Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania J. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wskazanego w pkt 1, 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznaje od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego J. W. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem sumy pieniężnej, 5. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego J. W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

J. W. (określany dalej jako skarżący) w dniu [...] lutego 2018 r. wywiódł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rozpatrzenia odwołania z dnia [...] sierpnia 2013 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną w dniu [...] czerwca 2008 r. nieruchomość nr [...], położoną w [...], na terenie gminy [...].

Wniósł o:

1) stwierdzenie przewlekłości postępowania Ministra Infrastruktury i Budownictwa od dnia 10 sierpnia 2013 r. do dnia 3 stycznia 2018 r., w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności nieruchomości nr [...], położonej w [...] na terenie gminy [...];

2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) przyznanie na rzecz skarżącego od Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwoty 20.000; złotych za przewlekłe prowadzenie postępowania;

4) zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przypisanych.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], Wojewoda [...] ustalił lokalizację [...] - w zakresie rozwiązań [...] na odcinku [...] - [...] od km [...] do km [...] - województwo [...], polegających na budowie dojazdów do działek, wjazdów awaryjnych i zbiorników ekologicznych, dojść do przejść dla zwierząt oraz rozbudowie węzła [...].

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania wysokości 62 300,00 zł na rzecz J. W. za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], gmina [...], przeznaczonej na budowę [...] - w zakresie rozwiązań [...] na odcinku [...] - [...] od km [...] do km [...] oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. W., wskazując na nieprawidłowe ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego stanu zagospodarowania szacowanej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r.

Na powyższą decyzję J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 309/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie do rzeczywistego stanu nieruchomości w dniu [...] marca 2008 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. W., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. W., wyrokiem z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt [...] oddalił skargę kasacyjną.

Akta administracyjne przedmiotowej sprawy zostały zwrócone z Sądu w dniu 7 lutego 2017 r.

W uzasadnieniu skargi na przewlekłość skarżący wywodził, że w dniu 6 października 2017 r. wezwałem Ministra Infrastruktury i Budownictwa ponaglenie wzywające do usunięcia naruszenia prawa, które miało polegać na rozpatrzeniu mojego odwołania z dnia [...] sierpnia 2013 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. oraz stwierdzenia przewlekłości postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa od dnia [...] sierpnia 2013 r.

W ocenie skarżącego rozpoczęcie biegu przewlekłości postępowania należało liczyć od dnia doręczenia Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa mojego odwołania z dnia [...] sierpnia 2013 r., gdyż wady skarżonej decyzji były tak oczywiste, że pozostawienie w obrocie prawnym skarżonej decyzji mieściło się w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Dopiero w dniu 3 stycznia 2018r. Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrzył odwołanie z dnia [...] sierpnia 2013 r. i uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r.

Dalej skarżący zauważył, że od momentu ogłoszenia ostatecznego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2016 r. do dnia 3 stycznia 2018 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa w żaden sposób nie poinformował o przyczynie zwłoki w rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] sierpnia 2013 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r.

Minister w dniu [...] stycznia 2018 r. wydał decyzję nr [...], rozpatrującą odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 oraz z 2018 r., poz. 149 i 650), określanej dalej jako K.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad, regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłością postępowania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie prowadzi faktycznie postępowania lub prowadzi je w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności z nieuzasadnionym opóźnieniem oraz czynności pozornych, które powodują, że formalnie organ nie jest bezczynny lub gdy podejmowane czynności nie mają istotnego znaczenia w sprawie. Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu.

Polska procedura administracyjna wskazuje na obowiązki organu w zakresie terminowego i sprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego, zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Wskazać należy, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r.

Aktualne brzmienie przepisu art. 37 § 1 K.p.a. – nadane przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) pozwala przyjąć, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.), natomiast przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Powołując się dodatkowo na stanowisko doktryny i orzecznictwa, stwierdzić trzeba, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/13, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 920/17, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy zatem rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych, ponad potrzebę, wynikającą z istoty sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ponadto, przewlekłość postępowania występuje niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy.

O ile więc wydanie przez organ administracji na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle aktualny pozostaje obowiązek zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny organowi. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu. Stwierdzenie zaś, że postępowanie organu można zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników, w tym ewentualnego zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238).

Skarga w niniejszej sprawie dotyczy przewlekłości Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia [...] sierpnia 2013 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r.

Z uwagi na to, iż na dzień orzekania przez Sąd, postępowanie odwoławcze zostało zakończone decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...], brak było podstaw do zobowiązania organu do załatwienia sprawy i w związku z tym Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a - punkt I sentencji wyroku.

W sytuacji wydania przez organ rozstrzygnięcia w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, sąd postępowanie umarza, co nie zwalnia go z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3190/14, oraz T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 467).

W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie pozostawał w przekonaniu, iż przekazanie akt sprawy zwalnia go z dotrzymania terminu, o którym mowa w art. 35 K.p.a. Trzeba pamiętać, że stany bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie, nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, CBOSA). W sytuacji, gdy kwestia niepodejmowania czynności mimo posiadania akt, jest oczywista, można przypisać organowi stan świadomego istotnego naruszenia prawa.

Sąd znalazł również podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). U podstaw tego rozstrzygnięcia leżą te same przesłanki, które uzasadniają stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, CBOSA). Decyzja Sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero uznanie przez sąd, że jest to konieczne dla realizacji powyższego celu, uzasadnia wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, CBOSA).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięcie zostało już podjęte, co pozwala Sądowi na ocenę, że przyznanie sumy pieniężnej przysłuży się do zwalczenia bezczynności organu w innych sprawach – pkt 4 sentencji.

Ponieważ skarga została uwzględniona o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów, na który składa się uiszczony wpis, w wysokości 100 zł.