II SA/Ke 414/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-07-04	
Data wpływu	2012-06-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Dorota Chobian /sprawozdawca/
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący/
Sylwester Miziołek	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	I OSK 2440/12	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 102 poz 651;  art. 132 ust. 1 i 1a; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194;  art. 12 ust. 4a i 4b; Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 66; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2012r. sprawy ze skargi Spółdzielni A. w K. w likwidacji na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu podania o wydanie decyzji w sprawie odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania oddala skargę.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez Spółdzielnię Pracy "A." w K. w likwidacji na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...], dotyczące zwrotu podania z dnia [...] o wydane decyzji w przedmiocie odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 oraz art. 66 § 3 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Do wydania tego rozstrzygnięcia doszło na tle następujących okoliczności:

W dniu [...] Spółdzielnia Pracy "A.’ w K. w likwidacji wystąpiła z wnioskiem do Prezydenta Miasta K. o wydanie decyzji w przedmiocie wypłaty odsetek ustawowych w kwocie 82.222,21 zł za zwłokę w wypłacie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej w K. przy ul. B. M. 11, liczonych od kwoty 1374135 zł za okres od dnia 2 sierpnia 2010r. do 17 stycznia 2011r. Uzasadniając swoje żądanie wskazała, że na skutek decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która stała się ostateczna w dniu 5 czerwca 2010r., wygasło przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości o pow. 0,426 ha, a Spółdzielnia z mocy prawa nabyła prawo do odszkodowania. Następnie Prezydent Miasta K. wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania, w dniu 25 czerwca 2010 zawiadomił o niemożności rozpoznania sprawy w ustawowym terminie z uwagi na konieczność sporządzenia aktualnego operatu szacunkowego, i o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 31 grudnia 2010r. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. ustalił odszkodowanie na kwotę 1.374.135 zł, z czego Spółdzielni przyznano kwotę 1.094.512,44 zł, a pozostała kwota należna dla wierzycieli hipotecznych Spółdzielni została zaliczona na spłatę zobowiązań zabezpieczonych hipotekami. Ostatecznie Spółdzielni została wypłacona w dniu 18 stycznia 2011r. kwota 907.586,34, albowiem Gmina K. pomniejszyła wysokość odszkodowania dodatkowo o kwotę odsetek zabezpieczonych tymi hipotekami.

Spółdzielnia wskazała, że skoro decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna w dniu 5 czerwca 2010r., tym samym 30-dniowy termin do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, o jakim mowa w art. 12 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, upłynął w dniu 5 lipca 2010r. Decyzja, gdyby została wydana 5 lipca 2010r., uprawomocniłaby się w dniu 19 lipca 2010, zatem od dnia 2 sierpnia 2011r. Spółdzielni przysługiwała wymagalna wierzytelność z tytułu odszkodowania za wygaśnięcie użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 481 § 1 w zw. z § 2 kc, jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Skoro wierzytelność Spółdzielni stała się wymagalna w dniu 2 sierpnia 2010r., a jej częściowa wypłata nastąpiła w dniu 18 stycznia 2011r., należą się odsetki za okres od 2 sierpnia 2010r. do 17 stycznia 2011r. w wysokości 82 222,21zł, liczone od kwoty 1.374.135 zł. Liczenie odsetek od niższej kwoty, nie obejmującej odszkodowań wypłaconych wierzycielom hipotecznym Spółdzielni, naruszałoby jej interes, gdyż Spółdzielnia na skutek wygaśnięcia użytkowania wieczystego nie miała możliwości korzystania z całości dotychczas użytkowanej nieruchomości, nie otrzymując jednocześnie odszkodowania za jej wygaśnięcie. Spowodowało to niemożność regulowania zobowiązań Spółdzielni wobec jej wierzycieli, w tym wierzycieli hipotecznych, którzy nie zostali zaspokojeni także poprzez wypłatę w stosownym terminie odszkodowań za wygaśnięcie hipotek.

Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 66 § 3 kpa postanowił zwrócić wnioskodawcy podanie.

