II SA/Po 613/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2025-08-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Jacek Rejman /sprawozdawca/
Robert Talaga
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Dnia 19 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie: Sędzia WSA Robert Talaga Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2026 roku sprawy ze skargi P. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 czerwca 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną przez P. K. i S. K. (dalej również: skarżący; strona) decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 13 marca 2025 r. nr [...], wydaną w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Burmistrza Gminy i Miasta [...] decyzją z dnia 13 marca 2025 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3-4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. w zw. z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 października 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie [...] na obszarze gminy [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2019 r., poz. [...]), ustalił [małżonkom] S. K. oraz P. K., jako zbywcom nieruchomości: nr ew. [...], obręb [...], jednorazową opłatę w wysokości [...] zł; nr ew. [...], obręb [...], jednorazową opłatę w wysokości [...] zł – łącznie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Burmistrz wyjaśnił, że w dniu 19 września 2024 r. do Urzędu Gminy i Miasta w [...] wpłynął wypis aktu notarialnego rep. [...], sporządzonego 11 września 2024 r. przez notariusza P. G., dotyczący zbycia nieruchomości szczegółowo opisanych w osnowie tej decyzji, które to działki na dzień sprzedaży stanowiły własność S. K. oraz P. K..

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 8 listopada 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2001 r. nr [...], poz. [...]), działki [...] i [...] były oznaczone symbolem RP i przeznaczone pod tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy rolniczej, urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zieleni i zalesień. Po zmianie planu miejscowego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 października 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie [...] na obszarze gminy [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2019 r., poz. [...]) - dalej również: uchwała nr [...]; plan miejscowy, działka nr [...] jest oznaczona symbolem 3MN/U i przeznaczona w tej części pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz symbolem 1KDW i przeznaczona w tej części pod tereny dróg wewnętrznych. Natomiast działka nr [...] po zmianie planu miejscowego zatwierdzonego powyższą uchwałą nr [...] jest oznaczona symbolem 3MN/U i przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej. Rada Miejska w [...] określiła w tej uchwale stawkę 30% służącą naliczaniu jednorazowych opłat, o jakich mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Organ I instancji ustalił, że zbycie nieruchomości nastąpiło po dacie wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. od 28 listopada 2019 r., a przed upływem 5 lat od tej daty. Wobec powyższego, na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. zawiadomieniem z dnia 30 września 2024 r. wszczęto postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości tych nieruchomości.

Na podstawie art. 7 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej również: u.g.n.) rzeczoznawca majątkowy S. J. sporządził 6 listopada 2024 r. opinię o wartości przedmiotowej nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Burmistrz stwierdził, że operat ten należy traktować jak opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., wobec czego zweryfikował operat szacunkowy, stanowiący podstawowy dowód w postępowaniu, zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym – i ustalił, że spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Zawarta w operacie podstawa do określenia opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości, wyliczona jako różnica wartości szacowanej nieruchomości po zmianie miejscowego planu i przed jego zmianą wynosi [...] zł (dotyczy działki nr [...]) i [...] zł (dotyczy działki nr [...]).

Organ I instancji stwierdził, że na skutek zmiany planu miejscowego nastąpił wzrost wartości zbytej nieruchomości, w związku czym na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości wskazanej w osnowie decyzji.

W odwołaniu od tej decyzji P. K. i S. K. zarzucili: naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący są podmiotem zobowiązanym do uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; błędne ustalenie wartości szacowanej nieruchomości po zmianie planu miejscowego i przed jego zmianą, poprzez jej rażące zawyżenie. Przy takich zarzutach skarżący domagali się uchylenia decyzji w całości, jak też ustalenia rynkowej wartości nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 13 czerwca 2025 r. przywołał treść art. 36 ust. 4 i art. 37 u.p.z.p. oraz § 78 ust. 2, § 79 ust. 1 i 4 oraz § 81 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 roku w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832) - dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny; rozporządzenie.

Organ II instancji wyjaśnił, że aktem notarialnym rep. [...] z dnia 11 września 2024 r. P. K. i S. K. dokonali sprzedaży niezabudowanych działek gruntowych, położonych w obrębie [...], gmina [...]: 1) nr ew. [...] o pow. 0,2300 ha i 2) nr ew. [...], o pow. 0,2700 ha. Wcześniej zaś w dniu 14 listopada 2022 r. S. K. nabył te nieruchomości w drodze darowizny od E. K. i D. K. (akt notarialny rep. [...]). Następnie, w dniu 15 listopada 2023 r. doszło do zawarcia umowy majątkowej małżeńskiej pomiędzy S. K. a P. K., mocą której małżonkowie rozszerzyli obowiązującą w ich małżeństwie wspólność ustawową na cały ich majątek osobisty, a w szczególności na sporne działki (akt notarialny rep. [...]). Uchwałą nr [...] z dnia 29 października 2019 r. Rada Miejska w [...] przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie [...] na obszarze gminy [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2019 r., poz. [...]), w której ustalona została stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30% (§ 28). Powyższa uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (ogłoszono ją w dniu 13 listopada 2019 r.), tj. dnia 28 listopada 2019 r.

