II SA/Gd 780/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-04-05	
Data wpływu	2022-09-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 1446/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 111; art. 17 ust. 1; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B.-G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/1882/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego A. B.-G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Skarga A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 4 sierpnia 2022 r. nr SKO Gd/1882/22, utrzymującą w mocy decyzję, działającego z upoważnienia Burmistrza Nowego Stawu, Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowym Stawie z 28 lutego 2022 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Wskazaną wyżej decyzją z 28 lutego 2022 r. organ I instancji odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad matką B. B.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w sposób stały i bezpośredni. Wnioskodawczyni zamieszkuje z córką i mężem, posiada także rodzeństwo, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny, zatem jest zobowiązane do pomocy w opiece nad matką.

Organ wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej jako "ustawa"), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 r. życia lub w trakcie trwania nauki w szkole, lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 r. życia. Nadto wnioskodawczyni także jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, tymczasem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał także, że zakres czynności jakie wykonuje wnioskodawczyni w trakcie opieki nad matką, nierzadko wykonują osoby także aktywne zawodowo. Ponadto poinformowano, że tut. ośrodek świadczy usługi opiekuńcze dla osób wymagających opieki w wymiarze 8 godzin dziennie.

Po rozpoznaniu wniesionego przez wnioskodawczynię odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 4 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało, że organ I instancji zasadnie odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednak uzasadnieniem odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia winien być przede wszystkim brak zachowania przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy.

Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zmuszony jest zrezygnować z pracy zarobkowej albo też zmuszony jest do niepodejmowania pracy zawodowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki – a zatem, gdy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki. Tymczasem organ I instancji ustalił, że A. B. nie pracuje zawodowo a ostatni raz była aktywna zawodowo w latach 90-tych. Nadto B. B., która co najmniej od września 2011 r. wymaga opieki, mimo znacznych ograniczeń jest w stanie pozostać w domu podczas nieobecności opiekuna, co najmniej przez kilka godzin. W ocenie organu odwoławczego, w zaistniałych okolicznościach faktycznych w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia. Tym samym nie została spełniona przesłanka z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy.

We wniesionej skardze skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem przez Nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. Jednocześnie podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony. W rezultacie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi odniesiono się do wskazanej w zaskarżonej decyzji okoliczności, że strona nie jest osobą aktywną zawodowo już od lat 90 tych co zdaniem Kolegium uniemożliwia stwierdzenie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej ma obecnie związek z koniecznością zapewnienia niepełnosprawnej matce wymaganej opieki. Skarżąca wskazała w tym zakresie na linię orzecznictwa, zgodnie z którą ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy nie zakreśla bowiem żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. W skardze podkreślono przy tym, że w przypadku Skarżącej wbrew temu co podnosi Organ II Instancji fakt niepodejmowania zatrudnienia w określonych ramach czasowych był spowodowany koniecznością opieki nad matką. Skarżąca podkreśliła także, że uzasadnienie decyzji zawiera wewnętrzną sprzeczność. Z jednej strony fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i jej zakres nie budzi wątpliwości Organu, jednak w dalszej części decyzji Kolegium wskazuje, że zakres opieki nie jest na tyle obszerny i absorbujący czasowo by bezkrytycznie można było odrzucić możliwość podjęcia zatrudnienia przez Skarżącą. Zdaniem skarżącej, nie znajduje także uzasadnienia argumentacja Kolegium o pozostałych dzieciach zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji wobec niepełnosprawnej matki, na które organ odwoławczy niejako przerzuca opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Zdaniem Skarżącej działania Kolegium były przy tym sprzeczne z zasadami państwa prawa a zastosowanie wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prawidłowe odczytanie treści art. 17 ustawy, prowadzi bowiem do wniosku, że skarżąca opiekująca się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020, poz. 111 ze zm.) dalej jak wcześniej "ustawa", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przepis ten nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być rozumiana jako opieka całodobowa. Jak wskazał NSA w wyroku z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, iż w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz, że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym.

W rozpoznawanej sprawie sporna jest ocena na gruncie niniejszej sprawy okoliczności zaprzestania przez skarżącą pracy zarobkowej w latach 90-tych a także zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką.

Sąd w składzie orzekającym nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że nie zostały spełnione przesłanki art. 17 ust. 1 ustawy.

Stanowisko organu odwoławczego nie uwzględnia bowiem, że jak ustalono w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym, skarżąca co prawda zaprzestała pracy zarobkowej w latach 90-tych, jednakże następnie sama obarczona była problemami zdrowotnymi, gdyż poddano ją operacji mózgu, w efekcie czego, jak wynika z odwołania, do 31 października 2021 r. posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu uzasadnione więc było pozostawanie przez skarżącą bez pracy, co nie wyklucza jednak możliwości i chęci podjęcia przez A. B. pracy zarobkowej po poprawie stanu jej zdrowia. Z zebranego materiału wynika, że wniosek o świadczenie pielęgnacyjne złożony został 3 lutego 2022 r. a zatem po upływie terminu, na jaki wydano orzeczenie.

