I SA/Wa 565/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-07-19	
Data wpływu	2007-04-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Elżbieta Sobielarska /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Tomasz Wykowski	
Symbol z opisem	6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę	
Hasła tematyczne	Komunalizacja mienia	
Skarżony organ	Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu	
Powołane przepisy	Dz.U. 1990 nr 32 poz 191;  art.  5  ust.  1; Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Monika Nowicka (spr.) asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Agnieszka Dauter-Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.	
Uzasadnienie
I SA/Wa 565/07

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa umorzyła postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w R., stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...] w obrębie R.

Powyższe rozstrzygnięcie oparte zostało na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych:

Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa nieodpłatnie własności opisanej wyżej nieruchomości, ustalając, że w dniu [...] maja 1990 r. nieruchomość ta wykazana była w operacie ewidencji gruntów obrębu R. jako własność Skarbu Państwa – P. W. Jednocześnie Wojewoda zauważył, iż P. S.A. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2004 r. wystąpiły o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego do wspomnianej nieruchomości. Z ustaleń organu I instancji wynikało też, że przedsiębiorstwo to nie legitymowało się decyzją administracyjną, z której wynikało by dla niego prawo zarządu. Z tego powodu Wojewoda uznał, że dysponentem przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r. był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkowało przyjęciem, że w tym przypadku zostały spełnione przesłanki, wynikające z art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. ). Ta zaś okoliczność prowadziła do stwierdzenia nabycia z mocy prawa na rzecz Gminy W. własności przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły P. S.A. [...] w W., zarzucając jej naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy z 10 maja 1990 r. a także art. 4 ust.1 i art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 16 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000 r. Nr 84, poz. 948 ze zm.), przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) - przez ich nieuwzględnienie i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4, poz. 29).

Odwołujący się podkreślił przy tym, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione - warunkujące jej zaistnienie - przesłanki ustawowe. Sporne mienie – zdaniem P.– w dniu 27 maja 1990 r. nie należało do terenowych organów administracji państwowej bowiem – jako część składowa wybudowanej w [...] r. linii [...] [...], zlikwidowanej następnie zarządzeniem Ministra Komunikacji z dnia [...] grudnia 1970 r. - należało do przedsiębiorstwa [...] P. wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym. Odwołujący się wywodził swoje prawa do spornej nieruchomości z regulacji prawnej zawartej w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe podnosząc, iż - zgodnie art. 4 ust. 1 tegoż rozporządzenia - przedsiębiorstwo państwowe P. prowadząc eksploatację wszystkich linii [...] zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy, zaś - zgodnie z art. 7 ust. 1 w/w aktu – wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku [...], stają się, z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo P. własnością Skarbu Państwa a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie.

Odwołujący się wskazywał również na regulacje prawne wprowadzone w Polsce po II Wojnie Światowej a dotyczące mienia poniemieckiego, oddanego przedsiębiorstwu państwowemu P. w związku z prowadzoną eksploatacją linii [...] akcentując, że przedmiotowa działka, którą przedsiębiorstwo P. przejęło w zarząd i użytkowanie po kolejach niemieckich, stanowiła w latach powojennych wyodrębnioną z ogólnego majątku Skarbu Państwa, część nieruchomości związanej funkcjonalnie z infrastrukturą linii [...].

