III SA/Gl 460/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-03	
Data wpływu	2024-05-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Marzanna Sałuda	
Symbol z opisem	6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 40; art. 35 ust. 3 pkt 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr NPII.4131.1.293.2024 w przedmiocie uchwały rady gminy w sprawie zmiany statutu jednostki pomocniczej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Pismem z 23 kwietnia 2024 r. Miasto Katowice (dalej: Skarżąca) wniosło skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) z 5 kwietnia 2024 r. nr NPII.4131.1.293.2024 stwierdzające nieważność uchwały Nr LXXIV/1532/24 Rady Miasta Katowice z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie uchwalenia zmian Statutu Dzielnicy nr 17 Giszowiec (dalej: uchwała) w części określonej w § 1 pkt 4 uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 1-pkt 5 w związku z art. 37b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), dalej: ustawa.

Podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego był art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt.1-pkt.5 w związku z art. 37b ust. 1 i ust. 2 ustawy.

Według organu nadzoru § 1 pkt 4 uchwały, który dodaje w § 19 załącznika do uchwały zmienianej ust. 9a został podjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 - pkt 5 w związku z art. 37b ust. 1 i ust. 2 ustawy. Zakwestionowana regulacja prawna miała następujące brzmienie:

"§ 1. W załączniku do uchwały nr XLI/907/21 Rady Miasta Katowice z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie nadania Statutu Dzielnicy nr 17 Giszowiec (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 7689), wprowadzić następujące zmiany:

4) w § 19 dodaje się ust. 9a, który otrzymuje brzmienie:

"9a. Osobom wchodzącym w skład okręgowej i obwodowej komisji przysługuje zryczałtowana dieta za czas realizacji czynności związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem wyborów, w wysokości ustalonej odrębną uchwałą Rady Miasta Katowice."

W ocenie organu nadzoru, Rada Miasta ustalając powyższy przepis dotyczący przyznawania zryczałtowanej diety dla osób wchodzących w skład okręgowej i obwodowej komisji przekroczyła przysługujące jej kompetencje.

Wojewoda zaznaczył, że rada gminy (tu: Rada Miasta) może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej (art. 37b ust. 1 ustawy), natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu rada gminy może ustanowić zasady, na jakich członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla), rady sołeckiej, będzie przysługiwała dieta lub zwrot kosztów podróży służbowej. Rada gminy na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy ustala także zasady przysługiwania diet oraz zwrot kosztów podróży służbowej dla radnych rady gminy. Powyżej przywołane przepisy ustawy nie pozostawiają żadnych wątpliwości, iż Rada Miasta nie posiada podstaw do rozszerzania katalogu osób uprawnionych do pobierania diet, wskazanego przez ustawodawcę, a w konsekwencji do ustalenia wysokości takich diet dla członków komisji wyborczych powołanych do przeprowadzenia wyborów w jednostce pomocniczej gminy.

Dodatkowo wskazał, że kwestia dotycząca przyznawania zryczałtowanej diety dla osób wchodzących w skład okręgowej i obwodowych komisji wyborczych powołanych do przeprowadzenia wyborów do Rad Dzielnic w Katowicach była już przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego, na potwierdzenie czego przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1793/22. W wyroku tym Sąd zwrócił uwagę na społeczny charakter pracy w komisjach oraz okoliczność, że jej wykonywanie nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy z gminą. Wobec tego członkom komisji nie będą przysługiwać diety, wynagrodzenie lub zwrot innych kosztów.

Wojewoda podkreślił także, że ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego gminy do kreowania takiego uprawnienia w drodze uchwały, tak jak to uczynił regulacją przepisu art. 5b ust. 11, art. 25 ust. 4, czy art. 37b u.s.g. (...).

Oznacza to więc, że Rada Miasta podejmując uchwałę we wskazanym zakresie wykroczyła poza zakres swoich kompetencji i tym samym istotnie naruszyła przepis art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 1-pkt 5 w związku z art. 37b ust. 1 i ust. 2 ustawy.