Rozpoznając złożone przez Spółdzielnię zażalenie na to postanowienie Wojewoda Świętokrzyski wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U Nr 193 z 2008r., poz. 1194 ze zmianami), decyzję ustalającą odszkodowanie wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 1 tej samej ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. W art. 12 ust. 5 tej samej ustawy znajduje się odesłanie do przepisów ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. Nr 102 z 2010r., poz. 651 ze zmianami), w zakresie ustalania i wypłacania odszkodowania, w tym do art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Oznacza to, że podstawowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania jest operat szacunkowy, który jest podstawą ustalenia odszkodowania. W niniejszej sprawie wysokość odszkodowania została ustalona decyzją z [...], która stała się ostateczna w dniu 4 grudnia 2011r., natomiast odszkodowanie zostało wypłacone w dniu 17 stycznia 2011r., a więc z zachowaniem 14 dniowego terminu. Zgodnie z art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Aby mogła nastąpić zapłata odszkodowania, najpierw to odszkodowanie musi zostać ustalone w oparciu o operat szacunkowy. Nie bez znaczenia jest to, że odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. Tak więc zdaniem organu art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy jedynie przypadku niezachowania terminu zapłaty odszkodowania wskazanego w decyzji odszkodowawczej, natomiast art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyznacza 30 – dniowy termin na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Ewentualnych roszczeń wynikających z naruszenia interesu strony w zakresie uzyskania w terminie odszkodowania za utratę prawa do nieruchomości Spółdzielnia może dochodzić przed sądem powszechnym.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na to postanowienie Spółdzielnia Pracy "A." w K. w likwidacji zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

– art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 4b, art. 12 ust. 5, art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 481 § 1 kc poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie przewidują wypłaty odsetek za niedotrzymanie terminu do wydania decyzji o wypłacie odszkodowania i dotyczą opóźnienia w wypłacie już ustalonego odszkodowania, podczas, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że odsetki ustawowe należą się za okres opóźnienia w wydaniu decyzji o wypłacie odszkodowania,

- naruszenie w/wym przepisów poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że roszczenie o zapłatę odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego ma charakter cywilno prawny, podczas, gdy roszczenie to ma charakter administracyjno - prawny,

- naruszenie prawa procesowego – art. 66 § 3 kpa poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie zwrócenia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie wypłaty odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania za wygaśnięcie prawa wieczystego użytkowania za zasadne z uwagi na brak podstawy materialno - prawnej do wydania decyzji oraz cywilnoprawny charakter sprawy, gdy tymczasem podstawa taka istnieje, a sprawa ma charakter administracyjno – prawny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest niesporny. Mianowicie decyzja z dnia [...], wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U Nr 193 z 2008r., poz. 1194 ze zmianami), zwanej dalej w skrócie ustawą o realizacji inwestycji drogowych, w wyniku której wygasło przysługujące skarżącej Spółdzielni prawo użytkowania wieczystego, stała się ostateczna w dniu 5 czerwca 2010r. Natomiast decyzja ustalająca odszkodowanie została wydana w dniu [...] i stała się ostateczna w dniu 4 stycznia 2011r. Organ i skarżąca odmiennie określały w toku postępowania administracyjnego termin, w którym doszło do samej wypłaty odszkodowania. Wojewoda, a wcześniej Prezydent wskazywał, że wypłata nastąpiła w dniu 17 stycznia 2011r., natomiast Spółdzielnia wskazuje na datę 18 stycznia 2011r. Powyższa rozbieżność jest nieistotna, bowiem zarówno przyjmując jedną, jak i drugą datę, wypłata nastąpiła z zachowaniem 14-dniowego terminu o jakim mowa w art. 132 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. Nr 102 z 2010r.,poz. 651ze zmianami), dalej w skrócie u.g.n. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że już poczynając od 22 września 2004r. ustawodawca wprowadził odrębną regulację dotyczącą terminu zapłaty odszkodowania w sytuacji, gdy przepisy przewidują wydawanie odrębnych decyzji o odszkodowaniu. Zauważyć bowiem należy, że regułą jest, iż odszkodowanie jest ustalane w decyzji wywłaszczeniowej. Czasami jednak, i taka też sytuacja zachodzi w przypadku odszkodowania w związku z utratą własności czy też, tak jak ma to miejsce w tej sprawie, użytkowania wieczystego, ustalenie odszkodowania następuje w odrębnej decyzji (art. 12 ust. 4a ustawy o realizacji inwestycji drogowych), która to decyzja powinna być wydana, stosownie do art. 12 ust. 4b tej samej ustawy, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Art. 132 u.g.n. należy czytać całościowo. W szczególności łączna analiza przepisów zawartych w jego ust. 1, 1a oraz ust. 2 wskazuje na to, że w sytuacji, gdy wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, wówczas zapłata odszkodowania powinna nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym ta decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, natomiast ust. 2, zgodnie z którym do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie tego odszkodowania stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, będzie miał zastosowanie tylko w takiej sytuacji, gdy w tym terminie, to jest 14 dni od daty, kiedy decyzja ustalająca wysokość odszkodowania stała się ostateczna, nie doszło do zapłaty tego odszkodowania. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca Spółka, wbrew zawartemu w swoim podaniu z dnia [...] określeniu, że żąda wydania decyzji w przedmiocie wypłaty odsetek za opóźnienie w zapłacie odszkodowania, faktycznie żąda wydania decyzji w przedmiocie wypłaty odsetek z tytułu wydania decyzji o odszkodowaniu z naruszeniem 30 dniowego terminu, o jakim mowa w art. 12. ust. 4b, a więc żąda ustalenia odsetek z tytułu wydania z opóźnieniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Prawidłowo organy w niniejszej spawie uznały, że takie żądanie nie jest objęte dyspozycją art. 132 ust. 2 u.g.n. Objęte jest ono normą zawartą w art. 417 § 3 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania decyzji lub orzeczenia, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Dlatego też prawidłowo organy na podstawie art. 66 kpa zwróciły podanie skarżącej, uznając, że w sprawie odsetek, czy też faktycznie odszkodowania w związku z niezachowaniem przez Prezydenta Miasta K. terminu do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, właściwy jest sąd powszechny, nie zaś organ administracji. Na marginesie zauważyć należy, że o odszkodowawczym charakterze żądania skarżącej świadczy domaganie się przez nią decyzji przyznającej kwotę odpowiadającą odsetkom od całej kwoty ustalonego odszkodowania, pomimo, że stosownie do art. 18 ust. 1a oraz ust. 1c nie przysługiwało jej odszkodowanie w pełnej, to jest odpowiadającej wartości wywłaszczonego prawa, wysokości.

