Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: NSA Jolanta Sikorska del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B.Z. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego postanawia: oddalić wniosek.

Prezydent Miasta [...] wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim a Wojewodą [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku B. Z. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r.

W uzasadnieniu wniosku organ wyjaśnił, że B. Z. w dniu [...] sierpnia 2017 r. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko D. P. na okres od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. We wniosku zaznaczyła, że zarówno ona jak i członek jej rodziny nie przebywają poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. wezwał B. Z. do dostarczenia, w terminie trzech miesięcy, tytułu wykonawczego odpisu podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu zasadzającego alimenty lub odpisu protokołu posiedzenia zawierającego treść ugody sądowej, odpisu zatwierdzonej przez sąd ugody zawartej przed mediatorem lub innego tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, zobowiązujących do alimentów na rzecz dziecka D. P.. W dniu [...] listopada 2017 r. B. Z. złożyła oświadczenie, że ojciec dziecka G. P. przebywa w Szwajcarii, uzupełniając jednocześnie treść wniosku o dane członka rodziny przebywającego poza granicami Polski.

Prezydent Miasta [...], wskazując na art. 16 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851), powoływanej dalej jako "ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci", uznał, że po uzyskaniu informacji o przebywaniu członka rodziny poza granicami Polski, konieczne jest niezwłoczne przekazanie wniosku B. Z. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z [...] sierpnia 2017 r. do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w [...].

Wojewoda [...] przy piśmie z [...] lutego 2018 r. zwrócił wniosek B. Z. z tego powodu, że organ właściwy, tj. Miejski Ośrodek Polityki Społecznej w [...], przekazał wniosek niekompletny.

Prezydent Miasta [...] uznał, że wszelkie działania zmierzające do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w tym sporządzanie pism, zawiadomień, wezwań do uzupełnienia dokumentacji lub dopełnienia innych czynności jest możliwe dopiero po ustaleniu właściwości organu przez [...] Urząd Wojewódzki w [...], czy w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Podjęcie przez Ośrodek wskazanych wyżej czynności w sytuacji, kiedy członek rodziny przebywa poza granicami Polski wykracza poza właściwość Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] i mogłoby doprowadzić do naruszenia art. 10, art. 11, art. 16 ust. 1, 4 i 8 pkt 1 oraz art. 28 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a także art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." W myśl zasady przestrzegania z urzędu swojej właściwości przez organy administracji publicznej, organ nie może podjąć żadnej czynności w postępowaniu w przypadku nieustalenia przez wojewodę czy w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ośrodek, po uzyskaniu informacji, że członek rodziny przebywa poza granicami Polski, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zobowiązany jest przekazać wniosek z dokumentami do wojewody i takie też czynności zostały podjęte w tej sprawie. Od momentu przekazania wniosku do wojewody to ten organ powinien natomiast podejmować wszelkie czynności zmierzające do ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w tym pozyskiwać od wnioskodawcy wszelkie istotne dokumenty i informacje mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na wniosek Wojewoda [...] wskazał, że z treści art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wynika, iż organ właściwy przed przekazaniem wniosku wojewodzie powinien dokonać stosownych ustaleń oraz zgromadzić wymagane dokumenty. Na podstawie art. 19 ust. 1 ww. ustawy, w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku podmiot realizujący świadczenia wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenie do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Natomiast, w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do powyższych czynności skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Przepis wskazuje zatem wprost, że powyższych czynności dokonuje podmiot realizujący świadczenie, czyli organ właściwy. Zatem to w jego gestii jest zgromadzenie niezbędnych dokumentów potrzebnych do realizacji świadczenia również przed przekazaniem wniosku wojewodzie. Wojewoda powinien zatem otrzymać kompletne informacje, które są mu niezbędne do ustalenia, czy w danej sprawie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego.

Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...], pomimo wezwania B. Z. do uzupełnienia wniosku ze stosownym pouczeniem i pomimo niedostarczenia przez nią dokumentów, przekazał wniosek Wojewodzie. Zdaniem organu Prezydent Miasta [...] miał obowiązek uzupełnienia braków formalnych, w tym wymaganych oświadczeń, zwłaszcza jeśli strona została wezwana do złożenia stosownego dokumentu pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Na tym etapie postępowania zasadnym jest zatem wskazanie Prezydenta Miasta [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku B. Z. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej.