P. podniosło w tym miejscu, że wg art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, na własność Państwa bez odszkodowania przeszły przedsiębiorstwa m. in. przemysłowe, górnicze, komunikacyjne, i bankowe. Według zaś art. 3 ust. 1 lit. c tejże ustawy, Państwo przejęło za odszkodowaniem przedsiębiorstwa komunikacyjne ([...]), przy czym przedsiębiorstwa te przeszły na rzecz Państwa w całości waz z majątkiem ruchomym i nieruchomym (art. 6). O ile przy tym, zgodnie z § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa, właściwy minister ogłaszał w Monitorze Polskim wykazy przedsiębiorstw górniczych, przemysłowych i komunikacyjnych, przejmowanych na własność Państwa na zasadzie art. 3 ust. 1 lit. c cytowanej wyżej ustawy, to przy przejmowaniu na własność przedsiębiorstw komunikacyjnych, wyłączona została droga postępowania przed Komisją do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw, a o przejęciu orzekał właściwy minister. Ponadto – zdaniem odwołującego się - dla niniejszej sprawy istotnym był też fakt, iż na mocy dekretu PKWN z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych, zarządzanie [...] po ich zmilitaryzowaniu przeszło na Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego lub na upoważnione przez niego osoby. Dekret ten obowiązywał zaś do dnia 20 lipca 1949 r. W okresie militaryzacji [...] podlegała ona innym zasadom zarządzania niż większość pozostałych przedsiębiorstw i do jednostki takiej (zmilitaryzowanej) mogły być wydawane polecenia mające charakter mniej sformalizowany. W kontekście zatem powyższych uregulowań prawnych, odwołujący się stał na stanowisku, że organ l instancji, który je całkowicie pominął, nie dokładnie zbadał, w jakich warunkach prawnych kolej przejmowała majątek byłych [...] niemieckich.

Poza tym odwołujący się zwrócił także uwagę, iż nie rozważono w sprawie kwestii, że tytuł prawny do konkretnej nieruchomości mógł powstać także na mocy przepisów regulujących powstanie oraz funkcjonowanie danej jednostki, stąd też kwestionując dopuszczalność komunalizacji z mocy prawa spornej nieruchomości, wskazywał na treść normy zawartej w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, z której wynikało, iż mienie P. stanowiło wówczas wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Przepis zaś art. 2 tejże ustawy przewidywał, iż mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego działalności. Dalej przepisy cytowanej ustawy stanowiły, że P., gospodarując wydzielonym jej i nabytym przez nią mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie a także, że P. wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jej dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.

Biorąc powyższe pod uwagę - a także patrząc przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 8 września 2000 r. (Dz. U. Nr 84, poz. 948) - odwołujący się podkreślił, że nie było możliwe stwierdzenie komunalizacji przedmiotowego mienia ze względu również na regulację zawartą w przepisie art. 34 wyżej powołanej ustawy. Mienie to - jako [...] - należała i służyła zarówno w dniu 27 maja 1990 r., jak i w dniu 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwu [...], wykonującemu zadania o charakterze publicznym, ogólnokrajowym, zgodnie zaś z przepisem § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe P. gruntów będących własnością Skarbu Państwa, dokumentem potwierdzającym posiadanie przez P. jest wypis z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości), którym odwołujący się dysponował.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że w sprawie wyjaśnienia wymagała przede wszystkim okoliczność, czy odwołującemu w ogóle przysługiwał przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Komisja zauważyła, że stronami tego postępowania są Skarb Państwa, reprezentowany przez właściwego starostę, oraz właściwa gmina. Jeżeli natomiast inny podmiot uważa, że jest stroną tego postępowania, powinien to wykazać. W niniejszej natomiast sprawie odwołujący się twierdził jedynie, że przysługiwało mu prawo zarządu do spornej nieruchomości, ale prawa takiego nie wykazał.

W związku z powyższym Komisja, odwołując się w tym miejscu do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999, nr 4, poz. 119), w myśl której stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. stwierdziła, iż w takiej sytuacji brak było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Odnosząc się do kwestii braku po stronie odwołującego się prawa zarządu Komisja stwierdziła, że sporna nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego – w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych zauważając, że w tej mierze należy odróżnić władztwo administracyjnoprawne (imperium), które przysługiwało wyłącznie organom terenowym administracji państwowej, od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m. in. przedsiębiorstwom państwowym. Komisja podkreśliła, że w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, iż zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (wcześniej: użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał dawniej na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną (vide: G. Bieniek, Trwały zarząd, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2004, s. 490-491 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 1998 r., l SA 1768/96 (LEX nr 44632).