Wbrew zarzutom skargi organy w niniejszej sprawie nie uznały, że regulacja zawarta w art. 132 ust. 2 u.g.n., dotycząca skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, nie ma charakteru administracyjnego, ale, że uwagi na to, że Spółdzielnia żąda odsetek za opóźnienie w wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie, a nie opóźnienie czy też zwłokę w jego wypłacie, takie roszczenie nie jest objęte dyspozycją art. 132 ust. 2 u.g.n. Przywołany przez autora skargi wyrok WSA w Poznaniu o sygn. IVSA/Po 406/10 (Lex nr 75898) dotyczył odmiennej sytuacji, a mianowicie takiej, że pomimo wydania decyzji o wywłaszczeniu, w której określone zostało odszkodowanie, odszkodowanie to nie zostało wypłacone. W takiej zaś sytuacji nie budzi wątpliwości to, że ma zastosowanie art. 132 ust.2. Sąd podziela także stanowisko wyrażone w wyroku NSA w sprawie I OSK 525/05, że obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro zatem obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunków administracyjnych to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Oznacza to, że jeżeli doszło do uchybienia przez organ 14-dniowego terminu o jakim mowa w art. 132 ust. 1 i 1a u.g.n., to organ administracyjny, w drodze decyzji powinien orzec o odsetkach, liczonych za okres zaczynający się 15-go dnia od dnia, kiedy stała się ostateczna decyzja wywłaszczeniowa (art. 132 ust. 1) albo decyzja ustalająca odszkodowanie (art. 132 ust. 1a) do dnia faktycznej zapłaty.

Zauważyć należy, że 30-dniowy termin, o jakim mowa w art. 12 ust. 4b ustawy o realizacji inwestycji drogowym, nie jest terminem prawa materialnego ale terminem procesowym, Jak wskazano w komentarzu do ustawy o inwestycjach drogowych (Marian Wolanin Wydawnictwo C.H.BECK) termin ten jest liczony od dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, ale z uwzględnieniem art. 35 § 5 kpa. Zauważyć należy, że ustawodawca właśnie uwzględniając charakter tego 30 dniowego terminu wskazał w art. 18 ust. 1 ustawy o realizacji inwestycji drogowych, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, ale według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Takie rozwiązanie ma na celu wyeliminowanie negatywnych konsekwencji dla wywłaszczanego właściciela nieruchomości, związanych z upływem czasu i inflacją.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 481 kc podnieść należy, że odsetki za opóźnienie są świadczeniem ubocznym (akcesoryjnym), bowiem warunkiem powstania uprawnienia do nich jest istnienie i wymagalność długu pieniężnego; roszczenie o odsetki jest więc następstwem egzystencji prawnej długu pieniężnego. Nie jest możliwe naliczenie odsetek, o jakich mowa w tym przepisie, zanim dług pieniężny stanie się wymagalny. Skoro ustawodawca kwestię zapłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie ustawy o realizacji inwestycji drogowych uregulował w ten sposób, że organ wysokość tego odszkodowania ustala według wartości nieruchomości z daty ustalenia odszkodowania, oraz że odszkodowanie to wypłaca się w terminie 14 dni od daty, kiedy decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, w świetle art. 481 kc nie może powstać roszczenie o zapłatę odsetek od odszkodowania za okres sprzed wydania samej decyzji ustalającej to odszkodowanie. Powyższe jedynie potwierdza prawidłowość stanowiska organów, że nie jest możliwe wydanie na podstawie art. 132 ust. 2 przez organ administracyjny decyzji ustalającej z odpowiednim zastosowaniem przepisów kc odsetek za okres poprzedzający uostatecznienie się decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ podniesione w skardze zarzuty są nieuzasadnione, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sad Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270).