Organ odwoławczy wskazał na to, że podstawę ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi zbycie nieruchomości dokonane w formie aktu notarialnego, które w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 11 września 2024 r., a zatem przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie przywołanej uchwały, zaś postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 30 września 2024 r. (doręczonym stronom w dniu 2 października 2024 r.), co stanowi swoistego rodzaju zgłoszenie roszczenia przez organ wszczynający postępowanie w sprawie.

Wskazując na to, że podstawę ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi operat szacunkowy, w którym biegły rzeczoznawca określa wartość nieruchomości przed uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego i wartość nieruchomości po uchwaleniu (zmianie) planu miejscowego, organ wyjaśnił, że różnica pomiędzy tym wartościami stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej. Istotne jest, że określenie wartości nieruchomości następuje według stanu danej nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Przez stan nieruchomości – zgodnie z treścią art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145) - dalej: u.g.n. – należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego, który jest dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kolegium przybliżyło treść art. 7, art. 156 ust. 1 i art. 157 ust. 1 u.g.n. i przedstawiło szczegółową ocenę dwóch operatów szacunkowych z dnia 6 listopada 2024 r., na podstawie których ustalono w przedmiotowej sprawie opłatę planistyczną. Wskazując na to, że rzeczoznawca dokonał wyboru podejścia, metody i techniki wyceny, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, w zgodzie z art. 154 ust. 1 u.g.n.

Organ II instancji zauważył, że określona wartość rynkowa prawa własności nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], według danych rynkowych aktualnych na dzień 11 września 2024 r. i stanu nieruchomości na dzień 28 listopada 2019 r. wynosi: [...] zł (przed zmianą planu miejscowego) i [...] zł (po zmianie planu), co stanowi sumę wartości [...] zł i [...] zł. Natomiast określona wartość rynkowa prawa własności nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], według danych rynkowych aktualnych na dzień 11 września 2024 r. i stanu nieruchomości na dzień 28 listopada 2019 r. wynosi: [...] zł (przed zmianą planu miejscowego) i [...] zł (po zmianie planu). Łącznie zatem przyjęto, że wobec działki nr [...] sporna opłata wynosi [...] zł, a wobec działki nr [...] wynosi [...] zł, co w podsumowaniu daje wartość [...] zł jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości tych nieruchomości wskutek zmiany planu miejscowego.

Organ odwoławczy stwierdził, że w procesie wyceny nieruchomości gruntowej uwzględniono obowiązujące kryteria wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości mając szczególnie na uwadze: cel dla jakiego wycena i operat będzie wykorzystany; ustalenia wynikające z opracowań planistycznych gminy właściwej dla położenia nieruchomości; cechy nieruchomości (atrybuty cenotwórcze), które wpływają na jej wartość; dostępność danych i informacji rynkowych do wyceny. Ponieważ celem oszacowania było określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej, zastosowano takie podejście i metodę wyceny, która umożliwiła określenie wartości rynkowej. Określona w operacie szacunkowym wartość prawa własności odpowiada wartości rynkowej, gdyż uwzględnia: cechy nieruchomości, które wpływają na jej wartość; procedurę wyceny właściwą dla określenia wartości rynkowej nieruchomości - podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Tak wartość rynkowa nieruchomości gruntowej stanowi szacunkową kwotę, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.).

W ocenie Kolegium, przedmiotowe operaty są należycie uzasadnione, ponadto sporządzone zostały w sposób zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem w sprawie wyceny. Operaty przedstawiają i uzasadniają wybór podejścia i metody wyceny (zgodnie z aktualnymi przepisami prawa wybór właściwego podejścia i metody i techniki szacowania należy do rzeczoznawcy majątkowego) oraz wskazanie rodzaju określanej wartości, rzeczoznawca do wyceny przyjął wartość rynkową przed i po uchwaleniu zmiany planu miejscowego - podejście porównawcze z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej, przedstawia obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Operaty szacunkowe z dnia 6 listopada 2024 r. zawierają analizę i charakterystykę rynku nieruchomości: rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne i cechy tych nieruchomości. Rzeczoznawca kolejno przedstawił tok obliczeń w określaniu wartości rynkowej nieruchomości zarówno przed jak i po uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do operatów szacunkowych załączono dokumenty wykorzystane przy ich sporządzaniu: opis gminy właściwej dla położenia nieruchomości, mapę lokalizacji ogólnej, mapę lokalizacji szczegółowej, dokumentację fotograficzną, protokół z badania ewidencji gruntów, wypis z wglądu do księgi wieczystej, kopię polisy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zawodowej, kopię aktu notarialnego, zaświadczenie o przeznaczeniu nieruchomości. Operaty szacunkowe zawierają również na wstępie wyciąg z operatu dotyczący określenia celu wyceny, opis nieruchomości oraz jej wartości.

