Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi T. K. i L. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2022 r. znak: DON.7100.65.2022.ANE w przedmiocie zmiany decyzji o nakazie rozbiórki oddala skargę

Decyzją z 20 maja 2022 r., znak: DON.7100.65.2022.ANE, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania L. K. i T. K. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "Pomorski WINB" lub "organ I instancji") z 28 lutego 2022 r., znak: WOP.771.3.51.2021.MN, o odmowie zmiany decyzji o nakazie rozbiórki – uchylił decyzję Pomorskiego WINB w części dotyczącej wniosku Teresy [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, w pozostałej zaś części utrzymał tę decyzję w mocy.

Do wydania decyzji GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

Pomorski WINB decyzją z 26 czerwca 2000 r., znak: WNB-OA/7141/307/00/MN utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Gdańska (dalej: "PINB dla miasta Gdańska") z 26 kwietnia 2000 r., znak: PINB-7141/215/2000/TB nakazującą L. K., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej: "Pr.bud. z 1974 r."), rozbiórkę dobudowanych do budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] (identyfikator działki: [...]), pomieszczeń lokalu nr [...] o wymiarach: 8,40 m x 3,15 m (3,30 m) - od strony podwórka i 4,65 m x 4,47 m - od strony granicy z działką nr 8/2.

Wyrokiem z 6 listopada 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1615/00, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w [...] oddalił skargę Leszka [...]a na ww. decyzję Pomorskiego WINB z 26 czerwca 2000 r.

W piśmie z 6 września 2021 r., uzupełnionym pismem z 18 listopada 2021 r. L. K. i T. K. (dalej: "wnioskodawcy" bądź "skarżący") wnieśli o zmianę, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji Pomorskiego WINB z 26 czerwca 2000 r. "poprzez określnie w sposób prawidłowy części obiektu podlegającego rozbiórce". W ocenie wnioskodawców w toku postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania decyzji okazało się, że w nieprawidłowy sposób określono część budynku podlegającą rozbiórce, tj. decyzja objęła także część budynku istniejącego przed jego rozbudową. Ponadto wnioskodawcy zażądali przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu uzyskania stanowiska wszystkich stron w sprawie zmiany decyzji rozbiórkowej.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, Pomorski WINB decyzją z 28 lutego 2022 r., znak: WOP.771.3.51.2021.MN, sprostowaną postanowieniem z 4 kwietnia 2022 r., znak: WOP.771.3.51.2021.MN, odmówił zmiany własnej decyzji z 26 czerwca 2000 r.

Od wskazanej wyżej decyzji - w ustawowym terminie - odwołanie wnieśli L. K. i T. K.

Rozpoznając odwołanie, GINB we wspomnianej na wstępie decyzji z 20 maja 2022 r., znak: DON.7100.65.2022.ANE wskazał, że działka nr [...], na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny częściowo przeznaczony do rozbiórki, stanowi według zapisów księgi wieczystej (nr KW [...]) własność Gminy Miasta [...]. T. i L. K. są najemcami lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym na podstawie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Jednak to Leszek [...] jako inwestor spornej rozbudowy ww. budynku został zobowiązany do dokonania jej rozbiórki decyzją PINB dla miasta [...] z 26 kwietnia 2000 r. Teresa [...] nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją rozbiórkową z uwagi na brak interesu prawnego w sprawie, którym nie legitymuje się do dnia dzisiejszego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że najemca lokalu mieszkalnego nie jest podmiotem, któremu przysługują uprawnienia wynikające z przepisów prawa budowlanego, gdyż posiada on jedynie prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem budynku i mieszkania, a wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Może zatem domagać się respektowania jego praw cywilnych, wynikających z umowy, od właściciela lokalu, a nie od organów administracji publicznej. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Wobec powyższego GINB stwierdził, że skoro Teresa [...] jako najemca lokalu nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu tego przepisu, to nie może być stroną, ani inicjatorem żadnego z postępowań administracyjnych dotyczących decyzji Pomorskiego WINB z 26 kwietnia 2000 r. nakazującej rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce stanowiącej własność Miasta [...].

Z tej przyczyny, organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie decyzji [...] WINB z 28 lutego 2022 r. w części, w jakiej rozpatrzono nią wniosek T. K. o zmianę decyzji tegoż organu z 26 kwietnia 2000 r.

