Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2020 r. sprawy ze skargi V. T. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę w całości.

W dniu 9 listopada 2018 r. V. T. złożył do Wojewody D. o wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z dokumentami, ustanawiając pełnomocnikiem w postępowaniu A. L.

Pismem z dnia 9 listopada 2018 r. organ poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego i przewidywanym terminie zakończenia postępowania w dniu 9 maja 2019 r. oraz o legalnym pobycie na terytorium RP w trakcie rozpatrywania wniosku.

W dniu 11 marca 2019 r. strona poinformowała organ o wypowiedzeniu pełnomocnictwa A. L. i ustanowieniu pełnomocnikiem radcę prawnego K. D. Pełnomocnik strony wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego.

W dniu 5 kwietnia 2019 r. organ wystąpił o informację do organów, Policji, ABW i Straży Granicznej, zawiadomił stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w dniu 9 maja 2019 r. oraz wezwał stronę do udokumentowania źródła dochodu, dostarczenia zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o niezaleganiu przez firmę w podatkach, udokumentowania faktu prowadzenia działalności gospodarczej, przedłożenia biznesplanu firmy, umowy najmu lokalu użytkowego, oświadczenia w sprawie zatrudniania pracowników, dołączenia wypełnionej ankiety dotyczącej prowadzenia działalności gospodarczej.

W dniu 10 kwietnia 2019 r. wpłynęło ponaglenie strony z dnia 9 kwietnia 2019 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Natomiast w dniu 13 maja 2019 r. strona przedłożyła żądane dokumenty, związane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

W dniu 26 czerwca 2019 r. wpłynęła informacja N. Oddziału Straży Granicznej, że wobec cudzoziemca skierowano wniosek o ukaranie do Sądu Rejonowego dla W. – S. i cudzoziemiec został ukarany karą [...].

Następnie w dniu 27 czerwca 2019 r. strona przesłała aneks do umowy najmu lokalu mieszkalnego.

W dniu 19 lipca 2019 r. organ zawiadomił stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w dniu 19 sierpnia 2019 r. oraz wezwał stronę do dostarczenia dokumentów potwierdzających wykonanie prawomocnego orzeczenia sądu.

W dniu 26 lipca 2019 r. wpłynęło pismo strony z dnia 25 lipca 2019 r. wraz z wyrokiem Sądu Rejonowego dla W. – S. z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz dowód [...].

W dniu 2 sierpnia 2019 r. organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień dotyczących rozbieżności między treścią wyroku a oświadczeniami zawartymi w załączniku nr 1 do wniosku (podstawa prawna ukarania).

W dniu 19 sierpnia 2019 r. strona złożyła poprawnie wypełniony załącznik nr 1 do wniosku.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] organ udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej do dnia [...] września 2022 r. Decyzja ta została wysłana przy piśmie z dnia 5 września 2019 r.

W dniu 13 września 2019 r. strona złożyła wniosek o wydanie karty pobytu w związku z otrzymaniem decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy.

W dniu 24 października 2019 r. wpłynęła do organu skarga strony z dnia 23 października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniósł o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że przedłużające się postępowanie administracyjne utrudniło mu prowadzenie działalności gospodarczej, ponieważ nie mógł brać udziału w międzynarodowych targach, które są niezbędne do rozreklamowania towarów sprzedawanych przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę z dnia 22 listopada 2019 r. organ wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że kartę pobytu skarżący odebrał w dniu [...] października 2019 r., a poprzednią kartą pobytu posługiwał się do dnia [...] sierpnia 2019 r. Nieuzasadniony jest więc wniosek skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej od organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W rozpatrywanej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania złożona została w dniu 24 października 2019 r., a wcześniej w dniu [...] września 2019 r. została wydana decyzja o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast w dniu [...] października 2019 r. skarżący odebrał kartę pobytu.

Kwestia skuteczności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, złożonej już po zakończeniu postępowania przez organ i po wydaniu decyzji jest przedmiotem rozbieżnych poglądów wyrażanych w orzecznictwie i w doktrynie. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że w takim przypadku skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna z innych przyczyn. W chwili wniesienia skargi nie istnieje bowiem już przedmiot zaskarżenia, czyli stan przewlekłości postępowania (por. P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, rozdział III). Podobne stanowisko wyrażone zostało np. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 937/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że skarga winna być oddalona, jeżeli sąd stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (zob. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63, wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 853/17, wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3036/17). Zwolennicy tego poglądu podkreślają, że skoro celem skargi zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania, jak i na bezczynność organu jest dyscyplinowanie organu przez zwalczanie pasywności po stronie organu, to wniesienie skargi do sądu już po wydaniu decyzji uniemożliwia jej uwzględnienie, skoro wskazana funkcja została osiągnięta. W uzasadnieniu tego stanowiska wskazuje się również, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której skarga do sądu mogłaby być wniesiona w dowolnym czasie, a zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

