Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 kwietnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi J. P. o stwierdzenie niezgodności z prawem postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II OZ 761/18 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia postanawia: oddalić skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego postanowienia.

Skarżący J. P., powołując się na art. 285a § 3 p.p.s.a., wniósł skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego postanowienia, to jest postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2018 r., sygn. akt II OZ 761/18, którym oddalono zażalenie skarżącego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 346/18, o odrzuceniu skargi skarżącego na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. W skardze zarzucono rażące naruszenie norm prawa Unii Europejskiej, mianowicie:

- art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 231 p.p.s.a. oraz art. 1a pkt 12 i art. 2 § 1 pkt 1 – 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez po pierwsze, pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego spowodowane błędną, "nie do pogodzenia z oczekiwaniami prawa unijnego", wykładnią art. 231 p.p.s.a. oraz art. 1a pkt 12 i art. 2 § 1 pkt 1 – 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po drugie, pozbawienie skarżącego prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia jego sprawy na skutek niezastosowania § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- art. 192 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 7 ust. 1 Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim przez nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki ogrodzenia wraz z murem oporowym, pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], położonymi w R., zgodnie z treścią decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2013 r. o nakazie rozbiórki ogrodzenia wraz z murem oporowym oraz po uwzględnieniu decyzji Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2018 r. o odmowie określenia warunków zabudowy na rzecz skarżącego dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego na działce nr [...], pomimo że po pierwsze, zgodnie z art. 5 powołanej dyrektywy zarządzanie ryzykiem przeciwpowodziowym dotyczy wyłącznie obszarów, na których stwierdza się istnienie dużego ryzyka powodziowego lub jego wystąpienie jest prawdopodobne, po drugie, w art. 16 ust. 1 pkt 34 lit. a Prawa wodnego dokonano niewłaściwej implementacji art. 6 ust. 1 powołanej dyrektywy.

W ocenie skarżącego, uwzględniając powyższe zarzuty, zaskarżone postanowienie jest niezgodne z art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim.

Rozpoznając skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia NSA zważył, co następuje.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących istotnych okolicznościach faktycznych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2017 r., którym - powołując się na art. 119 § 1, art. 121 § 1, 2 i 4 oraz art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - nałożono na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki ogrodzenia wraz z murem oporowym, pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], położonymi w R., wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2013 r.

Skarżący na wskazane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który postanowieniem z 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 346/18, skargę odrzucił, przyjmując, że skarżący mimo wezwania nie zapłacił wymaganego wpisu sądowego. Szczegółowe okoliczności podjęcia tego postanowienia polegały na tym, że skarżący wnosząc skargę zapłacił wpis stały w wysokości 100 zł, zaś Przewodniczący Wydziału WSA w Rzeszowie uznał, że powinien być uiszczony wpis stosunkowy w wysokości 200 zł, w związku z czym wezwał skarżącego do uzupełnienia wpisu o kwotę 100 zł i skarżący tego wezwania nie wykonał, przy czym wezwanie zostało doręczone skarżącemu skutecznie, jak uznał WSA w Rzeszowie, w trybie art. 73 p.p.s.a.

Skarżący od postanowienia WSA w Rzeszowie o odrzuceniu skargi wniósł zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z 20 września 2018 r., sygn. akt II OZ 761/18, czyli postanowieniem zaskarżonym skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, zażalenie oddalił. NSA po pierwsze uznał, że trafne jest stanowisko, co do tego, że w sprawie powinien być uiszczony wpis stosunkowy w wysokości 200 zł, po drugie, że prawidłowo zastosowano art. 73 p.p.s.a. i po trzecie, że zasadnie przyjęto, iż mimo wezwania nie uiszczono należnego wpisu sądowego, co uzasadniało odrzucenie skargi.

Uwzględniając powyższe okoliczności NSA uznał, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem postanowienia NSA z 20 września 2018 r., sygn. akt II OZ 761/18, nie jest zasadna, gdyż nie doszło do naruszenia powołanych w niej norm prawa Unii Europejskiej.