Za nieporozumienie uznano zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające (...) bowiem przepis ten odnosi się do przedsiębiorstw państwowych, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 tejże ustawy, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy.

Nie zasługiwał też na uwzględnienie – zdaniem Komisji - zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. ponieważ art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. dotyczy gruntów będących własnością Skarbu Państwa, znajdujących się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, które stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. A contrario zatem przepis ten nie dotyczy gruntów, które w dniu 5 grudnia 1990 r. wprawdzie znajdowały się w posiadaniu P., jednakże od dnia 27 maja 1990 r. nie były już własnością Skarbu Państwa, ale - jak w niniejszej sprawie - właściwej gminy. Ponadto choć na podstawie art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720), do ustawy z dnia 8 września 2000 r. po art. 34 został dodany art. 34a w brzmieniu: "grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) i - zgodnie z art. 5 powołanej ustawy z dnia 28 marca 2003 r.- "sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 19, wszczęte, a niezakończone prawomocną decyzją umarza się – to, w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjny z dnia 12 kwietnia 2005 r. (K 30/03, Dz. U. Nr 69, poz. 625), przepis art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie dotyczą one mienia (gruntów), o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawie z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych a odnoszą się jedynie do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. W konsekwencji za nietrafne Komisja uznała powołanie się przez odwołującego na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4, poz. 29), gdyż rozporządzenie to, wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", określa sposób potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo [...] P. gruntów będących własnością Skarbu Państwa, o których mowa w art. 34 ust. 1 tej ustawy, w tym rodzaje dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Chodzi tu zatem o grunty będące własnością Skarbu Państwa (a nie jednostek samorządu terytorialnego), znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, które stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P.

Za niezasadne również Komisja przyjęła powołanie się przez P. na treść innych aktów normatywnych, w szczególności na ustawę z dnia 3 stycznia 1946. r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa podstawowych gałęzi gospodarki i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa, gdyż żaden z zamieszczonych w tych aktach przepisów nie mógł być traktowany jako podstawa powstania na rzecz P. prawa zarządu bądź użytkowania do nieruchomości będących we władaniu P. Z przepisów tych wynika jedynie przejęcie na własność Państwa niemieckich i gdańskich przedsiębiorstw komunikacyjnych, których mienie po II Wojnie Światowej znalazło się w granicach Polski. Nie wynikają z nich natomiast żadne uprawnienia po stronie P. do nacjonalizowanego mienia.

Powołany w uzasadnieniu odwołania dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych wszedł w życie dnia 13 listopada 1944 r., a więc w okresie, gdy rzeczona nieruchomość znajdowała się w granicach III Rzeszy Niemieckiej. Poza tym z art. 3 dekretu można jedynie wywieść zarządzanie P. przez Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego lub upoważnione przezeń osoby a więc wykonywanie czynności zarządu w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego, nie zaś powstanie w ten sposób z mocy prawa zarządu w stosunku do nieruchomości znajdujących się we władaniu P.

Niezrozumiałe było także – w ocenie Komisji - twierdzenie odwołującego, jakoby art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" mógł stać na przeszkodzie komunalizacji rzeczonej nieruchomości. Z przepisu tego (w pierwotnym brzmieniu) w żadnym wypadku nie wynikało, by miał on kreować bądź choćby potwierdzać prawa zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości.

Odnosząc się zaś do przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" Komisja podniosła, że rozporządzenie to - zarówno w okresie II Rzeczypospolitej, jak i po II Wojnie Światowej - było nowelizowane. Artykuł 4 tekstu jednolitego z 1948 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312; tekst przedwojenny z natury rzeczy nie mógł mieć zastosowania do nieruchomości znajdującej się poza granicami II Rzeczypospolitej) wspominał o objęciu w zarząd i użytkowanie całego majątku nieruchomego "wszystkich linii [...]". Zarówno ten przepis, jak też art. 6 ust. 1, mogły być, zdaniem organu, interpretowane tylko jako odnoszące się do czynności (czy wykonywania) zarządu. Nieuprawnione byłoby bowiem twierdzenie, aby nowelizacja rozporządzenia Prezydenta RP prowadziła do nabycia przez P. zarządu i użytkowania nieruchomości ex lege, gdyż akt normatywny musiałby bowiem wymieniać konkretnie oznaczone nieruchomości albo przynajmniej określać ich granice, co w przypadku P. nigdy nie miało miejsca.