Według Kolegium, sporządzone operaty szacunkowe mają wartość dowodową w sprawie i na ich podstawie organ I instancji mógł ustalić opłatę planistyczną, bowiem są one prawidłowe, rzetelne i logiczne. Organ odwoławczy stwierdził też, że biegły wskazał wyraźnie transakcje, które przyjął jako podstawę swoich wyliczeń oraz zastosowaną metodę szacowania wartości przedmiotowych nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. Rozważania prowadzone w operatach szacunkowych są zrozumiałe, spójne i logiczne, a operaty szacunkowe są kompletne. Argumentacja ma charakter wiarygodny, przekonujący i wyczerpujący. Wykonane operaty szacunkowe [...] i [...] z dnia 6 listopada 2024 r. zostały sporządzone zgodnie z przepisami rozporządzenia oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami; zawierają w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego. Opinie rzeczoznawcy S. J. ustalają wartość nieruchomości na dzień jej sprzedaży, tj. 11 września 2024 r., czyli zgodnie z przepisem będącym podstawą ustalenia opłaty planistycznej, tj. art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że biegły jest profesjonalistą, który sporządzając operat, czyni to na podstawie specjalistycznej wiedzy i wiadomości. Podważenie jego autorytetu wymagałoby zatem przeciwdowodu, którym nie jest ocena własna skarżących, niepoparta żadnymi dowodami. Opinia rzeczoznawcy majątkowego jest bowiem tego rodzaju dokumentem, który ma dać odpowiedź na pytanie dotyczące wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu zmiany planu miejscowego.

Organ II instancji odkreślił, że wobec poprawności sporządzonych operatów pod względem formalnym Kolegium nie miało obowiązku wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. O potrzebie weryfikacji operatu w tym trybie decyduje bowiem powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. W niniejszej sprawie takie wątpliwości się natomiast nie pojawiły. Jeżeli zaś strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna samodzielnie wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Skarżący z uprawnienia tego nie skorzystali.

Zdaniem Kolegium, katalog nieruchomości podobnych uwzględnionych przez biegłego w ramach wykonanej wyceny nie budzi zastrzeżeń dających podstawy do zakwestionowania poprawności operatów w tym zakresie. Transakcje uwzględnione podczas wyceny dotyczyły nieruchomości z rynku lokalnego, spełniających kryteria nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. i zgodnie z art. 151 ust. 1 pkt 1 u.g.n.

W odpowiedzi na zarzuty odwołania, Kolegium wyjaśniło, że warunkiem ustalenia opłaty jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu oraz jej zbycie przez właściciela (użytkownika wieczystego), a z treści art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie wynika, by zbywający nieruchomość właściciel lub użytkownik wieczysty musiał również być właścicielem (użytkownikiem wieczystym) w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zamierzeniem ustawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty przez podmiot, który zyskał na zmianie planistycznej swojej nieruchomości. Jest też tak, że w myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Jednocześnie, ustawodawca akceptuje nieobciążanie opłatą planistyczną właściciela nieruchomości, którego udziałem jest przysporzenie majątkowe polegające na wzroście wartości jego nieruchomości, w sytuacji gdy nieruchomość ta nie stała się przedmiotem obrotu. Odwołując się do uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OPS 3/09 i uchwały z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 16/00 oraz nowszego orzecznictwa, organ II instancji podniósł, że opłata planistyczna jest ewidentnie związana ze zbyciem nieruchomości o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym), ewentualnie z osiągnięciem innej korzyści majątkowej związanej z jej zbyciem. Dlatego też nic nie stoi na przeszkodzie, aby przyjąć, że przedmiotowa opłata obciąża tego, który otrzymał nieruchomość w drodze darowizny, a następnie zbył ją odpłatnie w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu. W takim przypadku to obdarowany zbywca, a nie darczyńca jest beneficjentem przysporzenia, a jeżeli tak to względy elementarnej sprawiedliwości społecznej nakazują, aby danina, o której mowa, obciążyła obdarowanego zbywcę, a nie darczyńcę tym bardziej, że nie cierpi na tym interes publiczny, jako że gmina w każdym z tych przypadków otrzyma należną jej opłatę planistyczną.