Orzekając natomiast w sprawie wniosku Leszka [...]a o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki, organ wyjaśnił, że w świetle utrwalonych poglądów judykatury, przez "nabycie prawa", o którym mowa w ww. przepisie, należy rozumieć każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony. W tym sensie "nabycie prawa" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Na podstawie decyzji, która nakłada na stronę obowiązek, strona nabywa prawo do tego, aby egzekwowano od niej wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek dotkliwszy.

W rozpatrywanej sprawie decyzja o nakazie rozbiórki jest decyzją kształtującą sytuację prawną strony poprzez określenie treści i zakresu spoczywającego na stronie obowiązku, a więc tym samym jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo.

GINB podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyklucza się zastosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji o nakazie rozbiórki, wydanych na podstawie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest bowiem w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby do powrotu do stanu niezgodności z prawem, co powodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej regulacji. Poza tym użyte w tym przepisie sformułowanie "przepisy szczególne" jest przesłanką negatywną stosowania art. 155 k.p.a., wynikającą z przepisów odrębnych. Chodzi tu nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmiany określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym, ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym.

Dlatego tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest natomiast niedopuszczalne.

Zmiana lub uchylenie decyzji jest zatem możliwa jeżeli ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewiduje pewien luz decyzyjny, tymczasem nakaz z art. 37 Pr.bud. z 1974 r. jest obligatoryjny. Decyzja wydana na podstawie tej normy jest decyzją związaną, którą organ zobowiązany jest wydać jeżeli uzna, że samowoli budowlanej nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Uchylenie takiej decyzji prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem co jest sprzeczne z celem regulacji ustawowej.

Odnosząc się do zarzutów związanych z kwestionowaniem przez skarżącego zakresu nałożonego obowiązku, GINB stwierdził, że kwestia ta nie może być rozstrzygnięta w ramach niniejszego postępowania. Konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Nowe okoliczności, na które wskazuje zarówno we wniosku jak i odwołaniu skarżący są bez znaczenia z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. Mogłyby on ewentualnie stanowić podstawę wniosku o wznowienie postępowania, o ile wynik weryfikacji formalnej wniosku byłby pozytywny.

Zdaniem organu odwoławczego, potwierdzeniem prawidłowości powyższego stanowiska jest zapadły w sprawie prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1313/16. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 155 k.p.a. bowiem przepis szczególny, którym jest art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. z 1974 r. bezwzględnie zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki części obiektu i uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. stanowiłoby niedopuszczalne obejście bezwzględnie obowiązującego przepisu, a tym samym istotne naruszenie zarówno art. 155 k.p.a. jak i podstawowej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Sąd powołując się na orzecznictwo NSA podkreślił również, że w trybie postępowania regulowanego przez art. 155 k.p.a. nie mogą być uchylane ani zmieniane decyzje wydane w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Ocenę prawną przedstawioną w przytoczonym powyżej orzeczeniu podzielił Naczelny Sąd Administracyjny oddalając wyrokiem z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2593/17 skargę kasacyjną Leszka [...]a od ww. wyroku WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2017 r.

Mając to na uwadze, GINB stwierdził brak podstaw do zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji Pomorskiego WINB z 26 czerwca 2000 r. w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się wnioskodawcy – Teresa i Leszek [...], wywodząc skargę do tutejszego Sądu, w której zarzucają:

1) wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 1 oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającym na częściowym uchyleniu i częściowym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, które to rozstrzygnięcie nie jest przewidziane w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego wymienionych w przepisie art. 138 k.p.a., co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

ewentualnie

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na uznaniu, że T. K. jako najemca lokalu, w którego substancję ingeruje decyzja o nakazie rozbiórki, nie posiadała interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o nakazie rozbiórki, prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a., podczas gdy stanowisko to jest oparte na nadmiernie ścieśniającej wykładni pojęcia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a prawidłowa wykładnia tego pojęcia prowadzi do wniosku o istnieniu po stronie T. K. interesu prawnego do udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a.;

b) art. 155 k.p.a. polegające na uznaniu, że w odniesieniu do decyzji o nakazie rozbiórki wyłączona jest jej zmiana w trybie art. 155 k.p.a.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wnoszą o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie w całości, a także zasądzenie od organu administracji publicznej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że wydane przez GINB swego rodzaju "dualne" rozstrzygnięcie nie jest przewidziane przez przepis art. 138 k.p.a. W szczególności przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie przewiduje możliwości częściowego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.