Zdaniem organ nadzoru możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez wyeliminowanie jedynie wyżej wymienionej części uchwały.

W skardze przedmiotowemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1.naruszenie art. 165 ust. 2 w zw. z art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 4 oraz art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607) poprzez ich niezastosowanie i pominięcie zasady samodzielności społeczności lokalnych, a ingerencja Wojewody winna być od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności, podczas gdy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stanowi przejaw nadmiernej ingerencji wynikającej z wykładni rozszerzającej przepisów prawa;

2.naruszenie art. 35 ust. 3 zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Skarżąca ma uprawnienia do wskazywania w statucie jednostki pomocniczej - Dzielnicy wyłącznie przedmiotu spraw wskazanych w przepisach prawa, podczas gdy literalna i funkcjonalna wykładnia tegoż przepisu wskazuje na otwarty charakter katalogu spraw, które mogą zostać uregulowane w Statucie Dzielnicy oraz poprzez pominięcie uprawnienia Rady Gminy do tworzenia jednostek pomocniczych w celu wypełnienia zasady subsydiarności oraz pominięcie faktu, że status publicznoprawny jednostek pomocniczych wyznaczany jest poprzez uprawnienia publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw, które gmina im przekaże;

3.naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 37b ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia aktu prawnego wynika, że Skarżąca ma uprawnienie do uregulowania wyborów w Dzielnicy, w tym do określenia diet dla członków okręgowej i obwodowej komisji;

Wobec powyższego wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenie od organu nadzoru na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem Skarżącej kwestionowane postanowienie zaskarżonej uchwały nie narusza prawa w sposób znaczny czy podstawowy. Podejmując uchwałę opierała się na dotychczasowych rozwiązaniach, które w przypadku 22 Statutów jednostek pomocniczych przyjętych na przestrzeni ostatnich lat (pierwsze w 2005 roku, a ostatnie dwa przyjęte w dniu 7 czerwca 2019 roku dot. Śródmieścia i Osiedla Paderewskiego - Muchowiec) nie wzbudziły jakichkolwiek zastrzeżeń organu nadzoru.

Przedmiotem sporu w sprawie - w ocenie Skarżącej - jest wyłącznie ustalenie granic samodzielności jednostki samorządu terytorialnego i co do istoty sprowadza się do uznania, czy zapisy statutu jednostki pomocniczej - Dzielnicy - muszą być kazuistycznie umocowane w regulacji ustawowej, czy też należy przyjąć, że ustawowe upoważnienie do kształtowania treści statutu jednostki pomocniczej jest generalne, zwłaszcza, że art. 35 ust. 3 ustawy stanowi, że "statut jednostki pomocniczej określa w szczególności". Określenie "w szczególności" jednoznacznie wskazuje, że wolą Ustawodawcy było stworzenie katalogu otwartego spraw, które poruszane mają być w statucie jednostki pomocniczej.

Z treści rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że Wojewoda przyjął stanowisko, według którego zgodne z prawem są tylko takie zapisy statutu jednostki pomocniczej, które wyraźnie zostały w ustawie przewidziane. Skarżąca ma w tej kwestii odmienny pogląd. Na jego słuszność wskazuje przede wszystkim art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej statuujący ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy. Mając powyższe na względzie Rada Miasta decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczenia wynikają jedynie z wyraźnej treści przepisów ustawowych oraz konieczności uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego.

W ocenie Skarżącej podstawa prawna rozstrzygnięcia Wojewody budzi wątpliwości z uwagi na powoływanie się przez organ nadzoru na przepisy dotyczący diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej. Przepis ten w żaden sposób nie jest wiążący i miarodajny do przedmiotowej sprawy. Również art. 35 ustawy, powołany w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazuje na naruszenie go ze strony Rady Miasta Katowice. Skoro bowiem przepis ten posługuje się określeniem "w szczególności" , to potwierdza to wyłącznie autonomię Rady Miasta Katowice to kształtowania zapisów statutu jednostki pomocniczej a tym samym zasad jej funkcjonowania.