Wobec tego Kolegium stwierdziło, że nie jest zatem tak, jak podnoszą skarżący, że nie są zobowiązani do uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, gdyż opisana sytuacja faktyczna i prawna wykracza w ich ocenie poza normę art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących operatów szacunkowych, Kolegium wyjaśniło, że w dniu 6 maja 2025 r. do organu odwoławczego wpłynęło stanowisko rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniające, że rzeczoznawca uwzględnił takie czynniki, jak kształt działki, ukształtowanie terenu, warunki gruntowo-wodne przy użyciu cechy rynkowej "ograniczenia i utrudnienia" dla działek nr [...] i [...] – w punkcie 10.2.1.7, cecha "ograniczenia i utrudnienia" została oceniona jako " istotne", czyli na najniższym możliwym poziomie. "Wartość nieruchomości, zarówno przed zmianą, jak i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została określona na podstawie rynkowych cen transakcyjnych z terenu gminy [...]. Rzeczoznawca majątkowy nie komentuje decyzji inwestycyjnych właścicieli nieruchomości. Właściciele nieruchomości mieli prawo zbyć nieruchomość po cenie niższej od jej wartości rynkowej".

W związku z tym organ II instancji stwierdził, że zastrzeżenia co do operatu szacunkowego nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Nadto organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie umowa sprzedaży nieruchomości nie stanowi dowodu wskazującego na jej wartość w dacie sprzedaży. Jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy. Warto także zauważyć, że w akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości z dnia 11 września 2024 r. w § 2 pkt 1 ppkt 3 odnotowano, że działki położone są na terenie oznaczonym symbolem 3MN/U jako przeznaczone pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej (działki nr [...] i [...], obręb [...]) oraz pod tereny dróg wewnętrznych (działka nr [...]). Nadto w § 6 aktu wyjaśniono, że notariusz pouczył o treści przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zakresie skutków uchwalenia planu miejscowego. Podobne zapisy zawierają też: akt notarialny umowy majątkowej małżeńskiej z dnia 15 listopada 2023 roku (vide: § 3 i § 6 umowy) oraz akt notarialny darowizny z dnia 14 listopada 2022 roku (vide: § 2 i § 7 umowy).

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze na decyzję odwoławczą P. K. i S. K. zarzucili, że "oddalając zarzuty skarżących" dotyczące: 1) naruszenia przepisu art. 36 ust 4 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący są podmiotem zobowiązanym do uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, 2) błędnego ustalenie wartości szacowanej nieruchomości po zmianie miejscowego planu i przed jego zmianą, poprzez jej rażące zawyżenie – Kolegium naruszyło prawo.

Skarżący nie zgodzili się z Kolegium, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, a winien dokonać jej oceny pod względem formalnym. Podobnie, zakwestionowali stanowisko Kolegium co do zarzutu naruszenia przepisu art. 36 ust 4 u.p.z.p., stwierdzać, że organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżących, lecz mało przekonująco zaprezentował własne stanowisko w sprawie.

Skarżący dowodzili, że wykładnia teleologiczna przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., polegająca na ustaleniu jego treści na podstawie celu, któremu ten przepis służy, uzasadnia jego stosowanie w odniesieniu do osoby właściciela nieruchomości z daty uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tymi w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w dacie jego wejścia w życie byli rodzice, względnie teściowe skarżących - E. i D. K., którzy dopiero w dniu 22 listopada 2022 r. darowali tę nieruchomość na rzecz syna S. K., który następnie 15 listopada 2023 r. do tej nieruchomości "dopisał żonę P. K., poprzez rozszerzenie wspólności ustawowej". Wobec powyższego, S. i P. K. w dacie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie byli właścicielami nieruchomości, której dotyczy decyzja, a co za tym idzie – nie byli właścicielami, o których mowa w przepisie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zatem przyjęcie w skarżonej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...], że skarżący są zobowiązani do zapłaty opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wykracza poza normę art. 36 ust. 4 przywołanej ustawy.

Zdaniem skarżących, wykładnia powyższego przepisu prowadzi do przeciwnych wniosków niż wywiedzione przez organ II instancji. Według ich, zawarcie w jednym zdaniu, w jednym zwrocie zarówno przyczyny (wzrost wartości spowodowany uchwaleniem planu) i skutku (zbycie nieruchomości) świadczy o pewnej spójności i zależności pomiędzy uchwaleniem planu niejako dla właściciela nieruchomości z daty takiego uchwalenia a dokonanym przez niego zbyciem o charakterze ekwiwalentnym. Gdyby bowiem "racjonalny ustawodawca chciał przenieść taki obowiązek na kolejnego nabywcę, dałby temu wyraz poprzez jednoznaczny zapis ustawy, tak jak uczynił to na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do bonifikaty w art. 68 ust. 2 i 2a w zw. z ust 2b" tej ustawy. Wobec tego, zaprezentowana przez Kolegium wykładnia art. 36 ust 4 u.p.z.p. stanowiłaby o możliwości wielokrotnego obciążania rentą planistyczną w okresie 5 lat od daty uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kolejnych nabywców nieruchomości.

