Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2023 r. w Rzeszowie sprawy ze skargi S. G. na czynność Starosty [...] w przedmiocie włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę.

W dniu 15 listopada 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga S. G. (dalej: "Skarżąca") reprezentowanej przez pełnomocnika – córkę B. W., wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w której wskazano, że dotyczy ona czynności Starosty z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przedmiotem zaskarżenia jest brak czynności z zakresu administracji publicznej przez Starostę [...], tj. brak jakiejkolwiek kontroli Operatu Technicznego – Opinii dla Sądu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny w sprawie o sygn. [...], nr [...].

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 153 k.c., poprzez wadliwe zastosowanie polegające na ustaleniu granicy z zastosowaniem kryterium stanu prawnego o nowe, nieistniejące uprzednio i niezaewidencjonowane punkty graniczne; art. 153 k.c. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 3 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. 1999.45453) w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 5 ust. 1 pkt 2 lit. f ww. rozporządzenia przez wadliwe zastosowanie polegające na uznaniu, że podstawą ustalenia położenia punktów granicznych oraz przebiegu granicy nieruchomości są – akt własności ziemi.

Skarżąca podniosła, że w wyniku braku kontroli przez Starostę operatu skutkowało rozstrzygnięciem, które w sposób władczy ukształtowało sytuację prawną Skarżącej (w szczególności w odniesieniu do prawa własności rozgraniczanej nieruchomości, tj. działki ewid. nr [...].

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w ramach postępowania sądowego sygn. akt [...] o rozgraniczenie nieruchomości Sąd Rejonowy w [...] zlecił biegłej sądowej sporządzenie opinii w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonymi w G. Biegła poprowadziła badanie stanu prawnego nieruchomości, wykonała analizę dokumentów, pomierzyła w terenie przebieg spornej granicy. Z ww. czynności sporządziła dokumentację geodezyjną, w której zawarła wyniki analiz i pomiarów oraz opinię techniczną wraz z propozycją rozgraniczenia ww. działek, a następnie przekazała przedmiotowy operat do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] celem weryfikacji i ewentualnego przyjęcia do zasobu.

Organ podkreślił, że dokumentacja geodezyjna sporządzona przez biegłą została poddana kontroli m.in. pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa oraz poprawności wykonania zgodnie z zasadami sztuki geodezyjnej. Przedmiotowy operat zweryfikowano pozytywnie, w związku z czym został włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2016 r. pod nr [...].

Końcowo Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie rozgraniczenia zakończono w 2017 r., zaś operat o którego wykreślenie wnosi Skarżąca opracowano w 2016 r.

W związku z wątpliwościami, co do przedmiotu zaskarżenia, tut. Sąd wezwał Skarżącą do sprecyzowania skargi, poprzez konkretne wskazanie przedmiotu zaskarżenia.

W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik Skarżącej wskazał, że przedmiotem skargi jest Operat Techniczny – Opinia dla Sądu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny w sprawie o sygn. [...], Wab [...] identyfikator ewidencyjny materiału zasobu [...] wpisany do ewidencji zasobu [...] sierpnia 2016 r. z upoważnienia Starosty przez Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: "P.p.s.a.", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.).

W myśl art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że kognicja sądów administracyjnych została wyznaczona przepisami ustaw i aby sąd mógł rozpoznać merytorycznie skargę na zaskarżony akt (lub bezczynność), akt ten musi posiadać określone cechy, pozwalające na zakwalifikowanie go do katalogu aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W obowiązującym systemie prawa istnieje bowiem domniemanie właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Co nie mniej istotne, sąd rozpoznając sprawę nie jest związany jedynie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Jest natomiast związany wskazanym przez stronę skarżącą przedmiotem zaskarżenia.

Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim określone. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) oraz na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że określony przez Skarżącą przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co w konsekwencji obliguje Sąd do odrzucenia skargi.

Ze skargi wynika, że przedmiotem zaskarżenia Skarżąca uczyniła operat techniczny – opinię dla Sadu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny w sprawie o sygn. akt [...], wpisany do zasobu pod nr [...] sierpnia 2016 r.

Z odpowiedzi na skargę wynika, że operat ten został sporządzony w toku postępowania rozgraniczeniowego toczącego się przed sądem cywilnym. Na podstawie dokumentacji geodezyjnej Sąd Rejonowy w [...] wydał [...] lutego 2017 r. postanowienie o rozgraniczeniu nieruchomości o sygn. akt [...], w którym dokonał rozgraniczenia pomiędzy działkami nr: [...] i [...] i ustalił przebieg granicy. Postanowienie uprawomocniło się.

W ocenie Sądu, czynność organu administracji publicznej polegająca na włączeniu (przyjęciu) do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego – nie mieści się w katalogu form działania administracji zaskarżalnych do sądu administracyjnego, a w szczególności nie jest ona czynnością określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (tj. czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Tak też stwierdził NSA w postanowieniu z 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 560/10 ( to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokumentacja geodezyjna stanowi opracowanie techniczne. Po złożeniu przez geodetę wniosku o przyjęcie operatu geodezyjnego do zasobu, organ prowadzący zasób dokonuje oceny takiego opracowania w trybie przewidzianym przepisami rozporządzenia z 2001 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 19 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U. z 2023 r., poz.1752). Przepisy tej ustawy nie przewidują wydawania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. w przedmiocie włączenia albo odmowy włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OSK 1417/09 ). Działania te nie stanowią również aktów ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż nie dotyczą bezpośrednio uprawnień ani obowiązków skarżącego wynikających z przepisu prawa.

Z wprowadzeniem danego operatu do zasobu nie można wiązać żadnego uprawnienia lub obowiązku, z którym pozostawałby on w związku, który można byłoby opisać jako kształtowanie prawa, określenie jego granic bądź sposobu czy też możliwości wykonywania. Od tego, czy taki lub inny dokument stał się jednym z materiałów zasobu, nie zależy prawo własności. Czynność przyjęcia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z punktu widzenia prawa własności ani sposobu jego wykonywania nie ma jakiegokolwiek konstytutywnego znaczenia; niczego też w tym zakresie autorytatywnie nie przesądza. Czynność ta nie zamyka, ani w żaden sposób nie ogranicza także właścicielowi prawnych możliwości dochodzenia ustalenia zasięgu przysługującego mu prawa własności, w tym granic przedmiotowej nieruchomości (zob. postanowienie WSA w Krakowie z 22 czerwca 2023 r. III SA/Kr 699/23).

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do klasyfikacji tego rodzaju czynności, jak zaskarżona w przedmiotowej sprawie, wyjaśniał, że czynność przyjęcia dokumentacji kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, podkreślając zarazem, że dokumentacja geodezyjna stanowi opracowanie techniczne, a czynność przyjęcia jej do przedmiotowego zasobu nie stanowi aktu ani czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków Skarżącego wynikających z przepisu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2013 r. I OSK 2201/13).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że kwestionowana czynność nie stanowi także żadnej innej z form działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a. W jej następstwie – jak już zaznaczono – nie dochodzi bowiem do żadnego rozstrzygnięcia, które w sposób władczy kształtowałoby sytuację prawną skarżącej (w szczególności w odniesieniu do prawa własności nieruchomości, na które powołuje się w treści skargi), a wobec powyższego, w ocenie Sądu, Skarżącej nie przysługuje prawo do skutecznego wniesienia skargi w tak określonym przedmiocie.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.