Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Wojewody z dnia 16 września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę.

Postanowieniem z dnia 16 września 2016 r. znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia M. N., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 27 lipca 2016 r. znak: [...] odmawiające wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia 19 listopada 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi – Z. Sp. j. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z instalacjami gazowymi oraz zjazdem z ul. D. na terenie działek nr 38/2 i 23 (pas drogowy ul. D.), obr. [...] przy ul. D. w K..

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniami z dnia 27 lipca 2016 r. znak: [...] Prezydent Miasta wznowił, na wniosek M. N., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, postępowanie administracyjne w sprawie ww. decyzji z dnia 19 listopada 2015 r. oraz odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji. W zażaleniu M. N. podniósł, że kwestionowana decyzja jest sprzeczna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wysokości głównej kalenicy dachu oraz parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W dodatkowym piśmie wniósł o dokonanie weryfikacji projektu budowlanego pod kątem podniesienia parametrów wysokości obiektu i zakwestionował zamiar inwestora wynikający z wniosku o pozwolenie na budowę twierdząc, że w istocie zamiarem inwestora jest wykonanie, w dwóch etapach, budynku wielolokalowego, czteroklatkowego.

Inwestor nie zgodził się z zarzutem niezgodności poziomu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i poziomu kalenicy projektowanych budynków z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Brak było ponadto jego zdaniem podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku.

Organ II instancji wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 Kpa jest możliwe wówczas, gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o konieczności uchylenia decyzji. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśnił, że stosownie do treści decyzji Prezydenta Miasta z dnia 19 listopada 2013 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (dachu) od strony ul. D. ustalono do 7 m od średniego poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku; wysokość głównej kalenicy dachu – do 10,5 m od średniego poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku. Organ wyjaśnił, że główny wjazd i wejście na teren działki nr 38/2 odbywa się z ul. D., co oznacza, że elewacją frontową w niniejszej sprawie jest elewacja wschodnia budynku nr 11B. Zgodnie z rys. 12A projektu budowlanego poziom terenu przed wejściem głównym do tego budynku zaprojektowany został w niewielkim spadku, którego średnia arytmetyczna rzędna między najwyższą i najniższą rzędną terenu przy wejściu wynosi 319,90 m n.p.m., co oznacza, że warunek z decyzji o warunkach zabudowy jest spełniony. W decyzji tej ustalono bowiem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od średniego poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku, nie zaś średniego poziomu terenu elewacji, w której znajduje się wejście główne do budynku.

Jeśli zaś chodzi o budynek 11A, to zdaniem organu wysokość będzie kształtował maksymalny poziom kalenicy i dopuszczalna geometria dachu, ponieważ budynek ten nie posiada elewacji frontowej. Charakter zabudowy budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej oznacza bowiem, że występuje tylko jedna elewacja frontowa zlokalizowana od strony wschodniej zamierzenia budowlanego, tj. elewacja wyłącznie budynku nr 11B i tylko dla tej elewacji należy dokonywać obliczenia ustalonego maksymalnego poziomu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Działka nr 38/2 posiada znaczny spadek w kierunku zachodnim, dlatego w projekcie budowlanym wykorzystano naturalne ukształtowanie terenu, w szczególności utwardzone dojście do budynku 11A, również zaprojektowane ze spadkiem. Strefa przed wejściem do budynku 11A o szerokości 1,27 m zaprojektowana jest bez spadków, na stałej rzędnej wysokościowej wynoszącej 318,65 m n.p.m. i to od tej rzędnej należy liczyć wysokość do kalenicy i okapu.

Organ wyjaśnił, ze domniemania autora zażalenia co do rzeczywistych zamiarów inwestora nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby doszło do naruszenia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i zawiera wymagane oświadczenia o jego sporządzeniu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. N. zarzucił naruszenie:

