I OSK 1815/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-05-12	
Data wpływu	2021-09-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Maciej Dybowski	
Symbol z opisem	6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny	
Hasła tematyczne	Geodezja i kartografia	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 109/21	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 276; art. 12b ust. 6-8; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 109/21 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2) odstępuje od zasądzenia od Z. G. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 109/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Z. G., uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 17 sierpnia 2020 r. wykonawca prac geodezyjnych Z. G., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...], zgłosił organowi I instancji, prace geodezyjne, których celem była geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektów budowlanych. Wykonawca prac geodezyjnych określił położenie obszaru zgłoszenia poprzez określenie jednostki podziału kraju lub dla celów EGiB – województwo dolnośląskie, powiat wrocławski, gmina Czernica, obręb [...], działka nr [...] oraz współrzędnych punktów wielokąta ([...]). Powierzchnia obszaru zgłoszenia obliczona na podstawie szczegółowo określonych w uzasadnieniu decyzji współrzednych wyniosła [...]ha.

Zgłoszenie zostało zarejestrowane pod numerem [...].

W dniu 19 sierpnia 2020 r. do Powiatowego Zakładu Katastralnego we Wrocławiu wpłynęło zgłoszenie uzupełniające, którym wykonawca prac geodezyjnych powiększył obszar objęty zgłoszeniem, ponownie wskazując współrzędne wielokąta. Po zmianie powierzchnia obszaru zgłoszenia wynosiła [...]ha. W tym samym dniu wykonawca prac geodezyjnych zawiadomił o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych i przedłożył zbiory danych należące do zakresu bazy danych GESUT oraz dokumenty wymagane przepisami dot. standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (operat techniczny).

W dniu 8 września 2020 r. dokonano weryfikacji wyników zgłoszonych prac z wynikiem:

1) pozytywnym pod względem kompletności przekazanych wyników;

2) negatywnym pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "P.g.k." oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

3) pozytywnym pod względem spójności przekazanych zbiorów danych z bazami danych przeprowadzonymi przez organ I instancji.

W związku z negatywną weryfikacją, zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem z dnia 8 września 2020 r. zostały zwrócone wykonawcy pracy geodezyjnej.

Wykonawca pracy geodezyjnej ustosunkował się do wyników weryfikacji w piśmie z dnia 8 września 2020 r., przekazując m.in. poprawione zbiory danych należących do zakresu baz danych GESUT.

Starosta nie uwzględnił stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych i wszczął postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonej pracy oznaczonej identyfikatorem [...].

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego orzekł o odmowie przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego materiałów sporządzonych przez wykonawcę w ramach pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod numerem [...].

Od powyższej decyzji Z. G. wniósł odwołanie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w dniu 27 listopada 2020 r. sporządzono czynności ponownej weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych o nr [...]. W zakresie zgodności z przepisami prawa stwierdzono w protokole weryfikacyjnym następujące nieprawidłowości:

I) Pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonywanych prac geodezyjnych: negatywny. Stwierdzono następujące braki w przekazanej dokumentacji:

1) naruszenie art. 12a P.g.k. poprzez brak zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych oraz dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 P.g.k. w odniesieniu do obszaru łączącego działkę nr [...] z działką nr [...], obręb [...];

2) naruszenie § 36 pkt 4 w zw. z art. 36 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020r., poz. 1429) poprzez przekazanie w operacie technicznym wykazu pomierzonych współrzędnych punktów szczegółów terenowych bez stosownego szkicu polowego;

3) naruszenie art. 12b ust. 1 pkt 2 P.g.k. w zw. z art. 35 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych poprzez brak spójności topologicznej pomiędzy przekazanym przez wykonawcę pracy geodezyjnej operatem technicznym a plikami danych służących do aktualizacji odpowiednich baz danych zasobu;

II) Pod względem wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a P.g.k. oraz opracowania wyników tych pomiarów: negatywny. Stwierdzono bowiem w protokole organu II instancji następujące naruszenia przepisów prawa:

1) naruszenie § 37 pkt 7 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych poprzez nieprawidłowy opis przebiegu i wyniku wykonywanej pracy geodezyjnej objętej zgłoszeniem [...];

2) naruszenie § 36 pkt 5 w zw. z § 15 oraz § 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych poprzez brak w wykazie pomierzonych współrzędnych punktów szczegółów terenowych, w szczególności punktów poziomej osnowy geodezyjnej lub osnowy pomiarowej.

