Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Z. przyznał J.T. (zwanemu dalej "skarżącym") zasiłek celowy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w okresie od 1 września 2019 r. do 31 października 2019 r. w wysokości 100 zł. miesięcznie. W uzasadnieniu organ opisał sytuację strony i przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia.

Skarżący nie zgodził się z decyzją organu I instancji. W odwołaniu wyraził niezadowolenie z przyznania mu jedynie kwoty 100 zł. Według skarżącego adekwatną jest kwota nie mniejsza niż 150 zł., tyle bowiem wynosiła dotychczasowa kwota otrzymywanego świadczenia. Zaakcentował otrzymanie zalecenia lekarskiego, zgodnie z którym powinien odżywiać się bez produktów przetworzonych oraz nie może korzystać ze zbiorowego żywienia. Zaznaczył, że w analogicznej sytuacji Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Jednak zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Na podstawie wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego przez organ I instancji, Kolegium ustaliło, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe oraz wydano wobec niego orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe. Skarżący nie posiada własnego źródła dochodu, a jedynym źródłem jego utrzymania jest pomoc finansowa z budżetu państwa. Otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 232,86 zł, dodatek energetyczny w wysokości 11,35 zł oraz zasiłek stały w wysokości 470,44 zł. Łącznie kwota dochodu skarżącego wynosi 714,65 zł. Skarżący zadeklarował następujące wydatki: na czynsz - 2,78 zł., na energię I rata dopłaty kolejne 2019 r. - 113,53 zł., środki czystości - 50 zł.

Kolegium zaakcentowało, że pomoc w formie zasiłku celowego przyznawana jest w ramach uznania administracyjnego, w oparciu o sytuację świadczeniobiorcy i niezbędne potrzeby bytowe oraz możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Stwierdziło, że ze środków przekazywanych na podstawie Uchwały nr 14 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy określone w ustawie o pomocy społecznej. W myśl art. 39 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, które to pojęcie ma charakter niedookreślony. Jest to świadczenie fakultatywne. Pomoc społeczna powinna być udzielona wówczas, gdy strona w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Kolegium wskazało, że organ orzeka o wysokości udzielonego świadczenia uwzględniając sytuację życiową i materialną strony, a także własne możliwości finansowe. Jednocześnie pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej i wnioskowanej przez te osoby wysokości. Natomiast uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną.

Według Kolegium organ I instancji rozważył sytuację życiową i potrzeby skarżącego. Ponadto organ udziela systematycznie wsparcia skarżącemu, w miarę posiadanych środków, w tym w formie zasiłków celowych, zasiłku stałego, ponadto strona jest wspomagana poprzez wypłatę dodatków mieszkaniowych i energetycznych.

Kolegium zwróciło uwagę, że przyznana skarżącemu kwota jest zgodna z obowiązującym w gminie zarządzeniem. Zaakcentowało, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona. Zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą i mogą realizować cele, powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Z uwagi zaś na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń.

W kontekście zarzutów odwołania Kolegium zaakcentowało, że przyznana skarżącemu kwota 100 zł miesięcznie na zakup żywności lub posiłku wynika z zarządzenia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. nr [...] z dnia [...] r. Natomiast poprzednio obowiązywało zarządzenie nr [...] z dnia [...]r., które w okresie od listopada do grudnia 2018 r. zwiększało wysokość przedmiotowego świadczenia z kwoty 100 zł. na kwotę 150 zł. miesięcznie. W związku z tym Kolegium nie stwierdziło przekroczenia przez organ I instancji granic uznania administracyjnego.

W skardze zarzucono naruszenie art. 3 ust. 4, art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący wyliczył, że przyznane świadczenie to około 3 złotych dziennie, co nie wystarcza na zakup produktów spożywczych, zaspakajających minimalne potrzeby żywnościowe oraz naraża go na konsekwencje zdrowotne spożywania posiłków o wartości innej, niż wynikająca z zaleceń medycznych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podnosząc argumentację zbieżną ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. Stan faktyczny nie stanowi przy tym przedmiotu sporu, gdyż sporna jest jedynie jego ocena. W konsekwencji brak jest uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadnienia, a po szczegółowym zbadaniu akt administracyjnych poczynione ustalenia dotyczące stanu faktycznego Sąd przyjmuje jako własne.

