Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S. K. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącego S. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Krajowa Rada Notarialna (dalej KRN) uchwałą z dnia [...] maja 2013 r.,

nr [...], działając na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.; dalej Pon.) oraz art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U.

z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej Kpa.), po rozpoznaniu zażalenia S. K. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia

[...] lipca 2012 r. odmawiającą wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę.

Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. S. K. zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w W. (dalej RIN) o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

RIN uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] na podstawie

art. 219 Kpa. oraz art. 72 § 2 Pon., odmówiła wydania skarżącemu zaświadczenia

o odbyciu aplikacji notarialnej.

RIN w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, przytaczając treść

ww. przepisów oraz przywołując stanowisko judykatury co do charakteru zaświadczenia wskazała, że ustawa Prawo o notariacie nie zawiera definicji "aplikacji" ani tym bardziej nie określa, co należy rozumieć przez "odbycie aplikacji" uprawniające do żądania wydania stosownego zaświadczenia.

Jak podała RIN, zgodnie z art. 72 Pon. aplikacja notarialna rozpoczyna się

1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. RIN wskazała, że w ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Program aplikacji ustalany jest przez Krajową Radę Notarialną, która sprawuje nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 § 1 pkt 9 Pon.). Aplikację notarialną w oparciu o ten program organizuje

i prowadzi rada właściwej izby notarialnej, a organizację aplikacji notarialnej określają przepisy wydanego na podstawie ustawy Prawo o notariacie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.; dalej "rozporządzenie").

RIN wskazała, że na mocy wskazanego wyżej upoważnienia ustawowego,

w zakresie przyznanych kompetencji, Krajowa Rada Notarialna podjęła uchwałę

nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej.

W tym miejscu RIN nadmieniła, że kształtowanie odbycia aplikacji notarialnej przyjmuje formę mieszaną: częściowo poprzez przepisy rozporządzenia wydanego przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 75 Pon., a częściowo poprzez treść uchwał organów samorządu notarialnego, a mianowicie uchwały Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej oraz wydanych, w oparciu o ww. uchwałę, uchwał Rady Izby Notarialnej, podjętych nadto zgodnie z § 13 powyższego rozporządzenia wykonawczego, upoważniającego ją do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów, w celu sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. RIN zwróciła przy tym uwagę, że ten mieszany charakter sposobu kształtowania aplikacji jest odmienny od aplikacji dotyczących przygotowania do wykonywania innych zawodów prawniczych.

RIN podkreśliła, że w ramach przewidzianego w art. 218 § 2 Kpa. postępowania dowodowego, rozpatrując wniosek aplikanta (skarżącego) o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, w oparciu o uregulowania zawarte

w przepisach powołanych powyżej, winna dokonać oceny, czy potwierdzenie

w zaświadczeniu, że osoba wnioskująca o jego wydanie odbyła aplikację, jest zgodne z prawdą.

Jak podała RIN, pierwszym elementem weryfikacji przesłanek wydania zaświadczenia jest sprawdzenie, czy osoba wnioskująca o wydanie zaświadczenia została wpisana na listę aplikantów notarialnych, a od rozpoczęcia przez nią aplikacji, z uwzględnieniem regulacji art. 72 § 1 Pon., w części normującej datę rozpoczęcia aplikacji, upłynęło 2 lata i 6 miesięcy. Kolejnym elementem weryfikacji przesłanek jest badanie przewidzianych przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości

w sprawie organizacji aplikacji notarialnej formalnych kryteriów oceny odbywania aplikacji notarialnej, to jest:

1) nauki praktycznej zawodu pod kierunkiem notariusza (§ 6 rozporządzenia);

2) okresu aplikacji w wydziale ksiąg wieczystych sądu rejonowego i sądzie gospodarczym prowadzącym Krajowy Rejestr Sądowy (§ 9 rozporządzenia);

3) uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych (§ 11 rozporządzenia).