Pismem z dnia 10 grudnia 2020 r., organ II instancji zawiadomił wykonawcę pracy geodezyjnej, m.in. o możliwości zapoznania się z ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności z ponownym protokołem weryfikacji. W ocenie organu powyższe czynności realizowały dyspozycje ustawodawcy przewidziane w art. 12b ust. 7 P.g.k.

Wykonawca pracy geodezyjnej zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w dniu 15 listopada 2020 r., nie odnosząc się w wyznaczonym przez organ II instancji terminie do treści protokołu weryfikacji sporządzonego w postępowaniu odwoławczym.

Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy przyznał, że decyzję organu I instancji należy utrzymać w mocy, jednakże z innych powodów, aniżeli wskazane w jej uzasadnieniu. Analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji, nie potwierdza zarzutu sformułowanego przez organ I instancji co do naruszenia przez wykonawcę prac geodezyjnych art. 12 ust. 2 pkt 3 P.g.k.

W ocenie organu II instancji, ponowna weryfikacja zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych, dokonana w toku postępowania odwoławczego, wykazała jednak inne naruszenia prawa dokonane przez wykonawcę prac geodezyjnych, które skutkowały potrzebą wydania decyzji o odmowie przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego dokumentacji geodezyjnej.

Od powyższej decyzji Z. G. wniósł skargę, zarzucając naruszenie art. 12b ust. 6 P.g.k. oraz art. 12 ust. 3a P.g.k.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę wskazał na brak podstaw wykluczających możliwość dokonania ponownej weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych przed DWINGiK, który jest organem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (art. 12 ust. 1 P.g.k.) i ma obowiązek sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego, o którym mowa w art. 12b ust. 3 P.g.k. oraz poddania go procedurze, o której mowa w art. 12b ust. 6-7 P.g.k. Takie stanowisko podyktowane jest gwarancyjnym charakterem przepisów art. 12b ust. 1-8 P.g.k. w zakresie uprawnienia wykonawcy prac geodezyjnych do ustosunkowania się do wyników weryfikacji, niezależnego od etapu postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszonej pracy do PZGiK.

W ocenie Sądu tym wymogom nie sprostał organ odwoławczy. Przyjęty bowiem sposób procedowania, polegający jedynie na poinformowaniu wykonawcy o przeprowadzeniu ponownej weryfikacji i wyznaczeniu możliwości zapoznania się w siedzibie organu z tymi wynikami, bez przesłania protokołu zawierającego opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości wraz ze zwróceniem wykonawcy prac geodezyjnych przekazanych przez niego wyników zgłoszonych prac narusza gwarantowane przez art. 12b ust. 6 i 7 P.g.k. uprawnienia procesowe wykonawcy prac geodezyjnych. W świetle art. 12b ust. 6 P.g.k umożliwienie wykonawcy prac ustosunkowania się na piśmie do wyników weryfikacji nie może odbyć się w inny sposób niż określony w tym przepisie. Organ II instancji w toku postępowania weryfikacyjnego ma zatem obowiązek sporządzenia protokołu weryfikacji, o którym mowa w art. 12b ust. 3 P.g.k. oraz poddania go pełnej procedurze, o której mowa w art. 12b ust. 6-7 P.g.k. W żadnym stopniu przeszkody w tym zakresie nie stanowią uwarunkowania wynikające z przepisów k.p.a., które odnoszą się do akt administracyjnych i sposobu ich udostępniania. Wskazany przez organ art. 73 k.p.a. nie może bowiem wyłączać regulacji specjalnej zawartej w art. 12b ust. 6 do 8 P.g.k. dotyczącej procedury sprawdzenia poprawności wykonanych opracowań geodezyjnych (analogicznie w przypadku dopuszczalności poprawienia na etapie postępowania odwoławczego projektu budowlanego, operatu wodnoprawnego, czy też operatu szacunkowego). W ocenie Sądu, w tym zakresie mamy do czynienia jedynie z pozorną kolizją norm k.p.a. i P.g.k.