Rozstrzygnięcie sporu o właściwość w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego w trybie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek wskazania organu właściwego do przyznania świadczenia. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi organ właściwy. Organem właściwym, zgodnie z art. 2 pkt 11 tej ustawy, jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze lub otrzymującej świadczenie wychowawcze. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w przypadku, gdy wnioskodawca bądź członek jego rodziny przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W takim przypadku, w myśl art. 16 ust. 4 tej ustawy, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższych przepisów podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma więc poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W zależności bowiem od ustaleń co do stanu faktycznego sprawy pozostaje właściwość organu przyznającego świadczenie wychowawcze. Przepisy art. 16 ust. 5 i 8 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wskazują, że w przypadku gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 11. W przypadku zaś gdy wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. Il OW 62/11). W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno mówić o sporze kompetencyjnym (o właściwość), kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny (o właściwość), gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu dotyczy nie tyle wskazania organu właściwego do przyznania świadczenia wychowawczego, ile wskazania organu, który powinien uzupełnić dokumentację dotyczącą okoliczności przebywania wnioskodawcy bądź członka jego rodziny poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie której będzie można ustalić czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dokładniej rzecz ujmując organy będące w sporze oczekują wyjaśnienia i wskazania, który z organów powinien tę dokumentację uzupełnić. W istocie ustawodawca jasno nie określił, który z organów realizujących świadczenie powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające w celu zgromadzenia niezbędnych dokumentów w takiej sytuacji. Nie wynika wprost z ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, czy sam fakt ustalenia, że wnioskodawca lub członek rodziny przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, oznacza konieczność przekazania przez organ właściwy wniosku z dokumentami do Wojewody, czy jednak Wojewoda powinien otrzymać wniosek z kompletnymi dokumentami i jego rola sprowadza się wyłącznie do ustalenia czy w sprawie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego.

Należałoby jednak przyjąć, że dopiero skompletowanie wniosku przez organ właściwy pozwoli na ustalenie, czy organ ten pozostanie również uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie prawa do świadczenia wychowawczego. Nie oznacza to jednak w konsekwencji, że Wojewoda nie prowadzi żadnego postępowania wyjaśniającego, a jego rola ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy w sprawie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Przeczy takiemu wnioskowi choćby zakres informacji i danych, które Wojewoda ustalający prawo do świadczenia jest obowiązany do samodzielnego ustalenia lub weryfikacji, a o których mowa w art. 17 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała jednak rozbieżność w oświadczeniach wnioskodawcy co do przebywania członka rodziny, w rozumieniu przyjętym w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poza granicami Polski i wymagała ona ustalenia tych okoliczności, tj. potwierdzenia bądź zaprzeczenia złożonemu oświadczeniu. We wniosku z [...] sierpnia 2017 r. inicjującym postępowanie przed Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w [...], B. Z. oświadczyła bowiem, że nie przebywa ani też członek jej rodziny nie przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Po uzupełnieniu wniosku [...] listopada 2017 r. wnioskodawczyni oświadczyła, że ojciec dziecka – G. P. przebywa w Szwajcarii i podała dane członka rodziny przebywającego poza granicami Polski. Powyższe informacje nie zostały zweryfikowane przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...], jednocześnie zaś - jak wynika z akt sprawy - stanowiły podstawę do przekazania wniosku Wojewodzie [...], jako organowi właściwemu w sprawie.

Zarówno z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jak również z odpowiedzi na ten wniosek wynika, że organy pozostające w sporze dostrzegają potrzebę ustalenia powyższej okoliczności, co wydaje się niemożliwe bez przedłożenia prawidłowo wypełnionego i kompletnego wniosku. Tym bardziej więc przekazanie Wojewodzie [...] przez organ właściwy niezweryfikowanego i niepełnego wniosku nie mogło stać się podstawą do wyprowadzenia stosownej analizy tego przypadku oraz wskazania organu właściwego do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach postępowania, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a.

Decydujące znaczenie dla określenia organu uprawnionego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego mają ustalenia faktyczne co do okoliczności, o których mowa w art. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a których w przedstawionej sprawie Prezydent [...] nie dokonał. Powtórzyć raz jeszcze należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że o sporze o właściwość (sporze kompetencyjnym) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne.

Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu oraz podmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że przedstawiony wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 §2 w związku z art. 151 P.p.s.a. (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 lutego 2004 r. akt OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz. 17; 30 września 2004 r. OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46).

Z powyższych względów, na podstawie art. 15 §2 w związku z art. 151, art. 64 §3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.