W oparciu o dane znajdujące się w posiadaniu RIN na dzień podjęcia uchwały z dnia [...] lipca 2012 r., RIN ustaliła, że:

1) skarżący pozostawał wpisany na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat

i 6 miesięcy;

2) podczas trwania aplikacji odbywał praktyczną naukę zawodu pod patronatem, zgodnie z § 1 rozporządzenia;

3) patron wydał wnioskującemu o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji pozytywną, pisemne opinię zgodnie z § 10 rozporządzenia;

4) odbył wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową zgodnie z § 9 rozporządzenia;

5) sędziowie, pod kierunkiem których aplikant odbywał praktyki w wydziale ksiąg wieczystych sądu rejonowego i sądzie gospodarczym wydali wnioskującemu

o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji pozytywne, pisemne opinie zgodnie

z § 9 ust. 2 rozporządzenia;

6) wnioskujący o wydanie zaświadczenia uczestniczył w organizowanych przez RIN zajęciach seminaryjnych;

7) łączny czas nieobecności wnioskującego o wydanie zaświadczenia nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia.

Zdaniem RIN, ustalenie jedynie zaistnienia opisanych wyżej faktów nie uprawnia do przyjęcia wniosków, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 Pon., a wydanie zaświadczenia w oparciu tylko o te fakty byłoby sprzeczne

z celem aplikacji oraz przepisami określającymi sposób jej odbywania. Ustalenie tylko tych okoliczności jest, zdaniem RIN, jedynie potwierdzeniem faktu podjęcia przez aplikanta próby zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz

z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych

i wieczystoksięgowych.

W opinii RIN, wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji nie jest samym tylko potwierdzeniem pewnych faktów (wpisu na listę aplikantów notarialnych

i pozostawanie na niej przez okres 2 lat i 6 miesięcy od daty rozpoczęcia aplikacji, posiadania patrona, odbycia praktyki sądowej oraz uczestniczenia w szkoleniach). Jest bowiem, w oparciu o stwierdzone fakty, także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego - odbycia aplikacji notarialnej - który uprawnia osobę ubiegającą się

o wydanie zaświadczenia do przystąpienia do egzaminu notarialnego.

W konkluzji swoich wywodów RIN stwierdziła, że przy założeniu wykonania innych obowiązków objętych programem aplikacji, o których była już mowa wyżej

i które przez wnioskującego o wydanie zaświadczenia zostały spełnione, dopiero złożenie z wynikiem pozytywnym wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w czasie trwania aplikacji pozwala przyjąć, że aplikant odbył/ukończył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 Pon. RIN przypomniała, że kolokwia w czasie aplikacji notarialnej organizowane były w oparciu o § 13 rozporządzenia, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego oraz na podstawie powołanej wyżej uchwały Krajowej Rady Notarialnej. Konsekwencją uzyskania (przy uwzględnieniu przewidzianego trybu poprawkowego) oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów, względnie niezłożenia (nieprzystąpienia) do któregokolwiek z nich, jest uznanie, jak podała RIN, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji. Z kolei niewykonanie obowiązków objętych programem aplikacji notarialnej uniemożliwia wydanie zaświadczenia o jej odbyciu.

W zażaleniu na powyższą uchwałę skarżący wniósł o jej uchylenie

i potwierdzenie przez Krajową Radę Notarialną uprawnień do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Skarżący zarzucił ww. uchwale, odnosząc się do uchylonej uchwały Krajowej Rady Notarialnej, w której jako podstawę odmowy wydania zaświadczenia wskazano brak zaliczenia kolokwiów, naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 73 Pon. oraz art. 40 § 1 pkt 9

w zw. z art. 75 Pon. oraz § 13 rozporządzenia, poprzez wykroczenie poza ustawowo przyznane kompetencje organu samorządu notarialnego i wprowadzenie nieznanej ustawie determinanty uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, takiej jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzanych w trakcie odbywania aplikacji, podczas gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzanych w trakcie aplikacji notarialnej, jak również nie przyznają organowi samorządu notarialnego kompetencji do ich określenia.

Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę RIN z dnia [...] lipca 2012 r.