W związku z powyższym podniesiony w skardze zarzut Sąd uznał za uzasadniony. Skoro organ odwoławczy, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, podejmując oceny protokołu weryfikacji sporządzonego w pierwszym etapie w postępowaniu przed Starostą, stwierdził całkowicie nowe nieprawidłowości w związku z czym, sporządził w dniu 27 listopada 2020 r. protokół weryfikacji, to stosownie do dyspozycji art. 12b ust. 6 P.g.k. obowiązany był zwróć wykonawcy prac geodezyjnych przekazane do niego zbiory danych lub inne materiały wraz ze sporządzonym przez siebie protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W takim przypadku naruszenie art. 12b ust. 6 P.g.k. przekłada się na naruszenie art. 12b ust. 7 tej ustawy. Skoro skarżący nie otrzymał protokołu weryfikacji, to nie mógł się do niego ustosunkować. Tym samym pozbawiono go uprawnienia do wypowiedzenia się co do wyników weryfikacji prac geodezyjnych zawartych w protokole. Pozbawienie skarżącego opisywanego uprawnienia pociąga za sobą naruszenie art. 12b ust. 8 P.g.k., który uprawnia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej do wydania decyzji jedynie jeżeli organ ten "nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych". Aby organ mógł nie uwzględnić stanowiska wykonawcy, musiałaby on najpierw mieć możliwość przedstawienia swojego stanowiska. Powyższego, zdaniem Sądu, w żaden sposób nie zapewnia zapoznanie się przez skarżącego w siedzibie organu odwoławczego z wynikami ponownej weryfikacji. Ograniczenie prawa wykonawcy jedynie do wglądu do protokołu w siedzibie organu utrudnia mu należyte zapoznanie się z protokołem (który jest dokumentem specjalistycznym i wymaga starannej analizy, niejednokrotnie z wykorzystaniem specjalistycznego oprogramowania lub materiałów) i odpowiednie ustosunkowanie się do niego. Zważywszy przy tym na to, że wiele dokumentów zawartych w wynikach prac geodezyjnych jest tworzona ręcznie (np. szkice polowe, mapy wywiadu terenowego), to poprawa lub uzupełnienie takich materiałów nie jest możliwa bez dostępu do oryginałów. Ponadto obciążenie wykonawcy dodatkowymi obowiązkami związanymi chociażby z koniecznością dojazdu w miejsce wskazane przez organ, wykonania własnych notatek czy angażowania osób (o specjalistycznej wiedzy) do zapoznania się z wynikami weryfikacji niewątpliwe godzi w zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.).

Niezależnie od przedstawionego stanowiska Sąd zauważył, że DWINGiK nie tyle poszerzył w postępowaniu odwoławczym zarzuty formułowane w oparciu o zgromadzony już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego materiał dowodowy, ale powołał się na całkowicie nowe nieprawidłowości w zgłoszonej pracy geodezyjnej. DWINGiK wskazał na inne powody, które uzasadniają konieczność odmowy przyjęcia do PZGiK zbiorów danych i innych materiałów przekazanych przez wykonawcę pracy geodezyjnej. Powyższy sposób procedowania nie czyni zadość zasadzie ogólnej dwuinstancyjności, wysłowionej na gruncie art. 15 k.p.a.

