Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Sebastian Pietrzyk Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi F. S. na decyzję Komendanta Straży Miejskiej Miasta Krakowa z dnia 11 kwietnia 2024 r. nr 5/2024 znak: ST.WO.0137.33.2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Komendanta Straży Miejskiej Miasta Krakowa na rzecz skarżącego F. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 10 lutego 2024 r. na adres poczty elektronicznej Straży Miejskiej w Krakowie wpłynął wniosek F. S. o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskodawca poinformował o złożeniu w dniu 27 lutego 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej zawiadomienia o popełnieniu wykroczenia przez kierującego pojazdem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] Powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej wniósł o udostępnienie informacji dotyczących zgłoszonego wykroczenia, w następującym zakresie:

1. Działań podjętych w związku z zawiadomieniem.

2. Sposobu zakończenia sprawy o wykroczenie oraz terminu zakończenia postępowania.

3. Wykrycia sprawcy wykroczenia, a jeżeli sprawca został wykryty, sposobu jego ukarania.

4. Przedstawienia akt postępowania wyjaśniającego związanych ze sprawą w formie wykazu/spisu dokumentów, które znajdują się w zgromadzonych aktach.

Wnioskodawca zaznaczył, że złożony wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie akt w rozumieniu art. 156 §1-4 k.p.k. oraz wniósł o udostępnienie informacji za pomocą poczty tradycyjnej, podając adres do doręczeń.

Zgodnie z treścią załączonego do wniosku dokumentu zgłoszenia wykroczenia UD/11947/60 z dnia 27 lutego 2023 r. skierowanego do Straży Miejskiej Miasta Krakowa, skarżący w dniu 27 lutego 2023 r. o godzinie 20:06 był świadkiem pozostawienia pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w okolicy adresu [...] K., który to pojazd zastawiał chodnik pozostawiając mniej niż 1,5 metra przejścia dla pieszych, co według skarżącego stanowiło naruszenie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

W odpowiedzi na wniosek pismem z 22 lutego 2024 r. o sygn. ST.WO.O137.22.2024 skarżący został poinformowany, że wnioskowana w punktach 1-3 informacja została mu udostępniona pismem z dnia 4 kwietnia 2023 r. o sygn. ST.OII.441.535.2023, które - zgodnie z wnioskiem zawartym w treści zgłoszenia z dnia 27 lutego 2023 r. - zostało skierowane na podany adres poczty e-mail.

W zakresie punktu 4 wniosku skarżący został poinformowany, iż zgodnie z wykazem akt przedmiotowej sprawy, akta zawierają: e-mail - zgłoszenie interwencji; wydruk z CEPIK; wezwanie oraz oświadczenie; zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji; notatkę urzędową; pismo do zgłaszającego.

Następnie 4 marca 2024 r. na elektroniczną skrzynkę podawczą na platformie ePUAP Straży Miejskiej w Krakowie wpłynął wniosek F. S. o udostępnienie informacji publicznej, dotyczący powyższej odpowiedzi z dnia 22 lutego 2024 r. w następującym zakresie:

1. Jakie konkretnie działania/środki zastosowano wobec sprawcy wykroczenia? (np. mandat, pouczenie);

1.1. Jeżeli sprawca został ukarany mandatem, na jaką kwotę wystawiono mandat?

2. Udostępnienie notatki urzędowej, która znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy, w formie skanu lub elektronicznej kopii.

Wnioskodawca ponownie poinformował, że wniosek ten nie stanowi wniosku o udostępnienie akt w rozumieniu art. 156 § 1 - 4 k.p.k. oraz wniósł o udostępnienie informacji na jego adres korespondencyjny w sprawie, podając adres skrzynki ePUAP.

Pismem z dnia 18 marca 2024 r. poinformowano wnioskodawcę, że informacje wskazane w punktach 1 i 1.1 wniosku nie mogą zostać udzielone ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej i w tym zakresie zachodzi konieczność wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. W zakresie punktu 2 wniosku udostępniono zanonimizowaną notatkę urzędową z dnia 4 kwietnia 2023 r.