Komisja wprawdzie przyznała, że wyjątkowo mogło nastąpić nabycie przez określony podmiot zarządu (użytkowania) nieruchomości ex lege, co miało miejsce na przykład w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność państwową, które znajdowały się w dniu 27 maja 1990 r. w granicach [...] Parku Narodowego, którego status wynika z uregulowań zawartych w przepisach ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180) oraz w § 1 i § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. o utworzeniu Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U, z 1955 r. Nr 4, poz. 23), obowiązujących w dniu 27 maja 1990 r., ale – w tym przypadku - w § 2 w/w rozporządzenia zostały szczegółowo określone granice Parku a w myśl przepisu § 18 rozporządzenia: "zarząd Parku sprawuje Dyrektor [...] Parku Narodowego mianowany przez Ministra Leśnictwa", bezpośrednio podlegający Ministrowi jako organowi administracji specjalnej, wykonującemu zadania administracji w zakresie ochrony przyrody.

Za istnieniem zarządu Dyrektora Parku przemawiają – zdaniem Komisji - także obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 494 ze zm.), która uchyliła ustawę z dnia 7 kwietnia 1949 r. a wraz z nią i akty wykonawcze do niej. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 10 tej ustawy, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, położone w granicach parku narodowego, przechodzą w zarząd parku. Treść tego przepisu ustawy wskazuje zatem jakie nieruchomości przeszły w zarząd Parku z mocy prawa.

W tych warunkach Komisja stanęła na stanowisku, że istnieje zasadnicza różnica między opisaną wyżej sytuacją prawną nieruchomości znajdujących się w ściśle określonych granicach [...] Parku Narodowego a sytuacją prawną nieruchomości będących w posiadaniu dawnego przedsiębiorstwa P. których granice nie zostały określone w żadnym akcie normatywnym.

Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosły P. S. A. z siedzibą w [...].

Skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, przytoczyła w części argumentację zawartą w odwołaniu i zarzuciła Komisji naruszenie przepisów art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", art.5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe".

Skarżąca w szczególności twierdziła, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie wydzielone z majątku ogólnego Skarbu Państwa, w stosunku do którego [...] wykonywała wszelkie uprawnienia a zatem sporna nieruchomość nie podlegała komunalizacji Ponadto akcentowano też, że w myśl art. 1 cytowanej wyżej ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwo to zostało utworzone także dla zaspokajania potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa czyli wykonywało ono w istocie zadania publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa niosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenie prawa, skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Orzeczenie o umorzeniu postępowania odwoławczego w tej sprawie było następstwem przyjęcia przez organ poglądu, że poprzednikowi prawnemu skarżącego tj. [...] P. nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej dawniej część [...] na odcinku W. – L. (obecnie – jak wynika z akt – [...]), prawo zarządu. Organ stał w tym momencie na stanowisku, że ponieważ odwołujący nie przedstawił konkretnej decyzji administracyjnej o ustanowieniu zarządu (ewentualnie użytkowania) to takie prawo w/w Przedsiębiorstwu do spornej nieruchomości nie przysługiwało.

W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym (zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego) daje się zaobserwować pewna rozbieżność dotycząca sytuacji prawomajątkowej mienia, którym dysponowało [...] P. a nie legitymowało się w stosunku do niego konkretną decyzją ustanawiającą zarząd. W części zapadłych orzeczeń sądy stały na stanowisku, iż w takiej sytuacji Przedsiębiorstwo to nie posiadało prawa zarządu, w części zaś orzeczeń sądy prezentowały pogląd, że prawo takie mogło w niektórych sytuacjach powstać z mocy samego aktu erekcyjnego. To ostatnie stanowisko podziela także skład orzekający w tej sprawie.