1) art. 152 § 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia (w skardze "decyzji") organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja z dnia 19 listopada 2015 r. zawiera istotne wady, które mogą skutkować realizacją budynku o parametrach istotnie odmiennych od ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ decyzja ta:

a) jest wewnętrznie sprzeczna jeśli chodzi o określenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu), ponieważ z jednej strony przewiduje dla każdego z budynków 7 m od średniego poziomu terenu przy głównym wejściu, a z drugiej w projekcie budowlanym parametr ten został przekroczony i ustalony od wysokości bezpośrednio przed wejściem głównym przy podwyższeniach w postaci schodów (budynek 11A) i rampy wejściowej/stopnia (budynek 11B);

b) narusza art. 30 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, ponieważ pozostaje w sprzeczności względem treści decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na to, że jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy, wysokość głównej kalenicy dachu do 10,5 m dla każdego z budynków powinna być mierzona od średniego poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku, tymczasem decyzja o pozwoleniu na budowę nie wskazuje sposobu mierzenia tej wysokości, a w projekcie budowlanym parametr ten został przekroczony i ustalony od wysokości bezpośrednio przed wejściem głównym przy podwyższeniach w postaci schodów (budynek 11A) i rampy wejściowej/stopnia (budynek 11B);

c) narusza art. 30 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, ponieważ pozostaje w sprzeczności względem treści decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na to, że decyzja o warunkach zabudowy zezwala na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, podczas gdy decyzja o pozwoleniu na budowę w istocie prowadzi do realizacji budynku wielorodzinnego, dwuklatkowego, sześciolokalowego;

d) jest wewnętrznie sprzeczna, a przy tym narusza art. 30 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, ponieważ pozostaje w sprzeczności względem treści decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na to, że zarówno w decyzji o warunkach zabudowy, jaki i w decyzji o pozwoleniu na budowę szerokość elewacji frontowej dla każdego z budynków określono na 12 m, co jednoznacznie wskazuje, że elewacje frontowe obu budynków będą się znajdować od strony ul. D., podczas gdy z projektu budowlanego wynika, że budynek 11A nie będzie zwrócony elewacją frontową (z głównym wejściem) w stronę ul. D., lecz prostopadle, w stronę południową

- co zdaniem skarżącego uzasadnia stanowisko, że prawdopodobne jest uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, w szczególności błędne przyjęcie, że rzędna wyznaczająca średni poziom terenu przy wejściu głównym do budynku wynosi 319,90 m n.p.m., podczas gdy rzędna ta nie wyznacza średniego poziomu terenu przy wejściu głównym do budynku, ale wysokość n.p.m. elementu konstrukcyjnego, tj. podwyższenia w postaci rampy wejściowej (stopnia), co prowadzi do zawyżenia parametrów wysokości górnej elewacji frontowej i głównej kalenicy dachu co najmniej o wysokość rampy wejściowej (stopnia) przy głównym wejściu do budynku;

3) § 7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu poprzez przyjęcie, że średni poziom terenu przy wejściu do budynku może być liczony od elementów konstrukcyjnych budynku.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, zasądzenie kosztów i dopuszczenie dowodów z dokumentów wymienionych w uzasadnieniu.

W uzasadnieniu skarżący szczegółowo rozwinął swoje zarzuty, dokumentując je rysunkami elewacji i rzutami kondygnacji. Do skargi załączył nową mapę sytuacyjną terenu wykonaną na jego zlecenie. Z pomiarów wykonanych przez geodetę przy sporządzaniu tej mapy wynika, że maksymalna wysokość terenu na działce nr 38/2 wynosi 319,70, a minimalna – 316 m n.p.m. W takiej sytuacji średnia arytmetyczna poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku nie może wynosić 319,90 m n.p.m.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie zapadło na podstawie art. 152 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe, w którym zapadło, zostało wszczęte z przyczyny określonej w art. 145 § 4 Kpa, tj. z uwagi na niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Wznowienie z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji, czy też nie. W konsekwencji, stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższej przesłanki wznowieniowej nie oznacza automatycznie, że decyzja wydana w wyniku wznowienia będzie uchylona. Zgodnie bowiem z art. 146 § 2 Kpa nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jednocześnie, na etapie rozstrzygania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie rozstrzyga się kwestii posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania o pozwolenie na budowę, gdyż kwestię tę organ bada w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania.

Termin "okoliczności sprawy", wskazany w art. 152 § 1 Kpa, jest terminem niedookreślonym. Należy przez niego rozumieć dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W konsekwencji, w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 Kpa.

W świetle powyższego, obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Interpretacja art. 152 § 1 Kpa, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, winna mieć zarazem charakter ścieśniający. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 Kpa, organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 Kpa winno być przy tym traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie wstrzymanie decyzji, niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek, wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2011 r., sygn. II OSK 295/10; z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt. II OSK 2353/10).