Decyzją z dnia 18 marca 2024 r., znak ST.WO.0137.33.2024 nr 1/2024 Komendant Straży Miejskiej Miasta Krakowa na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) - odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 1.1 wniosku z 4 marca 2024 r. jednocześnie informując, że w pozostałym zakresie wnioskowana informacja została udostępniona.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że udostępnienie informacji w zakresie pkt 1 i 1.1 wniosku tj. o środkach zastosowanych wobec tej konkretnej (prywatnej) osoby fizycznej - jej ewentualnym ukaraniu/pouczeniu ze względu na możliwość jej identyfikacji, podlega ograniczeniu ze względu na jej prywatność na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako udostępnienie danych osobowych - danych dotyczących czynów zabronionych, podlegających ochronie wynikającej z art. 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy [...] (dalej "RODO"). Informacja o tym, jakie środki przewidziane prawem zastosowano wobec konkretnej osoby, jeśli popełniła wykroczenie, stanowi dane osobowe, które podlegają ochronie wynikającej z art. 10 RODO jako dane dotyczące wyroków skazujących oraz czynów zabronionych lub powiązanych środków w rozumieniu tego przepisu. Ponadto zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 14 maja 2021 r. (sygn. akt III OSK 1466/21, Legalis 2577610) danymi osobowymi są informacje, które w połączeniu z innymi danymi osobowymi - w tym np. wizerunkiem (lub nawet w określonej czasoprzestrzeni) pozwalają na identyfikację konkretnej osoby fizycznej.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformowano, że w toku postępowania dotyczącego udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej stanowisko zajął insp. M. H.. Ponadto realizując obowiązek wynikający z powyższego przepisu wyjaśniono, że podmiotami, ze względu na dobro których konieczne jest wydanie decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej jest kierujący pojazdem, wobec którego podjęto działania na miejscu zdarzenia.

Po rozpoznaniu wniosku F. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Straży Miejskiej Miasta Krakowa decyzją nr 5/2024 r. z 11 kwietnia 2024 r., znak ST.WO.0137.33.2024, w której na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał poprzednią decyzję nr 1/2024 o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji podtrzymano wcześniejsze stanowisko, iż udostępnienie informacji w zakresie pkt 1 oraz 1.1 wniosku tj. o środkach zastosowanych wobec tej konkretnej (prywatnej) osoby fizycznej - jej ewentualnym ukaraniu/pouczeniu ze względu na możliwość jej identyfikacji, podlegało ograniczeniu ze względu na jej prywatność na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako udostępnienie danych osobowych - danych dotyczących czynów zabronionych, podlegających ochronie wynikającej z art. 10 RODO

Na opisaną wyżej decyzję F. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika przysługujące każdemu prawo do uzyskiwania informacji, poprzez niezastosowanie przedmiotowych przepisów polegające na bezpodstawnej odmowie udostępnienia informacji z uwagi na błędne zakwalifikowanie ich jako informacji których udostępnienie prowadziłoby do naruszenia ochrony prywatności osoby fizycznej,

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisu tego wynika przysługujące każdemu prawo do uzyskiwania informacji, poprzez niezastosowanie przedmiotowego przepisu, polegające na bezpodstawnej odmowie udostępnienia informacji z uwagi na błędne zakwalifikowanie ich jako informacji których udostępnienie prowadziłoby do naruszenia ochrony prywatności osoby fizycznej,