P. S.A. w W. są następcą prawnym dawnego przedsiębiorstwa państwowego prowadzonego pod tę samą nazwą. Podkreślenia wymaga, że Przedsiębiorstwo to nie zostało utworzone w oparciu o przepisy ustawodawstwa zwykłego a status jego był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych. Powołano je do życia przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1926 r. Nr 97, poz. 568 ze zm.) z uwagi – jak stanowił to art. 1 rozporządzenia - na powierzenie temuż przedsiębiorstwu zarządu [...] państwowymi oraz [...] prywatnymi, znajdującymi się w zarządzie państwowym. Z kolei art. 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia przewidywał, że organom przedsiębiorstwa P. służą wszystkie publiczno-prawne uprawnienia dotychczasowego państwowego zarządu [...].

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z 1926 r. zadaniem tegoż przedsiębiorstwa było prowadzenie eksploatacji wszystkich linii [...], zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji. W tym celu objęło ono w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Majątek ruchomy natomiast, przeznaczony do użytku kolei, z całym istniejącym zapasem gotówki i zapasem materiałów przeszedł na własność Przedsiębiorstwa. Zatem aż w dwóch przepisach (art. 1 i 4) wyraźnie wskazano, że majątek pozostający dotychczas w zarządzie centralnego organu państwowego i z jego dotychczasowymi uprawnieniami otrzymało obecnie w zarząd Przedsiębiorstwo P., uzyskując jednocześnie – w stosunku do majątku ruchomego i gotowizny prawo własności. Takie skonstruowanie przepisu art. 2 ust. 2 a zwłaszcza art. 4 w/w rozporządzenia nie może być - w ocenie Sądu - traktowane jako jedynie czysta deklaracja ze strony prawodawcy. Ten ostatni przepis, ze względu na konieczność zachowania jego wewnętrznej spójności, nie może być bowiem odczytywany w ten sposób, że w części stanowi on normę prawną (odnośnie prawa własności Przedsiębiorstwa do ruchomości i gotówki ) a w części ma być traktowany jako jedynie deklaracja ewentualnych, przyszłych działań, w wyniku których Przedsiębiorstwo dopiero w przyszłości uzyska, do tej części majątku, tytuł prawny a obecnie natomiast jedynie zarządza nim w sensie czysto technicznym. Za powyższym poglądem przemawia też dalsza regulacja prawna zawarta w tym akcie prawnym. Z punktu widzenia kwestii majątkowych istotne znaczenie miały przepisy art. 6 i 7 rozporządzenia, w myśl których cały majątek wydany Przedsiębiorstwu, zgodnie z cytowanym przepisem art. 4, w użytkowanie i zarząd lub na własność, podlegał wyodrębnieniu z ogólnego majątku Skarbu Państwa, inwentaryzacji i oszacowaniu, zaś wszystkie nieruchomości przeznaczone do użytku [...], stawały się - z chwilą nabycia ich przez Przedsiębiorstwo - własnością Skarbu Państwa, a Przedsiębiorstwo zatrzymywało je w swoim użytkowaniu i zarządzie.

W tym miejscu wypada zaakcentować, że nie można obecnych reguł stosowanych przy technice legislacyjnej odnosić do aktów prawnych powstałych blisko sto lat temu a w dodatku w warunkach szczególnych tj. w okresie budowania państwowości Polski i łączenia w jedno trzech odrębnych obszarów Kraju. Ponadto akty te – w odniesieniu do ustawodawstwa z okresu PRL-u – powstawały w zupełnie innym systemie politycznym, społecznym i prawnym. Z tego powodu zatem dodatkowo nie można interpretować wspomnianego wyżej rozporządzenia stosując do niego takie same zasady jak do aktów powstałych w Polsce Ludowej czy obecnie. Interpretacja przepisów prawnych w/w rozporządzenia z 1926 r. musi uwzględniać, że sformułowania w nim zawarte cechuje prostota. Nie przewidywało ono konieczności tworzenia przepisów wykonawczych, gdyż biorąc pod uwagę zakres regulowanej materii, miało w założeniu mieć charakter całościowy i kompleksowy. Interpretując te przepisy trzeba mieć na uwadze w szczególności cel jaki przyświecał prawodawcy tworzącemu tę regulację. Było nim wydzielenie z całego majątku Państwa części mienia dla [...], w celu zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania z uwagi na jej szczególne znaczenie dla gospodarki państwa i jego obronności. Tym podyktowane też było dokonywanie kolejnych regulacji prawnych związanych z [...] w sposób odrębny i odmienny.