Zdaniem skarżących, w realiach niniejszej sprawy nie jest również możliwe oddzielenie wniosku T. K. od wniosku Leszka [...]a - wniosek obojga wnioskodawców jest bowiem tożsamy.

Skarżący nie podzielają także stanowiska GINB co do braku po stronie T. K. interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji rozbiórkowej, prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. Interes prawny wnioskodawczyni nie opiera się bowiem jedynie na stanie faktycznym (tj. posiadaniu), ale na tytule prawnym, tj. tytule najmu. Ponieważ decyzja rozbiórkowa jest "nadmiarowa", obejmuje także legalną część lokalu, tj. tę część, do której wnioskodawczyni posiada tytuł prawny i która istniała przez rozbudową, skarżąca ma interes prawny w nadaniu (zmianie) decyzji rozbiórkowej takiego zgodnego z prawem i stanem faktycznym kształtu, by decyzja ta nie godziła w jej uprawnienia jako najemcy, wynikające z decyzji o najmie lokalu z 11 lipca 1988 r.

Skarżący nie podzielają również stanowiska organu odwoławczego co do niedopuszczalności zmiany decyzji rozbiórkowej (której dotyczył wniosek) w trybie art. 155 k.p.a. Wprawdzie nie kwestionują argumentacji GINB, że nie jest możliwe uchylenie/zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji związanej, jednak w ich ocenie pozostaje ona obok stanu faktycznego sprawy. Skarżący nie domagają się bowiem uchylenia decyzji rozbiórkowej, ani też do jej zmiany w taki sposób, aby w stosunku do skarżących został zniesiony/anulowany obowiązek, którego orzeczenie miało charakter obligatoryjny, a jedynie do zmiany decyzji ostatecznej w kierunku nadania tej decyzji postaci zgodnej z prawem. Wniosek nie zmierza zatem do obejścia prawa, ani do uchylenia obowiązku rozbiórki, a jedynie do skorygowania decyzji rozbiórkowej, tj. do ograniczenia zakresu rozbiórki do tej części obiektu, która została wykonana w warunkach samowoli budowlanej i jednoczesnego wyłączenia z zakresu rozbiórki tej części obiektu, która istnieje legalnie, tj. powstała przed samowolną rozbudową. W toku postępowania egzekucyjnego ujawniono bowiem nowe okoliczności w sprawie. Zsumowanie powierzchni objętej przydziałem lokalu (36,75 m2) i powierzchni objętej decyzją rozbiórkową (47,24 m2) daje wynik 83,99 m2, tj. znacznie więcej niż wynosi powierzchnia całego budynku (61,16 m2) - zgodnie z protokołem pomiaru powierzchni lokalu z 30 kwietnia 1996 r. (w aktach sprawy administracyjnej).

Decyzje rozbiórkowe nie są ex definitione wyłączone spod możliwości ich zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Wnioskodawcy nie zmierzają do uruchomienia "trzeciej" instancji postępowania, lecz podstawą ich wniosku są skonkretyzowane okoliczności, które powinny zostać ocenione w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. Nie budzi przy tym wątpliwości pogląd, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. umożliwia zarówno weryfikację ostatecznych decyzji niewadliwych, jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi.

Zdaniem skarżących, również powaga rzeczy osądzonej wynikająca z wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w [...] z dnia 6 listopada 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1615/00, a obejmująca decyzję rozbiórkową z dnia 26 czerwca 2000 r. nie stoi na przeszkodzie w rozpatrywaniu wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 1 września 2022 r. skarżący ustosunkowując się do odpowiedzi organu odwoławczego podtrzymali zarzuty i argumentację zaprezentowaną w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Obowiązkiem sądu jest bowiem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowana przez skarżących decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z prawem. Sąd w pełni podziela bowiem ustalenia i wnioski płynące z wykładni przepisów prawnych przyjętej przez organ odwoławczy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.

W pierwszej kolejności konieczne jest wyjaśnienie, że w realiach kontrolowanej sprawy GINB prawidłowo uznał, iż T. K. nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.