Poza tym wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego doszło do naruszenia zasady jednolitości orzeczniczej stanowiska Wojewody, który w poprzednio obowiązujących statutach nie kwestionował prawa do ustanowienia diet dla komisji wyborczych. Rada Miasta Katowice wskazuje, że identyczne rozwiązania dotyczące diet dla członków komisji wyborczych w wyborach do rad jednostek pomocniczych obowiązują w innych Miastach na terenie województwa śląskiego oraz w innych województwach.

Skarżąca wskazała także, że organ nadzoru pominął całkowicie pierwsze z zapadłych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 4 lipca 2023 roku, sygn. akt III OSK 1785/22) w zakresie uchwały dotyczącej nadania Statutu Dzielnicy nr 17 Giszowiec. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że podziela pogląd co do braku istotnego naruszenia prawa poprzez przyznanie diet członkom Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic za wykonywaną przez nich pracę w ramach takiej Komisji. Nadto co do wskazanych przez organ nadzoru 21 orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w krótkim odstępie czasu pod powołanego powyżej pierwszego orzeczenia bazującego na tym samym stanie faktycznym i prawnych należy mieć na względzie dyspozycję art. 170 p.p.s.a. Rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kontestowana i poddana innej ocenie. Zatem w niniejszej sprawie orzeczenia powołane przez organ nadzoru nie powinny zostać uwzględniane z uwagi na naruszenie dyspozycji przepisu p.p.s.a. wskazanego powyżej przez Radę Miasta, a tym samym organ nadzoru winien być związany orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2023 roku, sygn. akt III OSK 1785/22.

Odpowiadając na skargę Miasta Katowice organ nadzoru w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Nr NPII.4131.1.1194.2021. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Skarżącej uznał argumentację zawartą w skardze za nieprawidłową i wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).

Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Użyty w przepisie art. 148 p.p.s.a. zwrot "uchyla ten akt" oznacza, że Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu ani wydania go z naruszeniem prawa (wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 332/20). Kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru (wyrok WSA w Gliwicach z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 742/18). Inaczej, przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zasada ta obowiązuje również organ nadzoru (wyrok WSA w Warszawie z 29 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05). Jednocześnie przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Łd 262/19).

Przepis art. 91 ustawy uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem (ust. 1). Jednocześnie stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (ust. 4). "Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje, jak należy sądzić, naruszenia prawa o charakterze istotnym (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91 i podana tam literatura). Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06), przy czym sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007, sygn. akt IV SA/Wa 2296/06). W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11).

Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa–Zielona Góra 1997, s. 54–55; wyrok NSA z 27 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Rz 58/94, OwSS 1996/3, poz. 87). Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z 13.04.2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05).

Wobec powyższego, oceniając czy zakwestionowane regulacje statutowe naruszają prawo, Sąd zobowiązany był rozważyć, czy są to naruszenia istotne. W takim tylko przypadku Wojewoda był upoważniony uznać zakwestionowane regulacje statusowe za pozbawione cech legalności. Wykonywanie nadzoru nad działalnością gminy w drodze skargi skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, tak jak w przypadku wydawania aktów nadzoru, musi bowiem uwzględniać fakt, że granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co powtórzono w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 85 u.s.g. ale także z zasadą wyrażoną w treści jej art. 91 ust. 1. Naruszałoby tym samym gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy (wyrok WSA w Gliwicach z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 749/18).

Jak wynika z art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy "O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90."

Przedmiotowa uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 6 marca 2024 r.

W toku oceny legalności przedmiotowej uchwały Wojewoda uznał, iż jest ona niezgodna z prawem. Na potwierdzenie tego w dniu 5 kwietnia 2024 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr NPII.4131.1.293.2024 stwierdzające nieważność części uchwały. Dotrzymane zostały zatem wymogi wyznaczone w art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach był zatem zobligowany rozstrzygnąć czy w istocie Skarżącej można przypisać zarzucane w skardze uchybienia.