Przedmiotowe mienie zostało nabyte przez Skarb Państwa po II Wojnie Światowej na skutek zmiany granic Państwa Polskiego. Regulacje prawne dotyczące sposobu przejmowania takiego mienia zawierała ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. NR 16, poz. 62). Oczywiście, słusznie organ zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepisy te nie stwarzały dla [...] sui generis tytułu prawnego do obejmowanego gruntu, ale fakt, że występowały w tym przypadku odmienności w stosunku do szeregu pozostałych przejmowanych przedsiębiorstw, ma swoją wymowę i świadczy w dalszym ciągu o odrębności takiego mienia. Specyfiki [...] i sposobu obejmowania przez nią majątku (w tym wypadku byłego majątku kolei niemieckiej) dowodzi także okoliczność, że dnia 20 lipca 1949 r. pozostawała przedsiębiorstwem zmilitaryzowanym a zatem zarządzanym w tym okresie czasu w inny sposób.

Podkreślenia wymaga też, że w okresie obejmowania przez Państwo Polskie spornego mienia, nadal obowiązywało w/w rozporządzenie z 1926 r. i choć zostało ono znowelizowane, jednak nowelizacja ta nie zmieniła w zasadniczy sposób zawartych w nim regulacji prawnych dotyczących mienia [...]. Przedstawiona zatem wyżej argumentacja, odnosząca się do wspomnianego rozporządzenia, pozostaje nadal aktualna.

Zasady gospodarowania przez P. mieniem państwowym nie uległy w zasadzie też zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) i utraty mocy wyżej cytowanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. Nie uległy także zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "PKP" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Znamienne jest przy tym, że w tej ostatniej ustawie ustawodawca w art. 1 ustawy powtórzył niejako, że [...] P. jest utworzone w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego a organy państwowe – zgodnie z art. 3 ustawy – mogły podejmować decyzje w zakresie działalności P. tylko w wypadkach przewidzianych w przepisach ustawowych. Ponadto przepis art. 16 ust. 1, 2 i 3 przewidywały (nadal) regulację, iż mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku dalszej działalności a ponadto, iż P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę.

Z kolei przepis art. 50 ust.1 tejże ustawy stwierdzał, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa P. działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami P., działającego na podstawie niniejszej ustawy.

Choć obecnie powołane wyżej akty prawne już nie obowiązują, bowiem zostały zastąpione najpierw ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" ( Dz. U. Nr 95, poz. 474 ) a następnie ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" ( Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm. ), ale wywołały one określone skutki prawne a ponieważ wymieniona wyżej ustawa z 1989 r. obowiązywała w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, zatem regulowany przez nią stan prawny miał istotne znaczenie dla ustalenia charakteru uprawnień P. do mienia, którym gospodarowała.

W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i, że znajdowało się ono w dyspozycji P., dla którego to przedsiębiorstwa organem założycielskim był organ centralny tj. Minister Transportu, Żeglugi i Łączności, ale ponieważ odwołujący się nie wykazał, że [...] P. posiadało decyzję o ustanowieniu do przedmiotowego gruntu zarządu to w związku z tym – jak wspomniano wyżej – organ uznał, że odwołujący się nie posiadał interesu prawnego w niniejszej sprawie. Zatem Komisja przyjęła, że rzeczony grunt "należał" do wymienionych w art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej podmiotów, co przesadzać miało o zaistnieniu z dniem [...] maja 1990 r. jego komunalizacji. W tym zakresie Komisja powoływała się na wspomnianą uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. dotyczącą pojęcia "należące do".