Skarżący zwrócili także uwagę na dwie kolejne kwestie: dokonane przez nich zbycie nieruchomości nastąpiło zaledwie dwa miesiące przed upływem pięcioletniego terminy wyznaczonego przez art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ponadto za cenę znacznie odbiegającą od wartości nieruchomości ustalonej w operacie szacunkowym, a zbliżoną bardziej do wartości nieruchomości sprzed uchwalenia zmiany planu miejscowego powodującej wzrost jej wartości. Argumentowali, że w takiej sytuacji nałożenie na skarżących opłaty planistycznej stanowiącej 75% uzyskanej ceny sprzedaży, co realnie stanowi kwotę niespełna [...] zł (albowiem ich "zysk" pomniejszają koszty związane z aktami notarialnymi darowizny i umowy majątkowej małżeńskiej), stanowiłoby naruszenia prawa podmiotowego z art. 5 Kodeksu cywilnego.

Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 19 lutego 2026 r. skarżący S. K. podtrzymał wnioski i argumentację skargi. Ponadto podniósł, że dla niego nieruchomość nie zwiększyła wartości, bo wówczas, tj. w czasie uchwalenia i wejścia w życie planu miejscowego, jej właścicielami byli jego rodzice.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu – nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przy tym, według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt planistycznych i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd, w wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli, po zapoznaniu się z zakwestionowanymi decyzjami, aktami postępowania oraz stanowiskiem strony skarżącej i odpowiedzi organu odwoławczego, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę należało oddalić, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził ani w stosunku do zakwestionowanej decyzji, ani też w postępowaniu ją poprzedzającym naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzuty skarżących okazały się nietrafne.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Kolegium utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wydaną w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (opłaty planistycznej). Zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczyło ustalenia na podstawie w art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. skarżącym P. i S. K., jako zbywcom nieruchomości, opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i działkę nr [...], położone w obrębie [...], gmina [...] – w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie [...] na obszarze gminy [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 października 2019 r. (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2019 r., poz. [...]) i zbyciem prawa własności tych działek, potwierdzonym aktem notarialnym rep. [...] z dnia 11 września 2024 r. Odpowiednio opłatę tę ustalono: dla działki nr [...] w wysokości [...] zł; dla działki nr [...] w wysokości [...] zł – łącznie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 28 powyżej uchwały nr [...] Rada Miejska w [...] określiła stawkę 30% służącą naliczaniu jednorazowych opłat, o jakich mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 4 [w zw. z ust. 3] u.p.z.p. roszczenia, o których mowa w art. 36 ust.4 u.p.z.p., można zgłaszać w terminie 5 lat, od dnia w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W terminie 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego musi zostać wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej (por. np. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3161/14, dostępny jw.).

W pierwszej kolejności, wobec najdalej idącego zarzutu skarżących, Sąd podkreśla, że podziela zdanie organu (należycie wsparte odwołaniem się do orzecznictwa sądowego) co do tego, że adresatami decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej powinni być skarżący P. i S. K..

Sąd zgadza się ze stanowiskiem zajętym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że opłata planistyczna, mimo iż związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje z dniem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas, gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas, gdy się ono materializuje (patrz: wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1191/16, dostępny jw.). Jak wyjaśniono w przywołanym wyroku NSA, opłata planistyczna jest daniną publiczną, jaką właściciel lub użytkownik wieczysty jest zobowiązany uiścić z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od obowiązku uiszczenia takiej opłaty jest zwolniony tylko ten, kto w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu nie dokona zbycia nieruchomości. Dopiero zbycie takiej nieruchomości uruchamia mechanizm wymierzania stosownej opłaty. Jeżeli tak, to ustawodawca akceptuje nieobciążanie ową opłatą właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, którego udziałem jest przysporzenie majątkowe polegające na wzroście wartości jego nieruchomości, ale nie stało się ono przedmiotem obrotu. Jeżeli przysporzenie majątkowe, o którym mowa, nie staje się przedmiotem korzyści z tytułu zbycia nieruchomości, to opłata planistyczna nie jest wymierzana. Tak rozumiana funkcja opłaty planistycznej odpowiada celom, dla jakich jest ustanawiana to jest podzielenia się przez właściciela nieruchomości zyskiem, jaki osiąga oraz przeciwdziałania "spekulacyjnemu" obrotowi nieruchomościami bezpośrednio po uchwaleniu lub zmianie planu. Poza tym za stanowiskiem, że przez pojęcie "zbycie" nieruchomości dla celów wymierzenia opłaty planistycznej należy rozumieć zbycie ekwiwalentne, przemawia powiązanie opłaty ze wzrostem wartości nieruchomości. W związku z tym Sąd w pełni zgadza się z tezą, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby przyjąć, że taka opłata obciąża też tego, kto otrzymał nieruchomość w drodze darowizny, ale również i innego nieodpłatnego przeniesienia własności, a następnie zbył ją odpłatnie w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu (por. też uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OPS 3/09, ONSAiWSA 2010/2/22 odwołująca się do wcześniejszej uchwały NSA z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 16/00, ONSA 2001/2/64, podjętej pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym).