KRN, wskazując na poglądy doktryny odnoszące się do rozumienia "pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego", stwierdziła między innymi, że organizacja aplikacji notarialnej jest elementem owej "pieczy" dla zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia, co oznacza także konieczność weryfikacji nabytej wiedzy przez aplikantów. Zdaniem KRN, tezę tę wspiera treść § 13 rozporządzenia. Ustawodawca, jak podnoszono, celowo nie unormował w szerszym zakresie kwestii owych kolokwiów i sprawdzianów, pozostawiając to organom samorządu zawodowego. Krajowej Radzie Notarialnej, na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 i art. 73 Pon., przyznano kompetencje do ustalenia programu aplikacji, a więc uchwała KRN nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r. ze zm. jest umocowana w wymienionych przepisach, zawierając normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego. Przepisy ww. uchwał, jak podała KRN, był kwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości, jednakże Sąd Najwyższy wyrokiem

z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. akt III ZS 5/13 oddalił skargę Ministra, stwierdzając, że wspomniana uchwała jest zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Krajowa Rada Notarialna wskazała, odnosząc się do treści art. 74 § 2 Pon.,

że przez "ukończenie aplikacji" należy rozumieć wywiązanie się z wymaganych obowiązków, np. zdanie egzaminów. Otrzymanie więc zaświadczenia o odbyciu aplikacji musi się wiązać ze spełnieniem obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli także ze zdaniem kolokwiów. Skoro zatem, jak podano, KRN

w uchwale o programie aplikacji przewidziała kolokwia, których celem jest sprawdzenie wiedzy aplikanta nabytej w czasie aplikacji, to aby mówić o ukończeniu aplikacji przyjąć należy, że aplikant przewidziane programem kolokwia zaliczył.

W ocenie KRN, wniosek taki daje się wyprowadzić z treści przepisów rozporządzenia i z art. 72 § 1 Pon. Celem każdego szkolenia jest konieczność sprawdzenia nabytej wiedzy, także w czasie trwania szkolenia, co jest potwierdzeniem spełnienia przez aplikanta obowiązku stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Bez tej weryfikacji niemożliwym byłoby ustalenie, czy aplikant faktycznie podnosi swój poziom wiedzy. Sama natomiast weryfikacja podnoszenia wiedzy w czasie aplikacji nie może wyłącznie polegać na przystąpieniu do kolokwium, gdyż przez "złożenie kolokwium" należy rozumieć otrzymanie z tego sprawdzianu wyniku pozytywnego. Jeżeli zatem aplikant podczas aplikacji nie złożył któregokolwiek z kolokwium, to tym samym nie wykonał swojego obowiązku w zakresie objętym programem aplikacji i nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W opinii KRN, rozumowanie przeciwne prowadziłoby do absurdalnych sytuacji o braku w ogóle obowiązku przystępowania do kolokwiów i w rezultacie do stwierdzenia, że rada właściwej izby notarialnej pozbawiona byłaby praktycznie możliwości realizacji § 13 rozporządzenia. Jak podała KRN, osoba, która mimo faktu bycia aplikantem nie wykonuje swoich obowiązków i nie posiada wiedzy określonej programem szkolenia, nie może zostać uznana za osobę, która odbyła aplikację.

KRN w konkluzji stwierdziła, że skarżący odbył praktyczne szkolenie zawodowe oraz wymagane praktyki sądowe, uczestniczył w zajęciach szkoleniowych oraz nie przekroczył prawem przewidzianego limitu nieobecności, jednakże nie uzyskał pozytywnego wyniku z kolokwium i z kolokwium poprawkowego po pierwszym roku aplikacji oraz z kolokwium po drugim roku aplikacji, których przeprowadzenie przewidziane było programem tej aplikacji. Oznacza to, jak podała KRN, że skarżący wskutek nieuzyskania pozytywnej oceny z kolokwium nie wypełnił swojego obowiązku stałego podnoszenia wiedzy zawodowej i tym samym nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza. W tej sytuacji, w ocenie KRN, nie jest możliwe uznanie, że skarżący odbył aplikację notarialną. W związku

z powyższym, jak podkreśliła KRN, rozstrzygnięcie RIN jest zasadne.