W orzeczeniach NSA wyrażono również pogląd, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, z uwagi na możliwość dochodzenia przez stronę odszkodowania w procesie cywilnym - wymóg uzyskania prejudykatu na podstawie art. 417¹ § 3 k.c. (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że dopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu postępowania administracyjnego doprowadziłaby do sytuacji, w której skarga mogłaby być wniesiona w każdym czasie, bez żadnego ograniczenia terminu jej złożenia. Jednakże według Sądu, bez wyraźnego rozstrzygnięcia ustawowego, nie można podważać zasady wnoszenia skargi w określonym czasie (art. 53 p.p.s.a.). Zasada ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia stabilizacji stosunków prawnych.

Należy też zauważyć, że istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w przypadku wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest, w razie uwzględnienia skargi, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 344/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywiste jest, że w przypadku wniesienia skargi do sądu po wydaniu decyzji ten podstawowy cel skargi nie może być już osiągnięty.

Dlatego też Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanął na stanowisku, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ w momencie wniesienia skargi do sądu zakończył już postępowanie wydaniem decyzji.

W ocenie Sądu również aspekt związany z ewentualną odpowiedzialnością cywilną administracji za przewlekłość nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia skarg do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Po pierwsze, odpowiedzialność cywilna administracji publicznej nie powinna determinować podstawowych zasad rządzących środkiem zaskarżenia, uregulowanym w ustawie proceduralnej i ściśle związanym z postępowaniami administracyjnymi wskazanymi w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Po drugie, strona należycie dbająca o własne interesy winna niezwłocznie wykorzystywać środki prawne zmierzające do zwalczania bezczynności lub przewlekłości, przewidziane w art. 37 k.p.a. oraz ewentualnie te określone w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Staranności takiej nie wykazuje podmiot, który oczekuje z wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do zakończenia postepowania administracyjnego.

Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 417¹ § 3 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Chodzi zatem o odpowiedzialność odszkodowawczą za niewydanie decyzji, a nie za opieszałe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, iż orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające przewlekłość postępowania już zakończonego wydaniem decyzji stanowi prejudykat dla sądu cywilnego orzekającego na podstawie art. 417¹ § 3 k.c. Przepis ten nie stanowi podstawy do orzeczenia odszkodowania w sytuacji, gdy decyzja jest wydana, choćby z uchybieniem ustawowych terminów.

Poza tym art. 417¹ § 2 k.c. stanowi, że naprawienia szkody można żądać, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji. Przepis ten wskazuje, że naprawienia szkody można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji lub orzeczenia. Jednakże stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji administracyjnej nie może nastąpić w każdym czasie, bowiem wyrok sądu administracyjnego w takim przedmiocie może zapaść wyłącznie na skutek skargi wniesionej w terminie, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a., a nie na skutek skargi wniesionej w dowolnym momencie.

Należy też zwrócić uwagę, że roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym służby osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania wyroku (art. 154 § 1 i § 4 p.p.s.a.). Brak zatem podstaw, by przyjmować, że skarga w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. może być wniesiona w każdym czasie, ponieważ względy wykładni systemowej art. 149 i art. 154 p.p.s.a. wiążą możliwość uwzględnienia skargi z możliwością wykonania wyroku sądu, a więc zobowiązaniem do wydania aktu lub dokonania czynności, a nie jedynie stwierdzeniem przewlekłego prowadzenia postępowania. W sytuacji, gdy dane postępowanie administracyjne zostało zakończone nie można w drodze wyroku sądu administracyjnego nakazać organowi jego zakończenia.

Wobec tego, że skarga w niniejszej sprawie wniesiona została do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego w drodze decyzji administracyjnej niemożliwe stało się jej uwzględnienie, ponieważ w chwili wniesienia skargi organ nie prowadził już postępowania (a tym bardziej przewlekle).

Zauważyć oczywiście należy, że art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia znajdzie zastosowanie wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. W tym przypadku sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie organ wydał decyzję kończącą postępowanie przed złożeniem skargi przez skarżącego, a więc skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie podlega w tej sytuacji uwzględnieniu. Analogiczne stanowisko i pogląd prawny zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 41/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 257/14 i z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 134/16 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia z 4 września 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 360/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.