Odnosząc się do podstawy skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, zawierającej zarzut naruszenia art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/30 ze zm.), art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE. C. z 2007 r. nr 303, str. 1 ze zm.), art. 231 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), art. 1a pkt 12 i art. 2 § 1 pkt 1 – 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193 ze zm.), zauważyć należy, że podstawowym przepisem prawa Unii Europejskiej, który według skarżącego został naruszony, jest art. 47 Karty Praw Podstawowych. W związku z tym konieczne jest rozważenie możliwości powołania się w sprawie ze skargi o stwierdzenie niezgodności prawomocnego orzeczenia z prawem na przepisy Karty Praw Podstawowych. Z art. 51 ust. 1 Karty Praw Podstawowych wynika, że postanowienia tego aktu mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości oraz do Państw Członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Z tego przepisu wyprowadza się wniosek, że Karta Praw Podstawowych może stanowić podstawę prawną obowiązków państw członkowskich tylko wtedy, gdy stosują one prawo Unii. W związku z tym zarzut naruszenia normy wynikającej z Karty Praw Podstawowych można postawić jedynie w sprawie, w której prawo Unii było stosowane. Dotyczy to także zarzutu naruszenia art. 47 Karty Praw Podstawowych. Zarzut naruszenia tego przepisu przez niezapewnienie skutecznego środka zaskarżenia lub prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy może być postawiony tylko w sprawie, w której doszło do stosowania prawa Unii. Jeżeli żaden podmiot stanowiący emanację państwa członkowskiego nie stosował prawa Unii, to w myśl art. 51 ust. 1 Karty Praw Podstawowych nie istniał obowiązek stosowania przepisów tego aktu, a więc nie można twierdzić, że doszło do naruszenia jego norm.

Powołanie się na naruszenie art. 47 Karty Praw Podstawowych w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiedzionej na podstawie art. 285 § 3 p.p.s.a., wymaga zatem wskazania przepisów prawa Unii, które w sprawie były stosowane. Zarzut naruszenia art. 47 Karty Praw Podstawowych nie może być samodzielną podstawą skargi o stwierdzenie niezgodności prawomocnego orzeczenia wywiedzionej na podstawie art. 285a § 3 p.p.s.a. Ten warunek w rozpoznawanej skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie został spełniony. W podstawie skargi zarzut naruszenia art. 47 Karty Praw Podstawowych połączono jedynie z art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej. Nie jest to jednakże wystarczające, gdyż w rozpoznawanej sprawie przepis ten powołano jedynie z tego powodu, aby wykazać, że przepisy Karty Praw Podstawowych zalicza się do norm prawa Unii Europejskiej. Nie kwestionując, że Karta Praw Podstawowych jest źródłem norm prawa Unii Europejskiej, zauważyć należy, że niewykazanie, iż w sprawie było stosowane prawo Unii, powoduje, iż w myśl art. 51 ust. 1 Karty Praw Podstawowych nie mogło dojść do naruszenia przepisów Karty Praw Podstawowych, gdyż – jak już wyjaśniono – z powołanego przepisu wynika, że obowiązek ich stosowania zależy od tego, czy jest stosowane prawo Unii.

Pierwsza podstawa skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2018 r., sygn. akt II OZ 761/18, nie jest zatem zasadna.

Odnosząc się do podstawy skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, zawierającej zarzut naruszenia art. 192 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. UE C z 2012 r. nr 326, str. 47) oraz art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz.U. UE L z 2007 r. nr 288, str. 27) oraz art. 16 ust. 1 pkt 34 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) należy stwierdzić, że powołane w tej podstawie przepisy prawa nie zostały naruszone zaskarżonym postanowieniem, gdyż nie były i nie powinny być stosowane podczas jego podjęcia. Zaskarżone skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia postanowienie NSA dotyczyło postanowienia sądu administracyjnego pierwszej instancji o odrzuceniu skargi z powodu nieuiszczenia wpisu sądowego. W tej sprawie nie było więc potrzeby stosowania przepisów Prawa wodnego, a więc także powołanej w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia dyrektywy. Można dodać, że powołane przepisy nie musiały być, a nawet nie mogły być stosowane także w postępowaniu, w którym podjęto postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2018 r. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2017 r. Postanowienia te zostały bowiem podjęte w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2013 r. o nakazie rozbiórki ogrodzenia wraz z murem oporowym, zgodnie zaś z art. 29 § 1 ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Druga podstawa skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2018 r., sygn. akt II OZ 761/18, także nie jest więc zasadna.

Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 285k § 1 p.p.s.a. skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia oddalił.