W skardze na powyższą uchwałę KRN skarżący wniósł o uchylenia tej uchwały oraz uchwały ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 72 § 1 i § 2 w związku z art. 73 oraz art. 74 § 2 Pon., a także naruszenie prawa procesowego w stopniu istotnie wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy,

tj. art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 Kpa., art. 218 § 1 Kpa. w związku z art. 72 § 1 i § 2 Pon.

i w związku z art. 6 i 7 Kpa., a także art. 107 § 3 w związku z art. 126 Kpa.

Skarżący w uzasadnieniu swojego stanowiska podał w szczególności,

na jakiej podstawie wnioskował o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, cytując zaś treść art. 72 § 2 Pon. stwierdził, że organ samorządu, do którego zwrócił się o wydanie tego zaświadczenia miał ustawowy obowiązek wydać mu je. Skarżący uznał, że odbycie aplikacji było determinowane wyłącznie okolicznościami faktycznymi ujętymi – we wprowadzonym przez art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy Prawo o notariacie – brzemieniu przepisu § 1 art. 72 Pon. Zaliczył do tych okoliczności stwierdzenie, że aplikacja notarialna rozpoczęła się

w jego przypadku 1 stycznia 2010 r., trwała dwa i pół roku, skarżący został zaznajomiony z całokształtem pracy notariusza, w tym z czynnościami sądów

w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Skarżący przyjął, że w jego żądaniu chodziło o urzędowe potwierdzenie faktów, których kompletny wykaz zawiera art. 72 § 1 Pon.

Zdaniem skarżącego, w jego sprawie nie miał zastosowania przepis art. 218 Kpa. odnoszący się do sytuacji przewidzianej w art. 217 § 2 pk 2 Kpa., a więc gdy żądanie nie wynika z wyraźnego przepisu prawa. W takim przypadku, jak podał skarżący, wystawienie zaświadczenia konkretnemu podmiotowi poprzedza niezbędne postępowanie wyjaśniające, które ma charakter uproszczony i dotyczy oceny interesu prawnego tego podmiotu oraz ustalenia stanu faktycznego

i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Z tego powodu skarżący uznał za chybioną argumentację organów podejmujących skarżone uchwały

o potrzebie prowadzenia postępowania i zakresie prowadzonego postępowania wykraczającego poza zakres konieczny, związanego z inną podstawą żądania zaświadczenia.

Skarżący stwierdził, wskazując na przypadki, w których możliwa jest odmowa wydania zaświadczenia, że w niniejszej sprawie przypadki takie nie miały miejsca, więc i odmowa wydania zaświadczenia z tego punktu widzenia nie była zgodna

z prawem. W ocenie skarżącego, treść zaświadczenia nie dotyczyła sprawy pozostającej poza zakresem właściwości organu, a dane potrzebne do realizacji obowiązku przewidzianego treścią art. 72 § 1 i § 2 Pon. organ posiadał w swoim władztwie. Z tego powodu skarżący wskazał, że spełniał wszystkie ustawowe przesłanki niezbędne dla otrzymania wymaganego prawem zaświadczenia. Podkreślił jednocześnie, że ani ustawa, ani rozporządzenie, nie przewidują skutku

w postaci odmowy wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 1 Kpa. wskutek uznania braku zakończenia aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwium czy sprawdzianu. Zdaniem skarżącego, nie ma podstaw do odtwarzania normy prawnej, że wolą organów samorządu notarialnego jest, aby niezaliczenie kolokwium

lub sprawdzianu podczas odbywania aplikacji uzupełniało normę ustawową objętą przepisem art. 72 Pon., szczególnie, jak podał skarżący, że cezurą nabytych podczas aplikacji umiejętności i wiedzy aplikantów będzie dopiero czekający ich egzamin.

W odpowiedzi na skargę KRN wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. KRN przytoczyła wyrok Sądu Najwyższego z dnia

8 maja 2013 r., sygn. III ZS 5/13, oddalający skargę Ministra Sprawiedliwości

na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej, stwierdzający zgodność tej uchwały z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym

i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna.

Spór pomiędzy stronami toczy się o to, jakie znaczenie, wagę i wpływ ma okoliczność niezdania kolokwium na obowiązek wydania zaświadczenia i czy

w ogóle taki prawnonormatywny związek zachodzi.

Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 Kpa. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie

z przepisem art. 218 § 1 Kpa., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub braku istnienia obowiązku. Jest więc wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji - potwierdza bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym.