Przed przystąpieniem do merytorycznego zbadania sprawy Sąd w pierwszej kolejności musi rozważyć zasadność podnoszonego przez Skarżącą zarzutu naruszenia art. 170 p.p.s.a. Stanowi on, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. "Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie." (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 170.) Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 maja 2024 r., sygn.. akt II SA/Gd 914/23). Znaczenie mieć będzie także regulacja art. 269 § 1 p.p.s.a., według której jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Z tego przepisu wynika więc zasada mocy ogólnie wiążącej zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne winny je respektować. Zatem ogólna moc wiążąca uchwał powoduje, że z chwilą ich podjęcia wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których stosowany będzie interpretowany przepis (tak: wyrok NSA z 7 października 2021 r., II FSK 3234/18). Obowiązujące regulacje p.p.s.a. nie rozstrzygają expressis verbis kolizji mogącej zachodzić pomiędzy dyspozycją art. 170 i art. 269 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że w przypadku zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże w sprawie zarówno organ, jak i sąd pierwszej instancji, a więc Sąd ten nie jest związany uchwałą NSA (tak: wyrok NSA z 12 marca 2019 r., I OSK 1313/17). Treść uchwały nie wyłącza odmiennej oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku. Przyjęcie innego zapatrywania czyniłoby instytucję wiążącej oceny prawnej fikcją (por. wyrok NSA z 29 listopada 2007 r., II FSK 1377/06).

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt badanej sprawy w ocenie Sądu nie ma w niej zastosowania art. 170 p.p.s.a. Brak jest bowiem "tej samej sprawy", ponieważ Rada Miasta Katowice podejmując kontrolowaną uchwałę zainicjowała nową sprawę, która podlega ponownej ocenie prawnej. Sąd orzekający w sprawie podziela tym samym stanowisko Wojewody co do tego, że mógł on dokonać oceny prawnej uchwały, a jej wynik zawrzeć w wydanym zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zasługuje także na uznanie pogląd Wojewody co do tego, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny wydał dwadzieścia jeden wyroków, w których uznano, że Rada Miasta nie posiada kompetencji do określenia zasad przyznawania diet dla członków komisji i jeden wyrok przyjmujący przeciwne stanowisko to przyjęcie przez organ nadzoru stanowiska wyrażonego w jednostkowym wyroku, jednocześnie pomijając pozostałe wyroki naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 170 Ppsa.

Przechodząc do kontroli legalności § 1 pkt 4 uchwały przede wszystkim zwrócić należy uwagę na istotę jednostek pomocniczych gminy i jej statutów. Zgodnie z art. 5 ustawy Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Zatem – co podkreśla NSA - utworzenie jednostek pomocniczych jest nieobligatoryjne i zależne wyłącznie od decyzji organu stanowiącego danej gminy. Jednostki pomocnicze nie posiadają podmiotowości na gruncie prawa publicznego i prywatnego. Są one powoływane do wykonywania zdekoncentrowanych na nie zadań gminnych. Nie mogą podejmować działań prawnych, i choć mogą teoretycznie odgrywać istotną rolę w procesach administrowania, to jedyną dostępną dla nich formą działania są wyłącznie formy działań faktycznych (wyrok NSA z 6 października 2021 r., sygn.. akt III OSK 3963/21). Według art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zaliczone do nich zostało – co wynika wprost z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. - ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. W konsekwencji – co wynika z art. 35 ust. 1 u.s.g - organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 2 u.s.g.).

Elementy statutu wyznaczone zostały w art. 35 ust. 3 u.s.g. w ten sposób, że ma on określać w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Ponadto, stosownie do art. 48 ust. 1 u.s.g., elementem obligatoryjnym każdego statutu jednostki pomocniczej jest określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. W statucie należy ustalić również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.

W tym miejscu niezbędne jest także przywołanie art. 40 ust. 2 pkt. 1 u.s.g., według którego "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych." Tym samym zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Z konstytucyjnej zasady praworządności ( Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz powiązania między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez radę przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości.

