Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Piotr Przybysz del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 401/21 w sprawie ze skargi T.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 8 września 2021 r. oddalił skargę T.M. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 7, art. 7a i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, z uwagi na fakt, że Sąd nie wyjaśnił w sposób rzetelny okoliczności sprawy i nie dostrzegł braków w zgromadzonym w sposób nieprawidłowy materiale dowodowym, w szczególności braku akt postępowania wywłaszczeniowego, materiałów dotyczących podziału nieruchomości i rzekomej aktualizacji gruntów zmniejszających powierzchnię nieruchomości nr [...] o prawie 0,10 ha, co spowodowało, że wydana w sprawie decyzja była przedwczesna, a zgromadzony materiał dowodowy niekompletny, niepozwalający na rzetelne rozpoznanie sprawy.

W piśmie procesowym z [...] lutego 2022 r. skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu skarg kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca wnioskiem z [...] maja 2020 r. wystąpiła o zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 0,0438 ha, położona w miejscowości B. przejęta na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Gminy N. z [...] czerwca 1980 r. z przeznaczeniem pod budowę drogi państwowej N.-J.

Decyzją z [...] października 2020 r. Starosta J. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, że znajdująca się we wskazanej powyżej miejscowości działka nr [...] w związku z planowaną budową drogi została podzielona na działkę nr [...] oraz działkę nr [...] (obecnie działkę nr [...]). Decyzją Naczelnika Gminy N. z [...] czerwca 1980 r. działka nr [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w przeznaczeniem pod budowę drogi. Postanowieniem Sądu Rejonowego w J. z [...] marca 1994 r. poprzedniczka prawna skarżącej nabyła dniem [...] listopada 1971 r. własność gruntu stanowiącego obecnie działkę nr [...] (dawna działka nr [...]). Jednocześnie działka nr [...] weszła w skład działki drogowej nr [...]. Obecnie stanowi część działki nr [...], usytuowany jest na niej rów odwadniający z terenem przyległym stanowiący pas drogi krajowej nr [...]. Organ odnotował, że zgromadzone dokumenty nie wskazują, żeby poprzednikom prawnym skarżącej przysługiwało prawo własności spornej działki. W zachowanych dokumentach brak jest bowiem jakiejkolwiek wzmianki o tytule prawnym przysługującym poprzednikom skarżącej do tej nieruchomości.