Na podstawie art. 75 Pon. Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określił organizację aplikacji notarialnej wydając rozporządzenie

z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, w którym w § 13 przewiduje się, iż rady izby notarialnej mogą dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.

W rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami bezsporna była okoliczność, że skarżący został wpisany na listę aplikantów notarialnych, odbył też praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał pozytywną pisemną opinię o skarżącym oraz odbył on wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową i otrzymał pozytywne pisemne opinie. Ponadto skarżący uczestniczył w organizowanych zajęciach seminaryjnych, a łączny czas jego nieobecności w szkoleniu nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia.

KRN stoi na stanowisku, że skoro Minister Sprawiedliwości w cytowanym przepisie rozporządzenia dał korporacji możliwość przeprowadzania sprawdzianów opanowania wiedzy przez aplikantów, to konsekwencją dla aplikanta, który złożył kolokwium z wynikiem negatywnym, powinno być niedopuszczenie go do zdawania egzaminu. Stosownie do art. 74 § 2 Pon., aplikant, aby mógł przystąpić do egzaminu, będącego w istocie ostatecznym sprawdzianem przydatności do zawodu notariusza, musi przedłożyć zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Zdaniem samorządu zawodowego notariuszy, przez odbycie aplikacji należy rozumieć przejście toku szkolenia i wylegitymowanie się w czasie aplikacji (przez pozytywne złożenie kolokwiów) opanowaniem wiedzy objętej tym szkoleniem.

Stanowiska samorządu notariuszy, w świetle ustawy – Prawo o notariacie

i rozporządzenia, nie można podzielić, jak i nie można uznać za uzasadnione postanowieniami zawartymi w uchwałach samorządu zawodowego, gdyż akty te nie mogą być niezgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, co było już kwestią związaną z uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr VII/71/2011 z dnia 20 sierpnia 2011 r. Uchwała ta została zaskarżona przez Ministra Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego, lecz nie doczekała się rozpoznania przez ten sąd, bowiem KRN przed rozprawą uchwałę uchyliła uchwałą nr VII/83/2011 r. z dnia 19 listopada

2011 r.

Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., jak podkreślał Sąd Najwyższy w tezie 2 wyroku z dnia 13 maja 2010 r. wydanym

w sprawie o sygn. akt III ZS 4/10, nie jest sprzeczne z ustawą. W tezie 3 tego wyroku stwierdzono, że rada izby notarialnej jest odpowiedzialna za organizację i odbywanie aplikacji notarialnej zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Istotnym w tej sytuacji jest prześledzenie, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego – ustawy i rozporządzenia – rozumienie wyrażenia "odbycie aplikacji", bowiem ten zwrot jest odmiennie rozumiany przez samorząd notarialny i skarżącego.

KRN w uchwale nr VII/48/2009 z 18 września 2009 r., wydanej w oparciu

o art. 40 § 1 pkt 9 Pon. wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek "złożenia dwóch kolokwiów" (§ 6.1. uchwały), wyprowadzając w zaskarżonych uchwałach z tego obowiązku skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia

o ukończeniu aplikacji w przypadku złożenia kolokwium z wynikiem negatywnym. Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia,

a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, KRN powołała się na użyte w treści przepisu art. 72 § 1 Pon. sformułowanie "zaznajomienia się

z całokształtem pracy notariusza". W ocenie Sądu, wprowadzenie tego warunku dopuszczenia do egzaminu notarialnego nie można wyprowadzić z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ustawy – Prawo o notariacie i z rozporządzenia, natomiast jak podkreślał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 lutego 2004 r. wydanym w sprawie III SZ 3/03 oraz z dnia 19 września 1996 r. w sprawie I PO 7/96 – organy samorządu notarialnego mocą własnej uchwały nie mogą zwiększyć zakresu swych kompetencji, podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyrok z dnia 23 sierpnia 2006 r. w sprawie II GSK 1046/05).

Zgodnie z przepisem art. 72 Pon. aplikacja notarialna rozpoczyna się

1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych (§ 1). Aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej (§ 2). Z treści § 2 cytowanego przepisu ustawy należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji, to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 – aplikacja musi zamknąć się w okresie ("trwa" jak stanowi ten przepis) 2 lata i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej".