Organ odwoławczy błędnie zatem skoncentrował się na braku wcześniejszego zatrudnienia skarżącej, nie dokonując jednak pełnej oceny, czy skarżąca jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania przez nią pracy zarobkowej jest konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Z akt sprawy wynika, że matka skarżącej, B. B., posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z 30 listopada 2021 r., wydane do 30 listopada 2024 r. a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od września 2011 r. Jako przyczyny niepełnosprawności wskazano w nim niepełnosprawność związaną z dysfunkcją narządu ruchu, choroby układu oddechowego i krążenia a także choroby inne. Jak wynika z wywiadu środowiskowego, przeszła zawał serca, sepsę, operację biodra, zaćmy, raka trzonu macicy. Obecnie wykryto u niej guza tarczycy, leczy się na nadciśnienie tętnicze, chorobę wieńcową, dnę moczanową przepuklinę i ma problemy z poruszaniem się, gdyż porusza się przy pomocy kul. Obecnie oczekuje na kolejny zabieg na zaćmę. Przyjmuje stale leki na choroby serca, nadciśnienie, dnę moczanową a także silne leki przeciwbólowe. Matka skarżącej pozostaje przy tym pod stałą kontrolą lekarzy specjalistów: onkologa, ginekologa, kardiologa i ortopedy.

Obecnie skarżąca pomaga matce w czynnościach higienicznych takich jak kąpiel, mycie, zapewnia dowóz do lekarzy, wizyty kontrolne i inne badania a także do kościoła. Dba także o higienę otoczenia matki.

Jak słusznie podnosi skarżąca decyzja Kolegium zawiera wewnętrzną sprzeczność, gdyż z jednej strony organ odwoławczy nie kwestionuje czynności opiekuńczych, uznając przy tym, że wspólne zamieszkiwanie z matką pozwala skarżącej na całodobową opiekę nad matką. Z drugiej jednak strony Kolegium uznało, że zakres czynności nie jest na tyle absorbujący czasowo, żeby bezkrytycznie można było odrzucić możliwość podjęcia przez skarżącą zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu. Zdaniem sądu ustalenie to nie znajduje jednak potwierdzenia ani w treści uzasadnienia ani też w aktach sprawy.

Organ odwoławczy nie zbadał w skarżonej decyzji okoliczności potwierdzających takie stanowisko, w zakresie czasu wykonywania przez skarżącą czynności, określenia w jakich odstępach czasu są wykonywane, ani też, jakie czynności matka skarżącej jest w stanie wykonywać samodzielnie. Kolegium nie uwzględniło, że jak wynika z wywiadu środowiskowego, matka skarżącej cierpi na dnę moczanową i silne bóle, co w związku z innymi chorobami, powodującymi problemy ze wzrokiem, w znacznym stopniu utrudnia jej funkcjonowanie. W wywiadzie środowiskowym ustalono, że matka skarżącej wymaga opieki osoby drugiej. Tym samym za nieuzasadnione uznać należy stanowisko Kolegium, że matka skarżącej może pozostawać w domu na co najmniej kilka godzin.

Podkreślenia przy tym wymaga, że organ miał możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a. i w przypadku ewentualnych wątpliwości mógł przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie.

Sąd podziela przy tym stanowisko skarżącej, że okoliczność posiadania przez nią rodzeństwa, obarczonego obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki, nie może stanowić przesłanki do odmowy przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa bowiem, kto spośród osób będących w tym samym stopniu pokrewieństwa względem osoby niepełnosprawnej winien sprawować opiekę nad nią i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 marca 2023 r., II SA/Gd 745/22).

Wskazać należy, że stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie, zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., organy administracji podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń determinują przepisy prawa materialnego, które w konkretnym przypadku mają zastosowanie.

Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów. To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.

W niniejszej sprawie, wydana przez Kolegium decyzja nie odpowiada wymaganiom wynikającym z powołanych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanej w sprawie decyzji organu odwoławczego.

Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 ustawy, wydając decyzje naruszające w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego. Uchybienie organu odwoławczego polega przede wszystkim na niewłaściwej ocenie związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a opieką sprawowaną przez skarżącą.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku. W zakresie wątpliwości odnośnie do wykonywanych czynności opiekuńczych Kolegium uprawnione jest do zastosowania art. 136 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że wydana po rozpatrzeniu odwołania decyzja winna spełniać wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.