Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. P. i Z. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.

D. P. i Z. P. złożyli skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 roku znak [...] uchylającą zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz Z. i D. P. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. przeznaczonej pod rozbudowę ul. [....] w K. na odcinku od istniejącego cmentarza G. do granicy miasta wraz z infrastrukturą techniczną, a także o zobowiązaniu Prezydenta Miasta K. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o oddalenie skargi.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość położona w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji drogi, została przeznaczona pod rozbudowę ul. [...] w K. na odcinku od istniejącego cmentarza G. do granicy miasta wraz z infrastrukturą techniczną.

Pismem z dnia 8 lutego 2010 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania odszkodowawczego.

Organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatów szacunkowych ustalających wartość rynkową tej nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 z późn. zm.), według jej stanu na dzień [...] lutego 2009 r. tj. dzień wydania przez Wojewodę [....] decyzji ustalającej lokalizację przedmiotowej inwestycji.

Rzeczoznawca majątkowy E. W., nr uprawnień [...], sporządziła w dniu [...] grudnia 2009 r. oraz w dniu [...] stycznia 2010 r. operaty szacunkowe określając w nich wartość rynkową nieruchomości tj.: działek nr [...] oraz [...] o łącznej pow. [...] ha na łączną kwotę [...] zł.

Zastrzeżenia do operatu szacunkowego wniósł Prezydent Miasta K. oraz D. i Z. P.

Mając na uwadze, iż operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), organ wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego E. W. o wykonanie ponownej wyceny nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] obr. [...].

Rzeczoznawca majątkowy E. W., nr uprawnień [...], sporządziła w dniu [...] marca 2011 r. operaty szacunkowe określając w nich wartość rynkową nieruchomości, tj. działek nr [...] i nr [...]o łącznej pow. [...] ha na kwotę [...] zł. W operatach szacunkowych rzeczoznawca wartość nieruchomości określił podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej a także metodą porównywania parami

Pismem z dnia 16 kwietnia 2011 r. D. i Z. P. wnieśli zastrzeżenia dotyczące operatów wyceny nieruchomości podnosząc iż odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość jest zbyt niskie i winno wynosić [...] zł. Wskazywali również na konieczność przesunięcia tablic reklamowych oraz ogrodzenia znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, wycięcia drzew jak również wykonania "zabezpieczenia domu przed nadmiernym hałasem".

Rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia 20 maja 2011 r. podtrzymał sporządzoną wycenę. Wyjaśnił, iż wartość działek nr [...] i nr [...] została określona według aktualnych cen nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi. Ponadto rzeczoznawca majątkowy zauważył, iż odpowiedź na uwagi dotyczące przeniesienia ogrodzenia, wycięcia drzew czy zabezpieczenia domu przed hałasem leży w kompetencji inwestora.

Pismem z dnia 10 czerwca 2011 r. D. i Z. P. ponownie wnieśli uwagi, podtrzymując stanowisko, iż wycena nieruchomości jest zbyt niska i powinna zostać podwyższona do [...] zł. (słownie: [...] złotych) oraz ponownie żądając ustosunkowania się do uwag zawartych w poprzednich pismach.

Rzeczoznawca ponownie podtrzymał sporządzoną wycenę.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz Z. i D. P. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę ul. [...] w K. na odcinku od istniejącego cmentarza G. do granicy miasta wraz z infrastrukturą techniczną, a także zobowiązał Prezydenta Miasta K. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożyli D. i Z. P. podnosząc, iż ustalona kwota odszkodowania powinna zostać podniesiona do [...] zł gdyż z powodu nie założenia osłon dźwiękochłonnych w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji, dom skarżących narażony jest na nadmierny hałas i drgania, które mogą przyczynić się do pękania ścian budynku.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2012 roku znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku.

Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ww. ustawy).

Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego realizuje zatem zasadę wyrażoną w art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. pozwalając rzeczoznawcy majątkowemu określić wartość rynkową nieruchomości zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania. Dodatkowo, w § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego prawodawca wskazał na szczególny, z punktu widzenia ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przypadek, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia będzie tożsame z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości.

Natomiast dla potrzeb określenia wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, o którym mowa w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, konieczne jest przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego sytuacji, w której przedmiotem wyceny będzie nieruchomość przeznaczona pod inwestycję drogową. Znajdzie tutaj odpowiednie zastosowanie sposób wyceny określony w przywołanym już § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu, określenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową powinno nastąpić na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego zanim sporządzi operat szacunkowy określający wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości. Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, wynikającego z § 36 ust. 1 lub § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., pozwalającego określić wartość nieruchomości w wysokości korzystniejszej dla osoby wywłaszczanej. Tak określona wartość stanowić będzie, zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy w związku z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia przez wojewodę wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Organ odwoławczy podkreślał, że w przedmiotowym operacie szacunkowym brak jest takiej analizy. W obu operatach szacunkowych bowiem, pomimo różnego przeznaczenia wycenianych działek, do porównań zostały przyjęte nieruchomości nabywane na cele drogowe.