Przechodząc na grunt przepisów rozporządzenia, należy stwierdzić, że odbywanie aplikacji nie odbiega od tak pojmowanego "odbywania aplikacji notarialnej" określonego w ustawie. W przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 rozporządzenia, odbywanie aplikacji notarialnej rozumie się jako szkolenie aplikanta pod kierownictwem wyznaczonego notariusza przez zapoznawanie się aplikanta

z czynnościami należącymi do zakresu obowiązków notariusza, a więc rozumienie "odbywania aplikacji" w rozporządzeniu jest zgodne z art. 72 § 1 Pon. – zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. W § 5 ust. 1 rozporządzenia dookreślono okres owego zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza, który jest wymagany w wymiarze jednego dnia w tygodniu, dla aplikanta któremu rada izby notarialnej wyznaczyła notariusza (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). W § 9 ust. 1 rozporządzenia przez "odbywanie aplikacji" w sądach w łącznym wymiarze

6 miesięcy rozumie się, tak jak określa to również art. 72 § 1 Pon., odbycie szkolenia we wskazanych sądach przez zaznajomienie się z czynnościami tych sądów. W § 2 rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego, jako sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, w tym także podany w kolejności jako trzeci, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Również z § 13 rozporządzenia nie daje się wyprowadzić takiego skutku, podobnie jak z zapisów uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr VII/48/2009 z 18 września 2009 r. uzupełnionej uchwałą nr VII/84/2011 wskazanych w § 1 ust. 2 zdanie ostatnie – "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji". Obowiązki te, to przejście programu szkolenia w zakresie wskazanym

w § 3 uchwały i taki program szkolenia skarżący przeszedł, co w sprawie nie jest sporne. Podobnie takiego skutku (odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w związku z niezdaniem kolokwium) nie przewiduje zapis § 6 wymienionej uchwały. Jedyny skutek uzyskania przez aplikanta negatywnego wyniku z kolokwium, to obowiązek powtarzanie tego kolokwium (§ 6 pkt 16 uchwał), a nie odmowa wydania zaświadczenia wskazanego w przepisach art. 72 § 2 i w art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie.

Z omawianych przepisów ustawy – Prawo o notariacie i rozporządzenia należy wyprowadzić wniosek, że oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej", jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza

i z czynnościami sądów, w okresach podanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji wskazanym w art. 72 § 1 Pon. (2 lata i 6 miesięcy).

Tymczasem samorząd zawodowy notariuszy z pojęcia "odbycie aplikacji notarialnej" wyprowadza nieuprawniony wniosek, że w owym odbyciu aplikacji należy umieścić także sprawdziany wiedzy aplikanta i uzależnić wydanie zaświadczenia

o odbyciu aplikacji od wyniku tych sprawdzianów. W ocenie Sądu, takie rozumienie tego określenia nie daje się wyprowadzić z przepisów ustawy oraz z § 13 rozporządzenia - Rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Godzi się, aczkolwiek ubocznie, w tym miejscu zauważyć, że Minister Sprawiedliwości rozporządzeniem z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej

(Dz.U. z 2012 r. poz. 1449) między innymi uchylił sporny w sprawie § 13 zmienionego rozporządzenia. Kontynuując uwagi o prawidłowości argumentacji Notariatu, sprowadzające się do stwierdzenia, że w odbyciu aplikacji zawiera się przeprowadzanie sprawdzianu wiedzy aplikantów warunkującego wydanie zaświadczenia, zauważyć należy, iż z art. 73 Pon. – aplikację notarialną organizuje

i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną – nie można wyprowadzać kompetencji dla samorządu zawodowego dokonywania obowiązującej wykładni prawa powszechnie obowiązującego (por. uzasadnienie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2010 r. wydanego w sprawie o sygn. akt III ZS 2/10).