Jednocześnie należy podkreślić, że organ oceniając zaistnienie, bądź nie, przesłanek z art. 152 § 1 Kpa nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 Kpa, a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania ww. przepisu. O dużym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 Kpa można mówić bowiem wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. II OSK 2178/14).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że podniesione przez skarżącego okoliczności nie mogą zostać uznane za takie, które wyczerpują dyspozycję art. 152 § 1 Kpa i prowadzą do uwzględnienia jego wniosku. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta przed wydaniem decyzji z dnia 19 listopada 2015 r. dokonał sprawdzeń, o których mowa w art. art. 35 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "UPb", projekt zagospodarowania działki został wykonany na aktualnej mapie do celów projektowych, przy zachowaniu wymogów z § 12 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Przeprowadził również analizę zgodności projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 19 listopada 2013 r. nr 456/13.

Skarżący domagając się wstrzymania wykonania decyzji z dnia 19 listopada 2015 r. w trybie art. 152 § 1 Kpa wskazał przede wszystkim na sprzeczność ww. decyzji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie punktu, od którego należy mierzyć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu) i głównej kalenicy dachu. W dalszej kolejności zakwestionował charakter zamierzenia budowlanego, wskazując, że w istocie decyzja z dnia 19 listopada 2015 r. prowadzi do realizacji budynku wielorodzinnego, a nie dwóch budynków jednorodzinnych. Dodatkowo wskazał, że wbrew decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę budynek nr 11A nie jest zwrócony elewacją frontową w kierunku ul. D. Zarzuty podniesione przez skarżącego są więc na tyle szczegółowe, że ich rozpoznanie wymagałoby szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również konieczności dokonania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie. Innymi słowy, wymagałoby merytorycznej oceny zgodności z prawem decyzji z dnia 19 listopada 2015 r. Tymczasem, jak wskazano powyżej, ocena taka będzie przedmiotem rozważań w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie wznowieniowe. Na tym etapie postępowania brak jest podstaw do przyjęcia, że podane przez skarżącego okoliczności wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej decyzji.

Organ wyjaśnił, że wg decyzji o warunkach zabudowy (pkt 3 ppkt 5) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należy liczyć od średniego poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku, nie zaś od średniego poziomu terenu elewacji. Organ wyjaśnił ponadto, że w przypadku budynku nr 11A tę wysokość będzie kształtował maksymalny poziom kalenicy i dopuszczalna geometria dachu, ponieważ budynek ten nie posiada elewacji frontowej z uwagi na charakter zabudowy. Zarzuty zawarte w skardze nakierowane są na podważenie powyższego stanowiska organu, jednakże na etapie wstępnej analizy okoliczności sprawy nie przesądzają o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji z dnia 19 listopada 2015 r. Niewątpliwie w sprawie istnieje spór co do interpretacji zapisów decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do miejsca, w którym znajduje się średni poziom terenu oraz w odniesieniu do kwestii elewacji frontowej budynku nr 11A. Spór ten może być rozstrzygnięty wyłącznie w decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe, ponieważ wymaga merytorycznej oceny zgodności z prawem decyzji kwestionowanej. Również w tej decyzji organ będzie mógł ocenić wiarygodność pomiarów wykonanych przez geodetę na zlecenie skarżącego. Na obecnym etapie postępowania jest to tylko jeden z dowodów, który należy rozpatrzyć na tle całokształtu materiału dowodowego, co oznacza, że nie może przesądzać o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji.

O prawdopodobieństwie uchylenia decyzji nie świadczą też okoliczności mające wskazywać, że w rzeczywistości inwestor zamierza zrealizować budynek wielorodzinny. W tym kontekście należy podkreślić, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 UPb oraz złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2), właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4). Przepis art. 35 ust. 4 UPb nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości uzależnienia wydania tego pozwolenia od spełniania dalszych warunków. W postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie sprawdza więc, czy inwestor rzeczywiście zrealizuje obiekt budowlany, którego projekt przedstawił do zatwierdzenia, a jedynie dokonuje oceny, czy przedłożony projekt spełnia wymogi, o których mowa w art. 35 ust. 1 UPb. Ewentualne istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowić będą podstawę do wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 UPb. Obowiązkiem inwestora jest bowiem zrealizować planowany obiekt zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, w tym w sposób nieodbiegający istotnie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Podsumowując, wstępna analiza okoliczności sprawy nie wskazuje by istniało prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 listopada 2015 r., aczkolwiek nie przesądza o ostatecznym wyniku postępowania wznowieniowego.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.