3) art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej jako "UDIP"), w zakresie w jakim przepisy te stanowią o t m, że prawo dostępu do informacji publicznej może być ograniczone ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w sprawie zachodzi potrzeba ochrony prywatności osoby fizycznej.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zaznaczył, że prawo dostępu do informacji jest prawem o randze konstytucyjnej, jak również jednym z podstawowych praw człowieka. Co za tym idzie, wszelkie ograniczenia tego prawa powinny być traktowane maksymalnie wąsko, prawo to ma bowiem służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych i dokumentów, co jest konieczne do świadomego i odpowiedzialnego udziału obywateli w życiu publicznym i racjonalnego rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Prawo do informacji gwarantowane jest nie tylko na gruncie prawa krajowego i europejskiego, ale również w ramach uniwersalnego systemu ochrony praw człowieka stworzonego na gruncie prawa międzynarodowego. Wskazać można tu na art. 19 ust. 2 ratyfikowanego przez Polskę Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Skarżący zaznaczył, że brak było podstaw do ograniczenia jawności informacji z uwagi na art. 5 ust. 2 UDIP. Objęte wnioskiem informacje dotyczą reakcji prawnej w zakresie sankcji z tytułu popełnienia wykroczenia drogowego z art. 97 Kodeksu wykroczeń, polegającego na postoju na chodniku bez pozostawienia 1,5 m przejścia dla pieszych. Co za tym idzie, informacje te nie odnoszą się do kwestii ukarania określonej osoby i wymierzonej jej z tego tytułu sankcji, a tego w jaki sposób przy tego rodzaju zdarzeniu zadziałał organ. Sama reakcja dotycząca danego wykroczenia, polegająca na wskazaniu podjętych w związku z nią środków nie stanowi informacji o popełnionym czynie zabronionym. W okolicznościach sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, że wykroczenie zostało popełnione, na co wskazuje udostępniona notatka urzędowa. Co za tym idzie, udostępnienie informacji w zakresie podjętych działań nie doprowadziłoby do naruszenia prywatności osoby dopuszczającej się wykroczenia, a wskazałoby jedynie, jak w przypadku danego rodzaju wykroczenia działa organ władzy publicznej w postaci straży miejskiej. Co istotne, zapytanie nie dotyczyło środków zastosowanych wobec konkretnej osoby, a w związku z określonym zdarzeniem, co za tym idzie, brak jest podstaw do tego by uznać, że udostępnienie przedmiotowej informacji pozwoli na identyfikację określonej osoby, a co za tym idzie na naruszenie jej prywatności. Zakładając, że tego typu identyfikacja byłaby możliwą, doszłoby do niej już na etapie ustalenia, że w sprawie doszło do popełnienia wykroczenia. Udostępnienie przedmiotowych informacji nie ma więc wpływu zmianę sytuacji prawnej w zakresie prywatności, nieznanego w okolicznościach sprawy, sprawcy wykroczenia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Miejskiej Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. Powołał się na art. 5 ust. 2 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej podkreślając, że ustawowej ochronie podlegają informacje dotyczące konkretnych indywidualnych podmiotów, osób fizycznych lub osób prawnych, jeżeli ich ujawnienie mogłoby naruszyć prawo do prywatności. Ponadto w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczalne jest ograniczenie prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne m.in. ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób. Potwierdzeniem prawa do prywatności jest art. 47 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

Do aktów prawnych ustanawiających ochronę dóbr określonych w art. 47 Konstytucji RP należy przede wszystkim rozporządzenie RODO i ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych.

Organ podkreślił, że informacja o tym jakie środki przewidziane prawem zastosowano wobec osoby, która popełniła wykroczenie, jako informacja o ukaraniu konkretnej osoby fizycznej, stanowi dane osobowe, które podlegają ochronie wynikającej z art. 10 rozporządzenia RODO. Informacje dotyczące karalności należą do kategorii danych osobowych zasługujących na szczególną ochronę prawną. Zgodnie bowiem z art. 10 RODO przetwarzania tego typu danych osobowych wolno dokonywać wyłącznie pod nadzorem władz publicznych lub jeżeli przetwarzanie jest dozwolone prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego przewidującym odpowiednie zabezpieczenia praw i wolności osób, których dane dotyczą, a wszelkie rejestry wyroków skazujących są prowadzone wyłącznie pod nadzorem władz publicznych, co oznacza, że dane dotyczące karalności zachowują swój szczególny charakter, który uzasadnia nadzór władzy publicznej zwłaszcza nad ich przetwarzaniem, w szczególności nad czynnościami pozyskiwania oraz udostępniania (M. Sakowska-Baryła (red.), Ogólne rozporządzenie a ochronie danych osobowych. Komentarz, Warszawa 2018, Legalis, teza 2 do art. 10). W świetle art. 10 RODO udostępnienie informacji o zastosowaniu wobec osoby fizycznej środków przewidzianych przepisami szeroko rozumianego prawa karnego (w tym przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń) jest m.in. możliwe, gdy odpowiednie przepisy przewidują ich udostępnienie w celu przetwarzania, tego rodzaju danych osobowych przez określone podmioty, upoważnione do ich przetwarzania zgodnie z RODO (np. zgodnie ż odpowiednimi regulacjami ustawowymi do przetwarzania tego rodzaju danych są upoważnione podmioty zobowiązane do weryfikacji, czy zatrudniane przez nie osoby nie zostały skazane prawomocnym wyrokiem karnym za określony rodzaj przestępstw). Nieuprawnione przetwarzanie informacji o karalności osoby fizycznej może mieć dojmujący wpływ na jej interesy życiowe, również zawodowe, a przetwarzanie takich danych wiąże się z istotnym ryzykiem naruszenia praw i wolności podmiotu danych. Ich przetwarzanie może prowadzić m.in. do szkód majątkowych lub niemajątkowych, dyskryminacji czy też naruszenia dobrego imienia, w związku z czym niezbędne wydaje się stosowanie wyższych standardów ochrony tych danych.

Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 4 pkt 1 RODO danymi osobowymi są nie tylko wszelkie informacje o zidentyfikowanej osobie fizycznej, ale także wszelkie informacje o możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej - w świetle tego przepisu możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować. Zakres zaś pojęcia informacja obejmuje nie tylko znaki językowe, lecz także inne okoliczności towarzyszące znakom językowym, oraz informacje pozajęzykowe, a dane osobowe mogą przybierać różną formę (red. P. Litwiński, Ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Wybrane przepisy sektorowe. Komentarz, Warszawa 2021, tezą 2 do art. 4, s, 101). Należy zaznaczyć, że w świetle uzasadnienia wyroku NSA z dnia 14 maja 2021 r. (sygn. akt III OSK 1466/21, Legalis 2577610) danymi osobowymi są informacje, które w połączeniu z innymi danymi osobowymi - w tym np. wizerunkiem (lub nawet w określonej czasoprzestrzeni) pozwalają na identyfikację konkretnej osoby fizycznej. Należy również podkreślić, że wnioskowana przez skarżącego informacja dotyczyła konkretnej osoby, posiadacza, a najprawdopodobniej jednocześnie właściciela pojazdu konkretnej marki, o konkretnym numerze rejestracyjnym, które to dane jako osobie zgłaszającej wykroczenie były znane skarżącemu (należy również wskazać, że w sytuacji, w której skarżący nie podałby tych danych to można by ze znacznym prawdopodobieństwem domniemywać, że zgłaszając interwencję dotyczącą pojedynczego pojazdu, posiadał dane dotyczące tego pojazdu).

Tym samym udzielenie informacji o tym, jakie środki przewidziane przepisami zastosowano wobec konkretnej osoby, która popełniła wykroczenie z uwagi na możliwość identyfikacji tej osoby, bądź bezpośrednio (np. przez obserwację przebiegu interwencji przez osobę zgłaszającą interwencję, która następnie złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej; przez obserwację pojazdu, którego kierujący według osoby zgłaszającej miał popełnić wykroczenie - w tym również, w sytuacji, w której w trakcie dokonywania zgłoszenia osoba kierująca podeszła do pojazdu), bądź pośrednio – tj. z wykorzystaniem danych dotyczących zgłaszanego pojazdu stanowi udzielenie informacji o karalności konkretnej osoby fizycznej i podlega ochronie wynikającej z art. 10 RODO - jako przetwarzanie dartych osobowych dotyczących czynów zabronionych w rozumieniu tego przepisu. Należy także wskazać, że zgodnie z wyrażonym w orzecznictwie NSA poglądem, w razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznej, a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy dóbr chronionych, czyli anonimizacja danych, przede wszystkim danych wrażliwych. Jeżeli nie ma takiej możliwości, a anonimizacja nie zapewnia pełnej ochrony w zakresie poszanowania prawa do życia prywatnego powinna zostać wydana decyzja odmowna (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK. 4728/21, Legalis nr [...]).

W dalszej części uzasadnienia zaznaczono, że z uwagi na wagę przetwarzanych przez organ danych osobowych dotyczących karalności, przetwarzania tych danych dotyczą szczególne regulacje prawne, a to art. 10a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych, zgodnie z którym straż w celu realizacji ustawowych zadań może przetwarzać dane osobowe, z wyłączeniem danych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną lub związkową, jak również danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym, bez wiedzy i zgody osoby, której dane te dotyczą, uzyskane: w wyniku wykonywania czynności podejmowanych w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, z rejestrów, ewidencji i zbiorów, do których straż posiada dostęp na podstawie odrębnych przepisów. Zatem Straż może przetwarzać dane osobowe uzyskane w wyniku wykonywania czynności podejmowanych w postępowaniu w sprawach o wykroczenia – tj. dane, o których udostępnienie wnioskował Skarżący - bez wiedzy i zgody osoby, której dane te dotyczą jedynie w celu realizacji ustawowych zadań określonych w art. 11 ustawy o strażach gminnych.