Do działań organów samorządu notarialnego podejmowanych w formie uchwał ma zastosowanie przepis art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (por. uzasadnienie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 sierpnia 2010 r. wydanego w sprawie o sygn. akt III ZS 18/10). Analogicznym przepisem jest art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego – Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jeżeli zatem organy samorządu zawodnego notariuszy odmawiają wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, do którego wydania są obowiązane zgodnie z art. 72 § 2 Pon., w sytuacji, w której aplikant spełnił wymagania "odbycia aplikacji" wskazane w art. 72 § 1 i w podanych wcześniej przepisach rozporządzenia, to powinny podać konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego dającego podstawę dla podjęcia takiej uchwały. W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie normy prawnej,

a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko

w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego. Kontrolę przestrzegania tych zasad sprawują organy działające w trybie nadzoru, sądy, a także Trybunał Konstytucyjny

(W. Skrzydło, Komentarz do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Zakamycze 2002).

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały stwierdza, że podane

w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy, tj. art. 72 Pon. oraz w uzasadnieniu uchwały § 13 rozporządzenia, z przyczyn omówionych wcześniej, nie uzasadniały odmowy wydania wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Zauważyć także należy, że samorząd notariuszy nie może konstruować normy prawnej dla takiego zachowania przez dokonywanie obowiązującej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a już na pewno nie przez uzasadnianie odmowy wydania owego zaświadczenia argumentacją przedstawianą w uchwale. Argumentację tę można streścić w następujący sposób,

a mianowicie, skoro § 13 rozporządzenia daje możliwość samorządowi przeprowadzanie kolokwiów, to należy przyjąć, że kolokwia służą do sprawdzenia wiedzy aplikanta. Jeżeli zatem aplikant nie wykazał się pożądaną wiedzą, to nie można wydać mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji, stanowiącego warunek dopuszczenia do egzaminu. Argumentację taką można postrzegać jedynie

w kategoriach słusznościowych, gdyż nie znajduje ona żadnego ugruntowania

w przepisach Prawa o notariacie, jak również w przepisach rozporządzenia.

Krajowa Rada Notarialna podnosiła, że uzależnienie wydania przedmiotowego zaświadczenia od wyniku kolokwium, wyprowadziła z wykładni przepisów ustawy – Prawo o notariacie i z przepisów rozporządzenia, mając na względzie przepisy regulujące uprawnienia innych zawodowych korporacji prawniczych – adwokatów i radców prawnych. Podkreślano, że dla właściwego zrozumienia przepisu organ go stosujący jest uprawniony do dokonania jego wykładni, z czym należy się zgodzić, jednak w tym rozumieniu, że organ jest uprawniony do interpretacji istniejącego przepisu prawa powszechnie obowiązującego zawierającego określoną normę prawa. W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego, przykładowo wyrok z 17 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt III ZS 2/10, organy samorządu zawodowego notariuszy nie są uprawnione do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa,

a właśnie takiej wykładni dokonano i to w celu wywiedzenia normy prawnej dającej podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Należy zatem jeszcze raz podkreślić, że samorząd zawodowy notariuszy, przez dokonanie takiej wykładni w istocie będącej wykładnią kontra legem, nie mógł "wytworzyć" normy prawnej wiążącej negatywny wynik z kolokwium z odmową wydania przedmiotowego zaświadczenia. Dokonując takiej wykładni, "uzupełniającej" treść przepisów art. 72 i art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, w efekcie przepisy

te naruszył.

Podkreślić należy, że Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r.

sygn. akt III ZS 5/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ministra Sprawiedliwości

na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr VIII/196/2012 w sprawie programu aplikacji notarialnej, uznał jej zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Jednakże w uzasadnieniu wyroku Sąd Najwyższy podniósł, że uchwała ta nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji

po negatywnym wyniku sprawdzianu lub kolokwium. Podkreślono, że praktyka odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku sprawdzianu lub kolokwium jest nieprawidłowa (strona 5 uzasadnienia wyroku).

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym uważa, że organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie art. 72 Pon. i art. 74

§ 2 Pon. w związku z art. 217 Kpa., wydając zaskarżone uchwały (decyzje administracyjne) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, które to uchwały nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych

o charakterze powszechnie obowiązującym.

W tych warunkach, stwierdzając naruszenie wymienionych przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak

w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200

w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.