Jednocześnie zauważyć należy, że konstytucyjny standard upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego różni się w zależności od rodzaju podmiotu, na którym ciąży obowiązek prawodawczy. W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego można mówić o względnie autonomicznej pozycji lokalnego prawodawcy, który samodzielnie decyduje o merytorycznym kierunku prawa lokalnego. Znajduje to umocowanie w konstytucyjnych zasadach funkcjonowania podmiotów zdecentralizowanych realizujących zadania lokalne we własnym zakresie i na własną odpowiedzialność publicznoprawną (art. 15–16, art. 165–166 Konstytucji RP), pod nadzorem sprawowanym według kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP) (P. Radziewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 94).

Istota podniesionych zarzutów dotyczy oceny prawnej prawidłowości skorzystania przez Skarżącą z przyznanej jej kompetencji w zakresie władztwa ustrojowo-funkcjonalnego.

Przedmiotem sporu w badanej sprawie jest sposób wyznaczenia zakresu przedmiotowego art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy, a mianowicie "Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej." Według Skarżącej użycie w przepisie określenia "w szczególności" wskazuje na katalog otwarty spraw, które mają być w statucie jednostki pomocniczej. A skoro tak, to mogą się w nim zaleźć także regulacje dotyczące diet dla członków okręgowej i/obwodowej komisji. Taki sposób wykładni przytoczonego przepisu – według Skarżącej - odpowiada istocie konstytucyjnie zagwarantowanej zasadzie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Odmienne stanowisko zajął Wojewoda twierdząc, że zgodne z prawem są tylko takie zapisy statutu jednostki pomocniczej, które wyraźnie zostały w ustawie przewidziane. Jeśli zatem w delegacji art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy nie ma wprost przyzwolenia na tworzenie regulacji w zakresie diet dla członków okręgowej i/obwodowej komisji, to Skarżąca nie ma podstaw do tworzenia prawa miejscowego obejmującego to zagadnienie.

Tak wyznaczone granice sporu mają miejsce także w orzecznictwie, w tym również Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pierwsze stanowisko, zdecydowanie rzadziej zajmowane przez Sąd, stanowi o braku istotnego naruszenia prawa poprzez przyznanie diet członkom komisji wyborczej za wykonywaną przez nich pracę w ramach takiej komisji. W ramach regulacji trybu i zasad obejmujących wybory do organów jednostek pomocniczych możliwość przyznawania diet mieści się w zakresie takiej regulacji. Tym samym skoro Kodeks wyborczy reguluje diety dla członków komisji wyborczych lub innych osób uczestniczących w pracach takich komisji, to tym samym ustalanie diet stanowi zakres materii obejmującej tryb i zasady przeprowadzania wyborów. Ustawodawca poprzez szeroki zakres samodzielności przyznanej radiom gmin na regulację trybu i zasad wyborów do organów jednostek pomocniczych nie wyłączył możliwości także przyznania członkom komisji wyborczych diet. Taki sposób wykładni wpisuje się w konstytucyjną pozycję samorządu terytorialnego, którego organy wykonując zadania publiczne powinny korzystać z jak najszerszej samodzielności w ustalaniu zasad i trybu ich wykonywania. Wynika to z konstytucyjnej zasady decentralizacji (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP) (wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1785/22). Natomiast drugie stanowisko, przeciwne, opiera się na założeniu, a mianowicie że nie można wywodzić, że działająca na podstawie ustawy rada miasta ma uprawnienie do uregulowania zasad i trybu wyborów w dzielnicy, to również ma prawo do określenia diet dla członków okręgowej i obwodowej komisji. Wnioskowanie oparte na argumencie a maiori od minus jest nieuprawnione. Organ samorządowy może podejmować jakiekolwiek działania władcze ze skutkiem prawnym, jedynie w przypadku, gdy przepis ustawy na to wyraźnie zezwala. Jednostki samorządu terytorialnego są podmiotami zdecentralizowanymi, samodzielnymi, samorządnymi w swoich działaniach, ale w granicach obowiązującego powszechnie porządku prawnego, zatem nieautonomicznymi i niesuwerennymi poza państwowym porządkiem prawnym. Praca w komisjach wyborczych ma charakter społeczny, a fakt wykonywania określonych czynności nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy z gminą. W związku z czym członkom komisji na tej podstawie nie będą przysługiwać diety, wynagrodzenie lub zwrot innych kosztów. Ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego gminy do kreowania takiego uprawnienia w drodze uchwały, tak jak to uczynił regulacją przepisu art. 5b ust. 11, art. 25 ust. 4, czy art. 37b u.s.g. Wobec braku wyraźnej podstawy prawnej dla rady gminy do ustalenia diet dla członków komisji wyborczych działających w wyborach do organów jednostki pomocniczej, za niezgodny z prawem (wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2023 r.: sygn. akt III OSK 1793/22; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt: III OSK 1920/22; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1790/22; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1915/22; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1788/2; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1794/22; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1787/22; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1916/22; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1921/22; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2030/22; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2031/22; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1917/22; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2032/22; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 1789/22; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2029/22; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1918/22; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2154/22; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1792/22; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1791/22; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1919/22; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1786/22 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 57/10).