W związku z tym Sąd nie zgodził się z wykładnią przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jaki został przedstawiony w skardze ani z tezą, że organ odwoławczy mało przekonująco zaprezentował własne stanowisko w sprawie. Nietrafne było też odwołanie się do treści przepisów art. 68 ust. 2 i 2a w zw. z ust 2b u.g.n. Renta planistyczna ustalana jest bowiem na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tylko wartość nieruchomości określana jest przy zastosowaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z kolei sekwencja działań prawnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości wskazywała na to, że zarówno obdarowany przez swoich rodziców (właścicieli przedmiotowych działek w chwili wejścia w życie nowego planu miejscowego) S. K., jak i P. K. – ze względu na następcze włączenie własności tej nieruchomości w drodze rozszerzenia małżeńskiej wspólności majątkowej (wspólności ustawowej) do ich wspólnego majątku, byli beneficjentami przysporzenia majątkowego w związku z odpłatnym zbyciem (sprzedażą) tej nieruchomości w dniu 11 września 2024 r. Dopiero sprzedaż nieruchomości przez skarżących przysporzyła im określoną korzyść majątkową, dając podstawę do wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Nie było natomiast podstaw do obciążania przedmiotową opłatą rodziców S. K., którzy faktycznie byli właścicielami nieruchomości w dniu wejścia w życie planu miejscowego, a następnie przekazali jej własność nieodpłatnie skarżącemu (por. np. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1717/08, dostępny jw.).

Idąc dalej, Sąd wskazuje, że nie ma wątpliwości co do tego, że w dniu 11 września 2024 r. skarżący zbyli odpłatnie powyższą nieruchomość (działki), a Burmistrz Gminy i Miasta [...] zawiadomieniem z dnia 30 września 2024 r. (doręczonym w dniu 2 października 2024 r.) wszczął postępowanie w sprawie ustalenia tej opłaty. Działki te na dzień sprzedaży stanowiły własność S. K. i P. K.. Zbycie nieruchomości nastąpiło po dacie wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. od 28 listopada 2019 r., a przed upływem pięciu lat od tej daty. Ustawowo określony pięcioletni termin został w przedmiotowej sprawie zachowany.

Odpowiadając zatem na zastrzeżenia skarżących wyrażone w końcowej części uzasadnienia skargi, trzeba podkreślić, że nie ma znaczenia, czy zbycie nastąpiło na początku czy też na końcu tego okresu. Podobnie bez znaczenia pozostaje argumentowanie, że w sprawie doszło do nałożenia na skarżących opłaty planistycznej stanowiącej 75% uzyskanej ceny sprzedaży, co realnie stanowi kwotę niespełna [...] zł (albowiem ich "zysk" pomniejszają koszty związane z aktami notarialnymi darowizny i umowy majątkowej małżeńskiej). Przepis art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.) nie znajduje zastosowania w administracyjnej procedurze ustalania tzw. renty planistycznej. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że klauzula zgodności z zasadami współżycia społecznego nie może być stosowana w ocenie uprawnień lub obowiązków powstających w obszarze normowanym przepisami prawa administracyjnego, w których jej odpowiednik nie występuje (patrz: wyrok NSA z dnia 9 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1156/04, dostępnym jw. - i powołane tam orzecznictwo).

W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że w przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia opłaty w świetle art. 36 ust. 4 u.p.z.p. był stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego, tj. 28 listopada 2019 r. Stan ten został prawidłowo ustalony przez organy, jak też przyjęty w sporządzonych operatach szacunkowych z dnia 6 listopada 2024 r., dotyczących działek nr [...] i [...].

Sąd nie znalazł żadnych powodów do zakwestionowania ustaleń organów co do tego, że w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 8 listopada 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2001 r. nr [...], poz. [...] [z późniejszymi zmianami, które nie dotyczyły terenu tej nieruchomości]), działki [...] i [...] były oznaczone symbolem RP i przeznaczone pod tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy rolniczej, urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zieleni i zalesień. Natomiast po zmianie planu miejscowego, przyjętego wyżej przywołaną uchwałą nr [...], teren działki nr [...] znajduje się częściowo na obszarze oznaczonym symbolem 3MN/U i przeznaczona jest ona w tej części pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz częściowo na obszarze oznaczonym symbolem 1KDW i przeznaczona jest w tej części pod tereny dróg wewnętrznych. Z kolei działka nr [...] po zmianie planu miejscowego w całości znajduje się na obszarze 3MN/U i przeznaczona jest pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej.

