Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 250/11 w sprawie ze skargi A.C. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Piasecznie w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 października 2011 r. odrzucił skargę A.C. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Piasecznie w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że A.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Piasecznie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 lutego 2010 r. o udzielenie urlopu wychowawczego. Zarzucił, że ewentualna odmowa udzielenia mu urlopu wychowawczego powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że skarżący nie jest już funkcjonariuszem policji, a zatem bezprzedmiotowe jest rozpoznanie wniosku o udzielenie mu urlopu wychowawczego. Podkreślił również, że w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o urlop wychowawczy brak było podstawy prawnej do udzielenia policjantowi-mężczyźnie tego urlopu. Dodatkowo podniósł, że kwestia udzielania urlopu wychowawczego policjantowi w ogóle nie jest rozstrzygana decyzją administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 250/11 na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako "P.p.s.a." odrzucił skargę jako niedopuszczalną.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Stosownie do postanowień art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).

Z powyższych przepisów wynika, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności. Jednocześnie wskazał, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji podkreślił, iż w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego (data nadania na kopercie – 19 lutego 2010 r., k – 51 akt osobowych skarżącego) powyższą kwestię regulował art. 79 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), który stanowił wówczas, iż policjantowi-kobiecie przysługiwały szczególne uprawnienia przewidziane dla pracownic według przepisów prawa pracy, jeśli przepisy ustawy o Policji nie stanowiły inaczej. Jasne brzmienie powołanego przepisu nie pozwalało uznać go za materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego złożonego przez policjanta - mężczyznę. Brak w ustawie o Policji przepisu, który mógłby stanowić podstawę materialnoprawną załatwienia wniosku strony czyni niedopuszczalnym wydanie decyzji w tym przedmiocie. Skoro w przepisach ustawy o Policji (i w przepisach innych ustaw) brak było wówczas podstaw prawnych do przyznania policjantowi urlopu wychowawczego, to tym samym brak było podstaw do wydania decyzji w tym przedmiocie.

Dodał, iż skoro w dacie złożenia przez A.C. wniosku o urlop wychowawczy organ nie mógł go rozstrzygnąć w drodze decyzji, a na wniosek ten odpowiedział pismem z dnia 8 marca 2010 r. nr [...]i jednocześnie biorąc pod uwagę fakt, iż warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność jest możliwość złożenia skargi na ewentualną decyzję administracyjną wydaną w tym zakresie, to tym samym rozpoznawana skarga na bezczynność w tym przedmiocie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

W ocenie Sądu wojewódzkiego, nie ma przy tym znaczenia fakt, że w dniu 23 czerwca 2011 r. w związku z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 677) zmianie uległa treść art. 79 ustawy o Policji, który umożliwia obecnie udzielenie urlopu wychowawczego zarówno policjantowi – mężczyźnie, jak i kobiecie. Wskazał, że organ rozpoznaje sprawę na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia decyzji (załatwienia sprawy) i rozstrzygnięć tych nie weryfikuje następnie po każdorazowej zmianie przepisów regulujących daną materię.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł A.C. zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, które tj.

1) art. 79 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 1990 r., Nr 30, poz. 179 ze zm.) ["ustawa o Policji"] w zw. z przepisem art. 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku kodeks pracy (Dz. U. z 1974 r., Nr 24, poz. 141 z późn. zm.) ["kp"] i 186 kp poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż brak jest podstaw do udzielenia Panu A.C. urlopu wychowawczego, podczas gdy wyrażona w art. 5 kp zasada subsydiarnego stosowania przepisów kodeksu pracy odnosi się, co wprost wynika z tego przepisu, do stosunków pracy podlegających regulacjom szczególnym. W przypadku stosunku służbowego trzeba dostrzec, poza sferą praw i obowiązków ściśle związanych ze służbą, sferę elementów o charakterze socjalnym (pracowniczym). W ostatniej wymienionej sferze, przy braku wyraźnych przeciwwskazań, czy to ustawowych, czy to wynikających z charakteru służby, nie powinno się wykluczać stosowania przepisów kodeksu pracy a do tej sfery uprawnień należy niewątpliwie uprawnienie do urlopu wychowawczego. Tym samym, wykładnia przepisu art. 79 ustawy o Policji winna nastąpić przy uwzględnieniu brzmienia przepisu art. 5 kp i 186 kp, które łącznie stanowią podstawę dla przyznania Panu A.C. prawa do urlopu wychowawczego;

2) art. 32 i 33 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 79 ustawy o Policji przez błędną wykładnię i uznanie, iż treść art. 79 ustawy o Policji nie umożliwiała udzielenia urlopu wychowawczego skarżącemu A.C., podczas gdy z przepisu art. 32 i 33 KRP wynikają zasady równości wobec prawa i zakazu różnicowania sytuacji prawnej ze względu na płeć, które czyniły Pana A.C. uprawnionym do przyznania mu urlopu wychowawczego.