Sąd podkreślił przy tym, że przyjęcie dokumentacji technicznej do PZGiK dokonywane jest wyłączenie w toku czynności materialno-technicznych. Na etapie postępowania odwoławczego nie jest możliwe uchylenie decyzji I instancji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty, czyli rozstrzygnięcie w przedmiocie przyjęcia materiałów do zasobu. W stadium rozstrzygającym postępowania odwoławczego mogą zapaść wyłącznie rozstrzygnięcia wymienione enumeratywnie w przepisie art. 138 k.p.a. Wraz z podjęciem jednego z rozstrzygnięć kończących postępowanie odwoławcze zawartych w tym przepisie, organ II instancji nie może podejmować dalszych, dodatkowych czynności w sprawie, znajdujących się w istocie poza tym postępowaniem. Jego rola wyznaczona jest bowiem dokładnie regulacją kodeksową poświęconą postępowaniu odwoławczemu, a ewentualne dodatkowe kompetencje mogą być modyfikowane wyłącznie przez ustawy szczegółowe. Co więcej, modyfikacje takie nie mogą mieć charakteru dorozumianego i nie mogą być przyjmowane konkludentnie, lecz muszą wynikać wprost (expressis verbis) z wyraźnego przepisu ustawy. Niedopuszczalne byłoby zatem przyjęcie, że przepis art. 12b P.g.k. przyznaje tego typu kompetencje organowi II instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12b ust. 6-8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez przyjęcie, że organ II instancji w toku postępowania weryfikacyjnego ma obowiązek sporządzenia protokołu weryfikacji, o którym mowa w art. 12b ust. 3 oraz poddania go procedurze spornej, o której mowa w art. 12b ust. 6-7 P.g.k., oraz że warunkiem formalnym wydania decyzji z art. 12b ust. 8 P.g.k. jest uprzednie zastosowanie się organu II instancji w postępowaniu weryfikacyjnym do obowiązków z art. 12b ust. 6 i 7;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 12b ust. 6 i 7 P.g.k. oraz art. 7 i 77 k.p.a. po przez wyłącznie formalną ocenę "naruszenia" przez organ II instancji art. 12b ust. 6 i 7 P.g.k. i brak oceny merytorycznej, w okolicznościach dotyczących uchylonej decyzji, jak to "naruszenie" miałoby wpłynąć na wynik tego konkretnego postępowania;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, na czym ma polegać potencjalny wpływ naruszenia art. 12b ust. 6-7 P.g.k. na wynik tej konkretnej sprawy, w kontekście podstaw odmowy przyjęcia przedstawionych przez skarżącego materiałów, jakie były podstawą wydania uchylonej decyzji;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 i art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, iż w wyniku innej oceny operatu technicznego przez organ II instancji doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

5) art. 141 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 15 k.p.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji pomimo braku rozpoznania sprawy w jej zakresie oraz braku uzasadnienia wadliwości tej decyzji i przesłanek jej uchylenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu oświadczył, zrzeka się rozprawy przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są zasadne.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc dotyczą naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane przepisy to przede wszystkim art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 12b ust. 6 – 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a więc przepisami które regulują zasady przeprowadzenia weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, które poprzedzają przyjęcie tych wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów dotyczących oceny wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii stosownymi do zakresu i przedmiotu prac, natomiast koncentruje się wyłącznie na procedurze weryfikacyjnej wyników zgłaszanych prac uregulowanej w art. 12b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W ramach sformułowanych zarzutów można wskazać dwa zagadnienia, które są przedmiotem sporu. Pierwsze zagadnienie związane jest ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym, organ II instancji w toku postępowania weryfikacyjnego ma obowiązek sporządzenia protokołu weryfikacji, oraz poddanie go procedurze o której mowa w art. 12b ust. 6-8 ustawy (pkt 1 zarzutu skargi). Drugie zagadnienie to nierozważenie przez Sąd I instancji i niewykazanie w uzasadnieniu wyroku czy naruszenie zasad dotyczących sporządzenia protokołu weryfikacji mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, zważywszy, że podstawą uwzględnienia skargi był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt 2, pkt 3 zarzutu skargi).