Stan zagospodarowania tych działek przed i po wejściu w życie nowego planu miejscowego również nie budził żadnych wątpliwości. Sąd nie uznał zasadności zarzutów skarżących co do błędnego ustalenia wartości szacowanej nieruchomości po zmianie miejscowego planu i przed jego zmianą i poprzez to rażące zawyżenie tej wartości.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko orzecznictwa, gdzie w sprawach dotyczących ustalenia opłaty w trybie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. podkreśla się, że wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie. Operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia opłaty planistycznej winien odnosić się do zdarzenia przeszłego, to jest do cen nieruchomości w dacie sprzedaży, co oznacza że kwestia aktualności operatu dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje bez znaczenia (por. wyroki NSA z dnia: 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1225/11, 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 69/13, 27 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 801/15, 1 lutego 2019 r. syn. akt II FSK 314/17 i 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 390/22 - przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 167/24, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sporządzonych operatach szacunkowych z dnia 6 listopada 2024 r. biegły-rzeczoznawca majątkowy, ustalając wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu, zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca dokonał wyboru do porównań zestawienia kilkunastu nieruchomości w odniesieniu do każdej z szacowanych działek, a w przypadku działki nr [...] odrębnie dla części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i części poznaczonej pod tereny komunikacyjne. Zdaniem Sądu, został spełniony wymóg przyjęcia do porównań nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości wycenianej, których ceny są wiarygodne, z podaniem ich opisu i charakterystyki. Przy tym rzeczoznawca przyjął ceny transakcyjne z rynku lokalnego (z terenu gminy [...]) w odniesieniu do wyceny działek o przeznaczeniu mieszkaniowym, a z rynku regionalnego (województwa [...]) dla części przeznczonej pod teren komunikacji, co zostało odpowiednio wyjaśnione w obydwu operatach.

Rzeczoznawca uwzględnił współczynniki korygujące, określając ich wartości, które następnie odniósł do uśrednionej ceny jednostkowej. W związku z tym warto w tym miejscu wyjaśnić, że w operacie dotyczącym oszacowania działki nr [...] w części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak też w operacie dotyczącym działki nr [...] biegły uwzględnił wśród cech rynkowych tej nieruchomości ograniczenia i utrudnienia, które uznał za istotne w przypadku obydwu tych działek (patrz: tabele 10.2.1.7 w każdym z tych operatów, tj. odpowiednio dla działki nr [...] - str. 26 operatu nr [...], dla działki nr [...] str. 25 operatu nr [...]). W konsekwencji rzeczoznawca uwzględnił takie czynniki, jak kształt działki, ukształtowanie terenu, warunki gruntowo-wodne przy użyciu odpowiedniej cechy rynkowej. Autor operatu odniósł się również w tym względzie do zastrzeżeń skarżących wyrażonych w odwołaniu.

Sąd zapoznał się z przestawionym przez Kolegium omówieniem operatów szacunkowych, jak i odniósł stanowisko organu do treści sporządzonych operatów, nie znajdując w tym względzie żadnych nieścisłości. Sąd nie będzie tu przytaczał wyliczeń dotyczących 1 m kwadratowego i wyników sumarycznych dla każdej z wyżej wskazanych działek, zostały one bowiem szczegółowo opisane i omówione w zaskarżonej decyzji Kolegium. Wystarczy zatem wskazać, że określona wartość rynkowa nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,23 ha, została określona: 1) według stanu przed wejściem w życie planu miejscowego - 6,29/m˛ x 2300 m˛; 2) po wejściu w życie planu miejscowego – odrębnie dla części o przeznaczeniu mieszkaniowym (23,79 zł/m˛ x 1800 m˛) i części o przeznaczeniu komunikacyjnym (18,53 zł/m˛ x 500 m˛), według danych rynkowych aktualnych na dzień 11 września 2024 r. i stanu nieruchomości na dzień 28 listopada 2019 r. i wynosi odpowiednio: [...] zł (przed zmianą planu miejscowego) i [...] zł (po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi sumę wartości [...] zł i [...] zł). Natomiast wartość rynkowa nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], o pow. 0,27 ha została określona: 1) według stanu przed wejściem w życie planu miejscowego - 6,22/m˛ x 2700 m˛; 2) po wejściu w życie planu miejscowego - [...] zł/m˛ x 2700 m˛ i wynosi odpowiednio: [...] zł (przed zmianą planu miejscowego) i [...] zł (po zmianie planu).