Z uwagi na powyższe organ wyjaśnił, że na podstawie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.), dalej: ugn, zwrot wywłaszczonej nieruchomości następuje na rzecz jej pierwotnego właściciela lub jego następcy prawnego, w związku z czym zwrot taki nie może nastąpić na rzecz posiadacza samoistnego ani jego następcy prawnego.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że osobami uprawnionymi do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomością są jej pierwotny właściciel i jego następcy prawni, co wyklucza możliwość dokonania zwrotu na rzecz posiadacza samoistnego i jego następców prawnych. Podkreślił, że koncepcja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oparta jest na kryterium pierwotnego właściciela nieruchomości, a nie adresata aktu wywłaszczeniowego. Sąd zaznaczył, że skarżąca nie wykazała, że legitymuje się dokumentem, z którego wynikałoby jej lub jej poprzednika prawnego prawo własności nieruchomości objętej wnioskiem, gdyż wykazała swoje prawa wyłącznie do działki nr [...] (dawniej nr [...]) pozostałej po wydzieleniu z działki nr [...] i wywłaszczeniu działki nr [...] stanowiącej obecnie cześć działki nr [...]. Podkreślił przy tym, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do rozstrzygania o stanie prawnym nieruchomości. W toku postępowania organy dokonują istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych w oparciu o stan prawny nieruchomości udokumentowany zapisami w księgach wieczystych, ewidencji gruntów lub innych urzędowych rejestrach, a rozstrzyganie o stanie prawnym nieruchomości należy wyłącznie do kompetencji sądów powszechnych. W ocenie Sądu oznaczało to, że zarzuty skarżącej dotyczące błędnego ustalenia powierzchni działek nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zgodnie z art. 136 § 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Analiza tego przepisu wskazuje, że postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości musi obejmować nie tylko przesłanki przedmiotowe zwrotu, tj. zbędność wywłaszczonej nieruchomości na potrzeby celu wywłaszczenia, ale także przesłanki podmiotowe w zakresie tego, czy osoba składająca wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej poprzednim właścicielem albo jego następcą prawnym. Podzielić bowiem należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, że konstrukcja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z woli ustawodawcy została oparta na konstrukcji uprawnień byłego właściciela, a nie adresata decyzji o wywłaszczeniu, co wprost wynika z brzmienia zacytowanego powyżej przepisu.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów wskazujących na fakt, aby jej poprzednikom prawnym przysługiwało prawo własności działki nr [...] objętej wnioskiem o zwrot, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające również nie wskazało na istnienie takich dokumentów pomimo prowadzenia przez organy postępowania w tym zakresie. Jedyny dokument wskazujący na prawo własności poprzedników prawnych skarżącej dotyczył działki nr [...] (obecnie działka nr [...]), która nie została objęta wnioskiem z [...] maja 2020 r. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że tytuł prawny poprzednika prawnego skarżącej mógł wynikać z akt postępowania wywłaszczeniowego czy podziałowego. Akta tych postępowań nie służyły bowiem ustaleniu stosunków właścicielskich na spornej nieruchomości i jako takie mogły jedynie wskazywać, kto był stroną tego postępowania, a nie jaki tytuł do gruntu przysługiwał danej osobie. Bez znaczenia dla kwestii właścicielskich jest również to, na jakim etapie doszło do zmian w wielkości spornych działek. Kwestia obszaru podlegającego zwrotowi byłaby istotna wyłącznie w sytuacji, gdyby wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony przez uprawnioną do tego osobę.

Skoro zatem skarżąca w toku postępowania nie wykazała, że jest osobą legitymowaną w myśl art. 136 ust. 3 ugn do złożenia takiego wniosku, brak było podstaw do dokonania zwrotu nieruchomości.

W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 7, art. 7a i art. 77 kpa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach okazał się niezasadny.

Na marginesie powyższego należy wskazać – co prawidłowo podkreślił Sąd pierwszej instancji – że w rozpoznawanej sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 7a kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (§ 1). Przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego (pkt 1) albo w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (pkt 2). Oznacza to, że art. 7a § 1 kpa znajduje zastosowanie do spraw, w których do wyjaśnienia występują wątpliwości co do treści normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie wątpliwości takie nie występowały, a autor skargi kasacyjnej kwestionował stan faktyczny sprawy. W sytuacji takiej zarzut skargi kasacyjnej powinien był zostać oparty ewentualnie o art. 81a § 1 kpa nakazujący rozstrzygać niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut nie został jednakże oparty na tym przepisie, a rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest formułowanie zarzutów kasacyjnych w zastępstwie autora skargi kasacyjnej. Działanie takie naruszałoby zacytowany na wstępie art. 183 § 1 ppsa.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że działka objęta wnioskiem z [...] maja 2020 r. w chwili orzekania przez Wojewodę [...] stanowiła część działki nr [...] stanowiącej z kolei część pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Zwrot tej działki w przypadku wykazania przez skarżącą, że jej poprzednikom prawnym przysługiwało prawo własności spornej działki, nie byłby zatem możliwy z uwagi na brzmienie art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645), zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Co prawda, pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, ale zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych pas drogowy jest integralnie z drogą związany (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 898/13, czy z 8 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1675/15).

Zwrot zatem działki nr [...] nie byłby możliwy z uwagi na objęcie jej pasem drogowym i posadowienie tam rowu odwadniającego, który jako wyposażenie techniczne pasa drogowego należy uznać za urządzenie wspomagające ruch przez zapewnienie odpowiedniego stanu przejezdności drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.