Jak wynika z art. 12b ust. 1 ustawy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1a P.g.k., oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12b ust. 4). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6) Natomiast w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8). Powstałe w niniejszej sprawie zagadnienie sporne dotyczy sytuacji gdy organ II instancyjny rozpoznając odwołanie od decyzji o odmowie przyjęcia prac geodezyjnych do zasobu stwierdzi, istnienie nowych nieprawidłowości, które nie były objęte protokołem weryfikacji. Taka sytuacja może mieć miejsce zarówno w przypadku gdy wskazane dotychczas nieprawidłowości objęte protokołem weryfikacji okazały niezasadne, jak również w przypadku gdy dotychczasowe nieprawidłowości objęte protokołem weryfikacji okazały się zasadne, a nadto organ II instancji dostrzegł nowe wady nie objęte protokołem.

NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 883/21 wskazał, że w sytuacji, gdy organ II instancji stwierdzi - w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 15 k.p.a. - dalsze wadliwości w zgłoszonej pracy geodezyjnej, to po utrwaleniu tych niezgodności w protokole weryfikacji, powstaje po jego stronie obowiązek zastosowania procedury określonej w art. 12b ust. 6-8 ustawy.

Dodatkowo podkreślić należy że weryfikacja dokonywaną według formularza załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2014 r., poz. 924), ma charakter weryfikacji w oparciu o kryterium legalności, tj. zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Powyższe pozwala wskazać, iż treść sporządzonego przez organ protokołu weryfikacji zakreśla pole sporu pomiędzy organem, a wykonawcą pracy. Tym samym treść protokołu weryfikacji ma dla wykonawcy prac przede wszystkim charakter gwarancyjny, bowiem tylko w zakresie dostrzeżonych przez organ nieprawidłowości, uzewnętrznionych w precyzyjny sposób – stosownie do wymogów formularza stanowiącego załącznik nr 4 do ww. rozporządzenia – wykonawca robót geodezyjnych lub kartograficznych ma prawo ustosunkować się do wyników weryfikacji. Skoro zatem po stronie wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych ustanowione zostało prawo do ustosunkowania się do wyników przeprowadzonej przez organy weryfikacji, a postępowanie weryfikacyjne ma sformalizowany charakter i zawsze poprzedza decyzję w przedmiocie przyjęcia wykonanej pracy do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego, to należy zgodzić się z poglądem Sądu I instancji iż nieprawidłowe było stanowisko organu II instancji, iż wad zgłoszonej pracy, które nie były podniesione w protokole z przeprowadzonej weryfikacji nie ma obowiązku stosowania procedury określonej w art. 12b ust. 6-8 ustawy (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 425/16). Powyższe uwagi skłaniają do generalnego stanowiska, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez organ II instancji wad zgłoszonej pracy, które nie były objęte protokołem z przeprowadzonej weryfikacji należy stosować procedurę określoną w art. 12b ust. 6-8 ustawy.

Natomiast drugie istotne zagadnienie podniesione w skardze kasacyjne, a wyrażone w pkt 2 i pkt 3 zarzutów związane jest z nieprzeprowadzeniem przez Sąd I oceny, czy w okolicznościach tej sprawy naruszenie zasad określonych w art. 12b ust. 6-8, które mają charakter procesowy, a nie materialnoprawny, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie bezsporne jest bowiem, że skarga została uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. czyli wtedy gdy Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 3783/18 (w sprawie dotyczącej odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu) NSA wskazał, że WSA zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. może uwzględnić skargę i uchylić decyzję, jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak w okolicznościach sprawy I OSK 3783/18 nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. albowiem powody odmowy przyjęcia do dokumentacji do zasobu, które wskazywał organ I instancji były zasadne, a uchybienia wskazane przez organ II instancji nie objęte protokołem weryfikacji były kolejnymi.

Mając na uwadze, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, który został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., brak odniesienia się Sądu czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 12b ust. 6-8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym ma polegać potencjalny wpływ naruszenia art. 12b ust. 6-7 ustawy na wynik tej konkretnej sprawy za zasadny. I z tego powodu działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.