Ponadto zasady i warunki ochrony danych osobowych przetwarzanych przez właściwe organy w celu rozpoznawania, zapobiegania, wykrywania i zwalczania czynów zabronionych, w tym zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także wykonywania tymczasowego aresztowania, kar, kar porządkowych i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności określone są przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości. Dopuszczalny zakres przetwarzania przedmiotowych danych osobowych określa art. 13 tej ustawy. Ponadto zgodnie z art. 31 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości, określającym obowiązki administratora danych, administrator zapewnia, aby dane osobowe m.in. były: przetwarzane zgodnie z prawem i rzetelnie oraz przy zastosowaniu niezbędnych środków technicznych i organizacyjnych, uwzględniając charakter, zakres, kontekst i cele przetwarzania oraz ryzyko naruszenia praw lub wolności osób fizycznych o różnym prawdopodobieństwie i wadze zagrożenia (art. 31 ust. 1 pkt ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości).

Niezależnie od powyższego należy podnieść, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji o rodzaju zastosowanego wobec konkretnej osoby środka prawnego (rodzaju sankcji) wykracza poza uzasadniony interes publiczny, a tym samym w świetle art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskowane informacje pozostają poza zakresem informacji publicznej. Kontrola w trybie dostępu do informacji publicznej, realizowana w drodze prawa do udostępnienia informacji publicznej, ma na celu ustalenie, czy organ realizuje prawidłowo swoje zdania, a nie jakie wydał rozstrzygnięcie w konkretnej, indywidualnej sprawie - tj. jakie konkretne środki przewidziane prawem zastosowano wobec konkretnej osoby. Sprawami publicznymi nie są bowiem indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne. Należy zadać pytanie, czy niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej w kontekście ustawowych zadań organu jest informacja dotycząca nałożonych przez Straż w konkretnej sprawie kar porządkowych, grzywien, czy zastosowanych innych środków przewidzianych prawem.

Dla rozpatrywanej sprawy istotnym jest również, że wnioskowana przez skarżącego informacja zawarta jest w aktach przeprowadzonych czynności wyjaśniających. Ustawy procesowe autonomicznie regulują zasady i tryb dostępu do informacji wynikających z dokumentów wchodzących w skład akt spraw załatwianych zgodnie z procedurą przewidzianą w tych ustawach. Przepisy Kodeksu postępowania karnego, które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie trwającego postępowania przygotowawczego, stosowane również na gruncie Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uregulowaniu kodeksowym zauważalna jest przede wszystkim inna sytuacja stron postępowania przygotowawczego, a inna podmiotów takimi stronami niebędącymi. Przyjęcie, iż strona postępowania karnego (postępowania w sprawach o wykroczenia, w tym prowadzonych czynności wyjaśniających), której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych niż inne osoby działające w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1399/15, Legalis nr 1632698). Uzyskanie dostępu do informacji wynikających z dokumentów wchodzących w skład akt czynności wyjaśniających, w trybie informacji publicznej, przez osobę nieuprawnioną do uzyskania tych informacji w kodeksowym trybie prowadziłoby do obejścia regulacji kodeksowych określających zasady i tryb dostępu do takich informacji, a przede wszystkim do obejścia przepisów limitujących dostęp do tych informacji określonym podmiotom.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd stwierdził, że podlega ona uchyleniu wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją tego samego organu. Argumentacja powołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz znacząco rozwinięta w odpowiedzi na skargę nie uzasadnia w sposób wystarczający stanowiska organu.

W pierwszej kolejności trzeba zaznaczyć, że nie jest sporne pomiędzy stronami i nie budzi wątpliwości Sądu, że objęta wnioskiem z 4 marca 2024 r. w pkt 1 i 1.1. informacja stanowi informację publiczną ("1. Jakie konkretnie działania/środki zastosowano wobec sprawcy wykroczenia? (np. mandat, pouczenie; 1.1. Jeżeli sprawca został ukarany mandatem, na jaką kwotę wystawiono mandat?"). Takie stanowisko prezentuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Komendanta Straży Miejskiej Miasta Krakowa (dalej jako "Komendant") zachodziły jednak podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Organ powołuje się w tym zakresie na przepis art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Zgodnie z ust. 1 art. 5 prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei ust. 2 art. 5 stanowi: "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".

