Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1424/18 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1424/18 oddalił skargę K. S. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z [...] listopada 2017 r. nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi gminnej [...] od projektowanego węzła "[...]" na projektowanej drodze ekspresowej [...] do skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] w [...] (wraz ze skrzyżowaniem), gmina [...], wydaną w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (wówczas Dz. U. z 2017 r., poz.1496 ze zm., zwanej dalej: specustawa drogowa).

2.1. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.

2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: Kpa) oraz art. 80 Kpa - poprzez błędne ustalenie:

- że droga publiczna, której dotyczyła decyzja Starosty oraz utrzymującą ją w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego jest drogą o długości mniejszej niż 1 km, podczas gdy ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. nr [...]z [...] listopada 2014 r. wynika, że decyzja ta obejmuje inwestycję, w ramach której przewidywana była budowa drogi o długości ok. 3 km, będącej częścią większej inwestycji drogowej zapewniającej połączenie istniejących dróg publicznych z projektowaną drogą ekspresową [...] oraz

- że Starosta P., wydając decyzję opierał się na decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] listopada 2014 r., podczas gdy w pkt VII. w/wym decyzji Starosty P. znajduje się jedynie odesłanie do przepisu § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71; zwanego dalej: rozporządzenie poś) i brak w decyzji Starosty P. jakichkolwiek odesłań do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] listopada 2014 r.;

b) art. 11d ust. 1 pkt 9 oraz art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej, poprzez błędne ustalenie, że przy wydawaniu przez Starostę P. decyzji z [...] listopada 2017 r. dochowane zostały wszystkie formalne warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, mimo że Starosta P. w pkt VII. tej decyzji wskazał, iż przedmiotową decyzję w zakresie dotyczącym ochrony środowiska opiera wyłącznie na przepisie § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia poś, zaś Wojewoda Mazowiecki w zaskarżonej decyzji, a za nim Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdzili, że powołana wyżej decyzja Starosty P. wydana została - w części dotyczącej warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska - nie na wyłącznej podstawie § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia poś, lecz w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] listopada 2014 r., stwierdzającą brak potrzeby prowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi gminnej łączącej istniejące drogi powiatowe i gminne z projektowanym węzłem [...] usytuowanym w ciągu drogi ekspresowej [...] (bez węzła) na terenie gminy P.;

c) art. 72 ust. 1 pkt 10 i art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405, z późn. zm.; zwanej dalej: ustawa ocenowa) poprzez ustalenie, że Starosta P. nie miał obowiązku w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację spornej inwestycji drogowej przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko, mimo że inwestycja, o której mowa w decyzji Starosty P. obejmuje drogę o długości mniejszej niż 1 km, zaś z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] listopada 2014 r., wynika, że decyzja ta obejmuje inwestycję, w ramach której przewidywana była budowa drogi o długości ok. 3 km, przez co sąd administracyjny dokonał nieprawidłowej oceny okoliczności faktycznych sprawy i uznał, że w przypadku przedmiotowej inwestycji drogowej nie zachodził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację tej inwestycji drogowej.

2.3. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 pkt 31 oraz § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia poś, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, jedynie w oparciu o długość projektowanej drogi (<1 km), że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie będzie w znaczący sposób oddziaływać na środowisko, mimo że inwestycja ta jest elementem szerszej inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi szybkiego ruchu (drogi ekspresowej) [...] o zasięgu ponadregionalnym, a drogi ekspresowe zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia poś zawsze należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

2.4. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, któiy wydał zaskarżone orzeczenie, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej: Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

3.3. W przedmiotowej sprawie, co ma kluczowe znaczenie, wniosek o zezwolenie realizacyjne dotyczył budowy drogi nieprzekraczającej długości 1 km i tym samym inwestycja ta w świetle § 3 ust. 1 pkt 60 powołanego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie wymagała w ogóle decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaznaczyć należy, że nie ma w tym przypadku mowy o podziale inwestycji objętej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ co wynika z dokumentacji załączonej do wniosku inwestora, spełnione zostało kryterium samodzielności funkcjonalnej, zakładające, że inwestycja drogowa stanowi jedno przedsięwzięcie, jeżeli po jej zrealizowaniu będzie funkcjonować, tj. spełniać zakładane cele polegające na usprawnieniu ruchu. Całkowicie nieuprawnione byłoby zatem kwalifikowanie tej inwestycji jako elementu szerszej inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi szybkiego ruchu (drogi ekspresowej) [...] o zasięgu ponadregionalnym. Jest oczywistym, że inwestycja objęta zezwoleniem to budowa drogi gminnej, przy tym budowa nowych dróg niższych kategorii ze swej istoty wpisuje się w układ dróg już istniejących lub projektowanych wyższej kategorii. Dlatego też niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 31 oraz § 3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia poś.

3.4. W związku z projektowaną długością drogi, okoliczność wydania uprzednio przez Burmistrza Miasta i Gminy P. decyzji z [...] listopada 2014 r., stwierdzającej brak potrzeby oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji nie miała istotnego znaczenia w niniejszej sprawie. Kwestia odwołania się do jej treści nie miała też żadnego wpływu na realizację obowiązku, o którym mowa art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej. Tym niemniej decyzja ta potwierdza, że nawet gdyby inwestycja przekraczała swoją długością 1 km to i tak nie było przeciwskazań środowiskowych do jej wydania. Powołana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] listopada 2014 r. nie miała jednak materialnoprawnego znaczenia w niniejszej sprawie. Brak odwołania się do tej decyzji w zezwoleniu Starosty nie stanowi uchybienia z uwagi na okoliczność, że inwestycja drogowa nie przekracza 1 km długości. W związku z tym nie został naruszony art. 77 i art. 80 Kpa..

3.5. W świetle powyższego niezasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 9 oraz oraz art. 72 ust. 1 pkt 10 i art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej. W związku z długością planowanej inwestycji Starosta nie miał bowiem obowiązku odwoływać się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ani nie miał obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast to, że Wojewoda oraz Sąd I instancji odwołały się do faktu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie miało jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia.

3.6. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.