W ocenie Sądu orzekającego w tym składzie, powołanie się przez Komisję, w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, na w/w uchwałę nie rozwiązuje w tej sprawie całości zagadnienia. Jak przyjmuje się bowiem w doktrynie praktyczne wnioski wynikające z tegoż orzeczenia są takie, że komunalizacja mienia Skarbu Państwa nie wyłączyła uwłaszczenia państwowych osób prawnych, jak również uwłaszczenie tych osób prawnych nie wykluczyło komunalizacji (vide: "Nieruchomości - problematyka prawna" G. Bieniek i St. Rudnicki wyd. praw. LexisNexis, Warszawa 2006 r.). Zatem samo powołanie się na wspomnianą uchwałę Trybunału i przytoczenie jej nie wyjaśnia w tej sprawie statusu mienia objętego wnioskiem komunalizacyjnym.

Trzeba również podnieść, że nie rozstrzyga także problemu w tym konkretnym przypadku, wskazanie na odnośne przepisy regulujące w ustawie gruntowej instytucję prawa zarządu (obecnie trwałego zarządu ) i stwierdzenie, że prawo to mogło powstać jedynie w drodze decyzji administracyjnej lub na podstawie umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy zawartej przez te jednostki. Należy zwrócić bowiem uwagę, że w niektórych sytuacjach tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł powstać także z mocy przepisów prawa regulujących powstanie oraz jej funkcjonowanie. W uchwale zapadłej w składzie 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 1990 r. sygn. akt III AZP 10/90 Sąd ten wyraził pogląd, że okręgowe dyrekcje dróg publicznych sprawują zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne przede wszystkim na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, co wyłącza w stosunku do nich stosowanie przekazania w zarząd tych gruntów na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Taka sytuacja zachodzi również m. in. w stosunku do [...] Parku Narodowego, który zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, położonymi w granicach parku uzyskał na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1955 r. Nr 4, poz. 23 ze zm.). Szczególnego jednak zwrócenia uwagi wymaga także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 674/05, w którym pokreślono, że w sprawie komunalizacyjnej z mocy prawa, dotyczącej mienia, które w dniu [...] maja 1990 r. znajdowało się w posiadaniu P., orzekające organy winny rozważyć, czy regulacje prawne zawarte w obowiązującej w tej dacie ustawie z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) nie stały na przeszkodzie komunalizacji tego mienia. Ustawa ta bowiem w rozdziale 6 szczegółowo omawiała – jak zresztą wyżej zostało to już zaakcentowane - kwestie dotyczące mienia P. stanowiąc, w art. 16, że mienie to stanowi wydzielona część mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień włączonych w przepisach ustawowych.

Jak wynika ponadto z ustaleń organów, P. S.A. w W. wystąpiły w 2004 r. z wnioskiem o wydanie decyzji uwłaszczeniowej, w myśl zaś wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1995 r. sygn. akt I SA 1868/94 (ONSA 1996, Nr 3, poz. 116) stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości jest również podmiot ubiegający się aktualnie o tę nieruchomość w innym postępowaniu jak również podmiot, któremu w świetle obowiązującego prawa przysługuje do niej roszczenie.

W tych warunkach zatem – w ocenie Sądu orzekającego w tym składzie - Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa winna rozpoznać odwołanie skarżącego merytorycznie, mając na uwadze, że przedmiotowa nieruchomość została wydzielona na rzecz [...] z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Organ zatem winien bardziej wnikliwie ocenić jakie znaczenie dla komunalizacji przedmiotowego mienia miała zatem w tej sprawie treść art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe".

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, uznając sprawę za niewłaściwie wyjaśnioną i rozważoną przez organ odwoławczy – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.