Sąd w składzie orzekającym sprawę podziela ten pogląd, opowiadając się za nie objęciem zakresem delegacji ustawowe art. 35 ust. 3 pkt. 2 ustawy tworzenia przepisów dotyczących diet dla członków komisji wyborczych.

Bezpodstawne są zarzuty Skarżącej, opierające się na analizie aktów prawa miejscowego wydawanych w zakresie objętym delegacją ustawową art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy co do diet członków komisji wyborczych podjętych przez jednostki samorządu terytorialnego w innych niż województwach niż śląskie. Zgodzić się należy z Wojewodą, że skoro nie są one objęte jego właściwością miejscową to nie można ze względu na zastosowaną w nich legislację formułować do niego zarzutów.

Sąd orzekający w sprawie za nieuzasadnione uznaje zarzuty co do braku jednolitości orzecznictwa Wojewody. W te kwestii również podziela pogląd wyrażony w przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4097/18 i przywołany przez organ nadzoru w odpowiedzi na skargę.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ nadzoru, na skutek wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, konstytucyjnej zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wskazać należało, że nie ma racji strona skarżąca zarzucając w tej sprawie organowi nadzoru naruszenie art. 2, 7 i 10 ust. 1 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezpodstawną ingerencję w samodzielność organu stanowiącego i ograniczenie jego uprawnień oraz suwerenności w zakresie obradowania i wyłaniania składu prezydium rady. Samorząd terytorialny zbudowany został na zasadzie decentralizacji, obejmującej przekazanie przez ustawodawcę części zadań publicznych do wykonywania przez tenże samorząd w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań publicznych objęte zostało nadzorem organów nadzoru z punktu widzenia legalności (art. 170 ust. 1 Konstytucji RP) i jednym z takich organów są wojewodowie (art. 170 ust. 2 Konstytucji RP). Wojewoda jako organ nadzoru dokonuje oceny nadzorczej każdej skierowanej do niego uchwały organu stanowiącego pozostającej w jego kognicji i w razie stwierdzenia istotnego naruszenia prawa organ ten ma obowiązek stwierdzić nieważność danego aktu (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Nie jest nieuzasadnioną ingerencją w samodzielność samorządu unieważnianie uchwały w istotny sposób naruszającej prawo. Istotne naruszenie prawa polega także i na tym, że nieuprawniona osoba prowadziła obrady organu stanowiącego i zarządziła przystąpienie do głosowania nad przedmiotową uchwałą. W tej kwestii Są orzekający w sprawie podziela stanowisko WSA w Opolu zawarte w wyroku z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 159/20.

Nie mają też żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem skarżonego aktu okoliczności podnoszone w piśmie procesowym Skarżącej z 24 czerwca 2024 r., gdyż przedmiotem skargi jest konkretne rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące wskazanej na wstępie uchwały, a nie zgodność z prawem innych uchwał czy też prawidłowość ocen tych uchwał dokonywana przez Wojewodę.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść pożądanego przez Skarżącą skutku.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Miasta na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.