Zdaniem Komendanta na szczególne znaczenie danych dotyczących karalności osoby fizycznej wskazuje również art. 10 RODO dotyczący przetwarzania danych osobowych dotyczących wyroków skazujących i czynów zabronionych: "Przetwarzania danych osobowych dotyczących wyroków skazujących oraz czynów zabronionych lub powiązanych środków bezpieczeństwa na podstawie art. 6 ust. 1 wolno dokonywać wyłącznie pod nadzorem władz publicznych lub jeżeli przetwarzanie jest dozwolone prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego przewidującymi odpowiednie zabezpieczenia praw i wolności osób, których dane dotyczą. Wszelkie kompletne rejestry wyroków skazujących są prowadzone wyłącznie pod nadzorem władz publicznych".

Powyższe przepisy nie znajdują jednak zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie obejmował wskazanych wyżej danych osobowych, a jedynie informację o zastosowanym środku prawnym wobec sprawcy wykroczenia drogowego. Wniosek nie obejmował informacji o imieniu i nazwisku sprawcy wykroczenia (czy też innych danych identyfikujących tę osobę fizyczną, jak wiek, płeć, miejsce zamieszkania itp.), a zatem nie sposób w tej sytuacji mówić o "przetwarzaniu danych osobowych dotyczących wyroków skazujących oraz czynów zabronionych". Niewątpliwie wskazane wykroczenie popełniła konkretna osoba, jednakże wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie obejmował informacji pozwalających na jej zidentyfikowanie.

W odpowiedzi na skargę stwierdza się: "(...) wnioskowana przez skarżącego informacja dotyczyła konkretnej osoby, posiadacza, a najprawdopodobniej jednocześnie właściciela pojazdu konkretnej marki, o konkretnym numerze rejestracyjnym, które to dane jako osobie zgłaszającej wykroczenie były znane skarżącemu (należy również wskazać, że w sytuacji, w której skarżący nie podałby tych danych to można by ze znacznym prawdopodobieństwem domniemywać, że zgłaszając interwencję dotyczącą pojedynczego pojazdu, posiadał dane dotyczące tego pojazdu)".

Osoba dokonująca przedmiotowego wykroczenia niewątpliwie była posiadaczem pojazdu, którego numer rejestracyjny skarżący podał przy dokonywaniu zgłoszenia wykroczenia. Niemniej jednak twierdzenia, że sprawcą wykroczenia był "najprawdopodobniej właściciel pojazdu" są już wyłącznie spekulacjami, a nawet gdyby spekulacje te były zgodne z prawdą, to nie ma ogólnodostępnej bazy danych pozwalającej na ustalenie osoby właściciela pojazdu na podstawie numeru rejestracyjnego tego pojazdu. Również wskazywany w odpowiedzi na skargę fakt, że skarżący jako osoba zgłaszająca był na miejscu zgłaszanego zdarzenia oraz posiadał informacje o zgłaszanym pojeździe, w związku z czym możliwe było dokonanie przez niego identyfikacji osoby, której dotyczyła żądana przez niego informacja - nie mają logicznego związku. Organ nie wyjaśnia w jaki sposób skarżący miałby poznać imię i nazwisko osoby popełniającej wykroczenie, bądź też zidentyfikować ją w inny sposób. Komendant wskazuje na możliwość ustalenia tych danych bezpośrednio (np. przez obserwację przebiegu interwencji przez osobę zgłaszającą interwencję, która następnie złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej; przez obserwację pojazdu, którego kierujący według osoby zgłaszającej miał popełnić wykroczenie - w tym również, w sytuacji, w której w trakcie dokonywania zgłoszenia osoba kierująca podeszła do pojazdu), bądź pośrednio – tj. z wykorzystaniem danych dotyczących zgłaszanego pojazdu. Organ wskazuje nie tylko na identyfikację, ale na samą możliwość zidentyfikowania konkretnej osoby na podstawie wszelkich okoliczności.

W ocenie Sądu jednak brak jest wyjaśnienia, w jaki konkretnie sposób skarżący miałby zidentyfikować sprawcę wykroczenia.

Podczas rozprawy pełnomocnik organu zwracał uwagę, że skarżący składa liczne wnioski do Straży Miejskiej i jego zgłoszenia często dotyczą tego samego terenu, co w niniejszej sprawie, zatem można przypuszczać, że mieszka w tej okolicy i zna osobiście właścicieli poszczególnych pojazdów.