Ponadto skarżący zrzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez odrzucenie skargi A.C. i nieuwzględnienie przez Sąd I instancji okoliczności faktycznych, które dawały podstawę do uwzględnienia skargi na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Piasecznie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 lutego 2010 roku, tj. błędne ustalenie, iż w dacie złożenia przez A.C. wniosku o urlop wychowawczy organ nie mógł go rozstrzygnąć w drodze decyzji, albowiem nie istniała podstawa prawna stanowiąca możliwość rozstrzygnięcia tego wniosku, podczas gdy brzmienie przepisów już w chwili złożenia w/w wniosku przez Pana A.C. dawało podstawy do pozytywnego rozpatrzenia tegoż wniosku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. skutkowało odrzuceniem skargi w sprawie niniejszej;

2) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez odrzucenie skargi w wyniku błędnego uznania, że pismo z dnia 8 marca 2010 roku, sygn. akt [...]przesłane przez Komendanta Powiatowego Policji w Piasecznie, z treści którego wynika, iż argumenty skarżącego dotyczące przysługującego mu urlopu wychowawczego nie znajdują uzasadnienia, stanowi wystarczającą odpowiedź na wniosek złożony przez skarżącego w przedmiocie przyznania mu urlopu wychowawczego albowiem nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej w świetle obowiązujących przepisów prawa, podczas gdy podstawy takie istniały a przy tym rzeczone pismo nie spełnia warunków, które przepisy art. 107 § 1 i 3 kpa określają dla formy decyzji administracyjnej.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Należy bowiem wskazać, że w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego, brak było podstaw materialnoprawnych do załatwienia przedmiotowego wniosku. W myśl art. 79 ustawy z dnia 6 września 1990 r. o Policji (obowiązującego w dacie złożenia przez skarżącego wniosku) "policjantowi-kobiecie przysługują szczególne uprawnienia przewidziane dla pracownic według przepisów prawa pracy, jeśli przepisy nin. ustawy nie stanowią inaczej".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jasne brzmienie powołanego przepisu nie pozwala uznać go za materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego złożonego przez policjanta - mężczyznę. Brak w ustawie o Policji przepisu który mógłby stanowić podstawę materialnoprawną załatwienia wniosku strony czyni niedopuszczalnym wydanie decyzji( nie jest takim przepisem także art.186 Kodeksu pracy, statuujący uprawnienia ogółu pracowników , ale nie mający zastosowania w odniesieniu do policjantów) .Oznacza to , że skierowane do strony pismo informujące, właśnie w oparciu o powołany przepis art. 79 ustawy o Policji, o odmowie przyznania urlopu wychowawczego -nie stanowiło decyzji administracyjnej.

Nie są tym samym trafne zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące możliwości wydania przez organ decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie urlopu wychowawczego.

Brak podstawy prawnej roszczeń policjanta o udzielenie urlopu wychowawczego sprawia że problem ich ochrony jest bezprzedmiotowy. Skoro w przepisach ustawy o Policji( i w przepisach innych ustaw) brak było podstaw prawnych do przyznania policjantowi urlopu wychowawczego to tym samym brak podstaw do wydania decyzji w tym przedmiocie. Organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Każde ich władcze działanie ( a takim jest podejmowanie decyzji administracyjnych) musi mieć ustawową podstawę prawną. Brak takiej podstawy stanowi o niemożności rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Pismo informujące o tej sytuacji i jako podstawę informacji wskazujące na przepis, który ogranicza zakres podmiotowy prawa do urlopu wychowawczego do policjantek, nie jest decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w odniesieniu do policjanta.

Należy również dodać, iż wbrew ocenie skarżącego, ustawa o Policji- w tym art. 79 - nie odsyłał co do zasady do przepisów prawa pracy. Mimo wielokrotnej nowelizacji ustawy o Policji, w pełni aktualne dla oceny istoty stosunku służbowego policjanta i zakresu jego praw i obowiązków, postają poglądy prawne, zaprezentowane przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 17.1.1997 r.- I PKN 66/96 (OSNP 20/97/401). SN wskazał, że stosunek służbowy policjantów ma charakter administracyjnoprawny, co do którego możliwość stosowania innych przepisów istnieje tylko w zakresie wyraźnie wynikającym z ustawy. Nie ma natomiast zastosowania reguła wyrażona w art. 5 kp, w myśl której jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy Kodeksu pracy stosuje się w zakresie nie uregulowanym tymi przepisami. Stosunek służbowy policjanta nie jest bowiem stosunkiem pracy w rozumieniu art. 2 kp, lecz stosunkiem administracyjnoprawnym. Sama ustawa nie zawiera też postanowienia, że w sprawach w niej nie uregulowanych mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu pracy.

Mając powyższe na uwadze należy podzielić zdanie Sądu I instancji, że skoro w dacie złożenia przez A.C. wniosku o urlop wychowawczy organ nie mógł go rozstrzygnąć w drodze decyzji i jednocześnie biorąc pod uwagę fakt, iż warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność jest możliwość złożenia skargi na ewentualną decyzję administracyjną wydaną w tym zakresie, to tym samym rozpoznawana skarga na bezczynność w tym przedmiocie była niedopuszczalna i Sąd wojewódzki prawidłowo ją odrzucił.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.

Brak jest również w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07.