Podstawę materialną kontrolowanego w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm.), dalej

w skrócie: "ustawa o pomocy społecznej" lub "ustawa" lub. "u.p.s.". Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia

w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może zostać przyznany w celu zaspokojenia bytowej potrzeby,

w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków

i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.).

Podkreślić należy, że zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza, że organ orzekając w konkretnej sprawie może, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1114/13, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1192/12 oraz z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1920/11, orzecznictwo przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach organy muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 201/17).

Wyjaśnić także należy, ze dokonywana przez Sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, natomiast nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (por. wyroki NSA z dnia: 23 maja 2017 r.,

sygn. akt I OSK 383/17 i 8 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2886/13).

Sąd przeprowadził kontrolę legalności podjętych w sprawie decyzji administracyjnych w tak określonych granicach i uznał, że rozstrzygając o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego organy obu instancji dokonały wystarczających ustaleń, co do stanu faktycznego oraz trafnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Na tej podstawie słusznie uznały, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniały przyznanie skarżącemu tego świadczenia w kwocie 100 zł. Zaskarżone decyzje, wydane w ramach uznania administracyjnego, znalazły oparcie w materiale dowodowym sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Nie stanowi przy tym przedmiotu sporu, czy skarżący spełnia kryteria do przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego, gdyż wniosek o przyznanie takiego świadczenia został przez organu uwzględniony. Sporna jest jedynie wysokość tego świadczenia.

W realiach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma okoliczność, że przyznana skarżącemu kwota 100 zł. miesięcznie na zakup żywności lub posiłku wynika z zarządzenia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. nr [...] z dnia [...] r. Zarządzenie to znajduje się w aktach organu I instancji i jakkolwiek nie zostało ono wprost przywołane w uzasadnieniu decyzji wydanej przez ten organ, to jednak słusznie Kolegium dostrzegło jego treść, gdyż przesądza ona o tym, że przyznanie przez organ I instancji skarżącemu kwoty 100 zł. miesięcznie nie ma znamion dowolności, a organ przyznając tę kwotę nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zestawienie treści powyższego zarządzenia z treścią znajdującego się również w aktach sprawy zarządzenia nr [...] z dnia [...]r., dotyczącego okresowego zwiększenia do 150 zł. (w listopadzie i grudniu 2018 r.) wysokości zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności wyjaśnia, w ocenie Sądu, motywy jakim kierował się organ przyznając sporny zasiłek w kwocie 100 zł., a nie jak chciałby skarżący w kwocie 150 zł. Wskazane tutaj zróżnicowanie wysokości zasiłku odbyło się w oparciu o przesłanki obiektywne, pozbawione elementów ocennych związanych z sytuacją osobistą czy zdrowotną strony.

W kontekście przywołanych zarządzeń podkreślić należy, że mają one charakter aktów wewnętrznych i nie zawierają norm prawa materialnego, podlegających konkretyzacji poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Nie stoi to jednak na przeszkodzie to tego, aby posługiwanie się takimi aktami wewnętrznymi wziąć pod uwagę przy ocenie procesu decyzyjnego organu wydającego rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego, który dysponuje ograniczonymi środkami na udzielanie pomocy i potraktować jako dowód na to, że decyzja o przyznaniu świadczenia w określonej, zgodnej z takim zarządzeniem kwocie, nie posiada cech dowolności.

W realiach rozpoznawanej sprawy znaczenie ma także okoliczność, że organ udziela systematycznie wsparcia skarżącemu, w miarę posiadanych środków, w tym w formie zasiłków celowych, zasiłku stałego, ponadto strona jest wspomagana poprzez wypłatę dodatków mieszkaniowych i energetycznych. Zważywszy na zakres tej pomocy, a także uwzględniając ograniczoność środków pozostających w dyspozycji organu, przyznanie zasiłku w kwocie 100 zł., a nie jak chciałby tego skarżący, w kwocie minimum 150 zł., nie posiada cech dowolności, a organy obu instancji, rozpatrując wniosek skarżącego nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa i skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.