Twierdzenia te pozostają cały czas w sferze domniemań i przypuszczeń i nie mogą stanowić podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Rację ma Komendant, że udzielenie informacji o tym, jakie środki przewidziane przepisami zastosowano wobec konkretnej osoby, która popełniła wykroczenie, stanowi udzielenie informacji o karalności konkretnej osoby fizycznej i podlega ochronie wynikającej z art. 10 RODO. Sąd nie dostrzegł jednak żadnych konkretnych okoliczności, które dawałyby podstawę do przyjęcia, że skarżący ma możliwość identyfikacji sprawcy wykroczenia, którego dotyczy wniosek.

Powołane w odpowiedzi na skargę przepisy szczególne również nie uzasadniają oddalenia skargi. W art. 10a ustawy o strażach gminnych mowa jest o przetwarzaniu danych osobowych uzyskanych "w wyniku wykonywania czynności podejmowanych w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, z rejestrów, ewidencji i zbiorów, do których straż posiada dostęp na podstawie odrębnych przepisów". Nie jest jednak prawdą, że o udostępnienie takich właśnie danych wnioskował skarżący. Sposób zakończenia postępowania w sprawie z zakresu wykroczeń to informacja o działaniach podjętych przez organ, nie zaś o "danych osobowych" sprawcy wykroczenia.

Podobnie nie mają w tej sprawie zastosowania przepisy ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości. Cel i zakres tej ustawy nie mają żadnego związku z żądaną przez skarżącego informacją publiczną.

Nietrafny jest również zarzut, jakoby istotne znaczenie w sprawie miał fakt, że wnioskowana przez skarżącego informacja zawarta była w aktach przeprowadzonych czynności wyjaśniających, do których dostęp uregulowany jest w sposób szczególny przez przepisy procesowe (kodeks postępowania karnego i kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia), co – jak zdaje się sugerować organ – wyklucza dostęp do tej informacji na zasadach ogólnych tj. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest to o tyle niekonsekwentne, że w pkt 2 wniosku skarżący domagał się udostępnienia mu kopii notatki znajdującej się w tych samych aktach, a organ po zanonimizowaniu notatkę tę skarżącemu udostępnił (pismo z 18 marca 2024 r. – k. 3 akt administracyjnych). Przede wszystkim jednak wniosek obejmował informacje o działalności organu władzy publicznej tj. o czynnościach takiego organu podjętych w konkretnej sprawie z zakresu prawa wykroczeń. Nie sposób zgodzić się, że ustawa o postępowaniu w sprawach o wykroczenia w zakresie objętym wnioskiem wyklucza zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na zakończenie trzeba zwrócić uwagę, że o ile w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyrażał wątpliwości co do charakteru żądanej przez skarżącego informacji jako informacji publicznej, o tyle na str. 12 – 13 odpowiedzi na skargę organ wywodzi, że "wniosek skarżącego o udostępnienie informacji o rodzaju zastosowanego wobec konkretnej osoby środka prawnego (rodzaju sankcji) wykracza poza uzasadniony interes publiczny, a tym samym w świetle art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskowane informacje pozostają poza zakresem informacji publicznej".

Stanowisko to jest całkowicie nietrafne, bowiem wprowadza dodatkową, nieprzewidzianą w ustawie o dostępie do informacji publicznej przesłankę udostępnienia informacji publicznej – przesłankę "uzasadnionego interesu publicznego" czy też założenie, że informacja podlegająca udostępnieniu nie może dotyczyć wnioskodawcy. Stanowisko takie jest sprzeczne z treścią art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust. 1), a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2). Jedynie w przypadku udostępnienia informacji publicznej przetworzonej można żądać wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie można więc zgodzić się z organem, że żądana przez skarżącego informacja nie miała charakteru informacji publicznej.

Tylko na marginesie można zauważyć, ze argumentacja ta stoi w całkowitej sprzeczności z samą istotą wydanej w sprawie decyzji, w której odmówiono udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej.

Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywy odmowy udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego nie były wystarczające. Brak jest podstaw do twierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy wnioskodawca ma możliwość zidentyfikowania sprawcy wykroczenia, którego sposobu ukarania dotyczy wniosek. Dlatego decyzja ta wraz z poprzedzającą ją decyzją tego samego organu podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 2 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł wniesioną przez niego tytułem wpisu od skargi.