Mając zatem na uwadze ustalony wzrost wartości nieruchomości każdej z tych działek, zasadnie odniesiono stawkę 30% do różnicy wartości – odpowiednio w odniesieniu do działki nr [...] do kwoty [...]zł ([...] zł – [...] zł), a do działki nr [...] do kwoty [...]zł ([...] zł – [...] zł). Opłata planistyczna w stosunku do działki nr [...] wynosi zatem [...] zł, a w stosunku do działki nr [...] wynosi [...] zł, co łącznie daje sumę [...] zł jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że ustalenia organów w zakresie określenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, jak też wysokości opłaty planistycznej zostały poczynione z naruszeniem prawa. Skarżący nie podważyli bowiem prawidłowości sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych, na podstawie których ustalono wzrost wartości nieruchomości i wyliczono wysokość opłaty.

Co istotne, według skarżących zbyli oni swoją nieruchomość za cenę znacznie odbiegającą od wartości ustalonej w operacie szacunkowym, a zbliżoną bardziej do wartości nieruchomości sprzed uchwalenia zmiany planu miejscowego powodującej wzrost jej wartości.

Wobec tego należy podkreślić, że to nie cena uzyskana przez zbywcę ze sprzedaży nieruchomości, lecz oszacowanie jej wartości w postępowaniu administracyjnym na podstawie ustawowo określonego dowodu w postaci opinii o wartości nieruchomości stanowi podstawę do ustalenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego, a nie cena, za jaką zbywcy zgodzili się sprzedać swoją nieruchomość.

Zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. art. 154 ust. 1 u.g.n.). Brzmienie tego przepisu wskazuje na to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15, 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15, 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2689/18 i 24 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 947/21 - dostępne jw.).

W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Podkreślić trzeba, że choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie - tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Istnieje także możliwość opracowania innego operatu szacunkowego określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 3 u.g.n.), a w przypadku sporządzenia rozbieżnych operatów, dalsza możliwość ich oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n.). Ponadto, możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie – w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji – zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (patrz: wyroki NSA z dnia: 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, 7 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 1434/11, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 - dostępne jw.).

Jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na podstawie art. 157 u.g.n. Z kolei, aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. (w szczególności w ramach tej procedury konieczne jest wyznaczenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zespołu oceniającego w składzie co najmniej dwóch rzeczoznawców majątkowych).

Należy podkreślić, że strona skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego nie przedstawiła kontrooperatu i nie wniosła o kontrolę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Natomiast sąd administracyjny ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Założenie, że organ dysponuje w takim stopniu wiedzą specjalistyczną dezawuowałoby rolę biegłego, a właściwie czyniłoby go zbędnym w postępowaniu, albowiem organ dysponujący wiedzą specjalną sam mógłby ustalać okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Konstatacja taka byłaby wprost sprzeczna z modelem postępowania w tym zakresie, przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Należy w tym względzie wskazać na to, że omawiane w tej części uzasadnienia, pozostałe ze sformułowanych przez stronę skarżącą zarzutów mają w istocie na celu podważenie prawidłowości sporządzenia operatu i wniosków z niego płynących. Tymczasem specyfika postępowania administracyjnego w tej sprawie charakteryzuje się oparciem rozstrzygnięcia na dowodzie z dokumentu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (biegłego). Organ ma tu ograniczone możliwości oceny tego dowodu i strona niezadowolona, chcąc podważenia takiego rozstrzygnięcia, musi we własnym zakresie podjąć kroki w celu wykazania nieprawidłowości w operacie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organów co do tego, że sporządzone operaty szacunkowe, stanowiące podstawę do określenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, odpowiadają wymaganiom przewidzianym w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu wykonawczym przywołanym w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Oszacowanie wartości nieruchomości nastąpiło na podstawie nieruchomości porównawczych spełniających kryteria nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. i zgodnie z art. 151 ust. 1 pkt 1 u.g.n.

Wiarygodność dowodowa, kompletność, logiczność i spójność tych operatów nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Należy ponownie podkreślić, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. W niniejszej sprawie Sąd takich okoliczności nie stwierdził.

Z tych też przyczyn zarzuty skarżących wskazujące na naruszenia przepisów postępowania w zakresie oszacowania wartości nieruchomości i ustalenia wysokości opłaty planistycznej nie mogły zostać uwzględnione. Celem udowodnienia swoich racji skarżący mogli przedłożyć odrębny operat lub wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu, jednak z tego prawa nie skorzystali. Merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, gdyż w tym zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony, jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. Zatem może to nastąpić wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W tej sytuacji zastrzeżenia strony skarżącej dotyczące ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, które to ustalenie zostało oparte na sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego na użytek tej sprawy opinii w formie operatów szacunkowych należało uznać za bezpodstawne. Skarżący nie przełamali bowiem wiarygodności i mocy dowodowej tego podstawowego dowodu w sprawie. Sąd nie stwierdził zaś z urzędu po stronie organów naruszenia przepisów postępowania, jak w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ani też wyżej omówionych przepisów prawa materialnego.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.