Jednocześnie organ wskazywał, iż wątpliwości budzi ustalenie przeznaczenia działki nr [...] jako terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności bowiem w analizowanym operacie szacunkowym wskazano, że teren na którym leży szacowana działka, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., w przeważającej części przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową. Natomiast w piśmie z dnia 30 kwietnia 2010r. biegła wskazała, że działka ta w ww. studium leży na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej lecz została wydzielona z działki zabudowanej domem mieszkalnym. Organ wskazuje, iż oczywistym jest, że w zależności od tego jakie jest przeznaczenie danej nieruchomości, jej wartość będzie znacznie się różnić.

Organ odwoławczy wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zobowiązany będzie do jednoznacznego ustalenia przeznaczenia szacowanych działek obowiązującego na dzień wydania w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, a następnie do określenia czy cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu dotyczącego uwzględnienia w odszkodowaniu potencjalnych strat związanych z pękaniem ścian domu na skutek braku barier dźwiękochłonnych wskazał, że odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący. Tym samym ewentualna szkoda nie może być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją odszkodowawczą. W związku z powyższym należy przyjąć, że wartość prawa własności nieruchomości ustalona na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedyną formą wyrównania strat majątkowych byłego właściciela nieruchomości. Natomiast wszelkie kwestie. rozmieszczenia ekranów akustycznych przy przedmiotowej inwestycji mogły być podnoszone jedynie w postępowaniu lokalizacyjnym.

Organ wobec wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

D. P. i Z. P. złożyli skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 roku uchylającą zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

Skarżący wnosili o wypłacenie odszkodowania za poniesione straty w wysokości [...] zł, założenie osłon dźwiękochłonnych, umożliwienie stałego dojazdu do domu w czasie trwania prac drogowych, wprowadzenie do ksiąg wieczystych pomniejszonej wielkości działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływana dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

W nawiązaniu do przedmiotowej sprawy należy przypomnieć, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest, więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Ocena taka może dotyczy tylko i wyłącznie kwestii wykonania opinii zgodnie z przepisami prawa. Organ, na którego zlecenie biegły wykonał opinię w formie operatu szacunkowego dokonuje weryfikacji, czy operat ten spełnia w szczególności wymogi określone w § 56 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Kontroluje, czy opinia zawiera wszystkie wymagane w tym przepisie elementy. Ponadto, sąd administracyjny nie przeprowadza bezpośrednio oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, ale jedynie bada stanowisko właściwego organu odnoszące się do tego dowodu z uwagi na konieczność spełnienia przez ten organ wymagań wynikających w szczególności z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Wobec tego to właściwy organ ocenia wiarygodność operatu szacunkowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I SA/Wa 1452/12).

Organ odwoławczy słusznie wskazał, że w świetle art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia bowiem jeżeli takie zwiększenie, o którym mowa w przepisie, rzeczywiście nastąpi osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ustawy). Podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego zanim sporządzi operat szacunkowy określający wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, jest zatem zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości. Od wyniku tego badania zależeć będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, wynikającego z § 36 ust. 1 lub § 36 ust.4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r., pozwalającego określić wartość nieruchomości w wysokości korzystniejszej dla osoby wywłaszczonej. Tak określona wartość stanowić będzie, zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia przez wojewodę wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Przedmiotowe operaty szacunkowe nie zawierały tego typu oceny. Zatem operaty te nie powinny stanowić podstawy faktycznej wydania decyzji przez organ I instancji, ponieważ nie były sporządzone prawidłowo pod względem formalnym. Nie zawierały bowiem rozstrzygnięcia w zakresie jednej z podstawowych przesłanek dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości dla celów odszkodowania.

Jednocześnie słusznie organ odwoławczy podkreślił, iż wątpliwości budzi ustalenie przeznaczenia działki nr [...] jako terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. W analizowanym operacie szacunkowym wskazano, że teren na którym leży szacowana działka, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., w przeważającej części przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową. Kolejno, w piśmie z dnia 30 kwietnia 2010r. biegła wskazała, że działka ta w ww. studium leży na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej lecz została wydzielona z działki zabudowanej domem mieszkalnym. Jest to o tyle istotne, że w zależności od tego jakie jest przeznaczenie danej nieruchomości, jej wartość będzie znacznie się różnić.

Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, odnosząc się do zarzutu dotyczącego uwzględnienia w odszkodowaniu potencjalnych strat związanych z pękaniem ścian domu na skutek braku barier dźwiękochłonnych, że zgodnie z treścią ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący. Natomiast wszelkie kwestie rozmieszczenia ekranów akustycznych przy przedmiotowej inwestycji mogły być podnoszone jedynie w postępowaniu lokalizacyjnym. Podobnie sprawy dotyczące zapewnienia dojazdu w czasie trwania prac drogowych czy wprowadzenie zmian do ksiąg wieczystych również wykraczają poza przedmiot niniejszej sprawy, który określony jest przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. A. Wróbla, LEX Omega).

Organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję kasacyjną bowiem organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Oragn I instancji nie ustalił czy występuje przesłanka określona w art. 134 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami a jest to jeden z podstawowych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania (przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia). Ponadto, organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny przeznaczenia szacowanych działek obowiązującego na dzień wydania niniejszej decyzji.

Organ zatem nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego i nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa).

Ponadto, wskazany, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 kpa).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.