Nie jest sporne, że skarżąca, podobnie jak Leszek [...], jest najemcą lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym objętym nakazem częściowej rozbiórki orzeczonej ostateczną decyzją PINB dla miasta [...] z [...] kwietnia 2000 r., utrzymaną w mocy prawomocnym orzeczeniem Pomorskiego WINB z 26 czerwca 2000 r., których dotyczy postępowanie nadzwyczajne prowadzone w przedmiotowej sprawie. Nie podlega również dyskusji, że to Leszek [...] został uznany za inwestora spornej rozbudowy i był adresatem ww. decyzji rozbiórkowych. T. K. nie była stroną wspomnianego postępowania.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże w przypadku postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, to te przepisy, jako uregulowania szczególne względem zasad wynikających z k.p.a., mogą zawężać krąg stron postępowań toczących się na ich podstawie. Zarówno na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. (zob. art. 38 ust. 1), jak i obowiązującej obecnie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. (zob. art. 52), katalog stron postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego lub rozbudowanego budynku został ograniczony do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że choć przepisy prawa cywilnego dają najemcy lokalu szeroką ochronę w zakresie ochrony jego praw z tytułu najmu lokalu, nie można z nich wywieść żadnych pozytywnych ani negatywnych przesłanek decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzja o nakazie rozbiórki ma na celu jedynie zapewnienie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a prawny obowiązek przywrócenia do stanu zgodnego z prawem spoczywa wyłącznie na podmiotach wskazanych w treści art. 52 Pr.bud. z 1994 r. (uprzednio art. 38 ust. 1 Pra.bud. z 1974 r.) (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OZ 1137/12, LEX nr 1240822).

Sąd w składzie tu orzekającym podziela stanowisko, że ochrona praw z tytułu najmu, jaką przyznają przepisy art. 690 k.c., art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego ("k.c.") i art. 19 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie przesądza także o istnieniu interesu prawnego w postępowaniach względem decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Interes najemcy lokalu położonego w obiekcie budowlanym w stosunku, do którego toczy się postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki, jeśli nie jest on jednocześnie inwestorem lub zarządcą tego obiektu, jest bowiem jedynie interesem faktycznym (por. wyrok NSA z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05, LEX nr 320901).

Jak ponadto wskazuje doktryna i nauka przedmiotu, najemca nie posiada również uprawnień zarządcy obiektu budowlanego (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016; zob. też np. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 245/10, LEX nr 992523). W przypadku tego stosunku obligacyjnego przyjmuje się, że status zarządcy obiektu co do zasady nie będzie przysługiwał podmiotom faktycznie posiadającym nieruchomość lub posiadającym ją w ramach najmu czy dzierżawy. Co prawda nie można a priori wykluczyć, że zakres uprawnień wynikających z umowy najmu lub dzierżawy będzie odpowiadał określonemu prawu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż o treści określonych w takiej umowie uprawnień decydują strony, jednak okoliczność ta musiałaby z takiej umowy rzeczywiście wynikać (por. A. Kosicki, A. Plucińska-Filipowicz, Strony i sąsiedztwo w sprawach budowlanych (w:) Proces inwestycji budowlanych, red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Warszawa 2015, s. 52; por. też wyrok WSA w Rzeszowie z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 244/21, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że skarżąca nie wykazała, aby z decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego 11 lipca 1988 r. wynikało jej uprawnienie do prowadzenia robót budowlanych przy budynku. Wskazywane przez skarżącą okoliczności świadczą natomiast wyłącznie o jej interesie faktycznym w sprawie, nie zaś prawnym, którego istnienie determinuje możliwość bycia stroną postępowania nadzwyczajnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego.

Z tego powodu Sąd uznał, że umorzenie postępowania odwoławczego przez GINB w zakresie, w jakim zostało ono zainicjowane wnioskiem skarżącej było w pełni prawidłowe.

Nie jest przy tym trafna argumentacja skargi, w której podnoszony jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Stosownie do treści przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, (...).

Przyjęte uregulowanie tylko pozornie zdaje się wskazywać, że nie jest możliwe jednoczesne uchylenie zaskarżonej decyzji w części, przy umorzeniu postępowania w tej części i utrzymanie decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie w mocy. Konsekwencją uchylenia decyzji organu niższej instancji tylko w określnej części będzie bowiem właśnie sytuacja, w której pozostała jej część pozostaje w obrocie prawnym. Nierzadko spotykane jest nawet stanowisko, że w sytuacji gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w osnowie, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy (tak A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks..., s. 867; inaczej B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 724–725). Pogląd taki wyraził również NSA w wyroku z 25 marca 2014 r. (sygn. akt I OSK 399/13, LEX nr 1487808), stwierdzając, że organ odwoławczy nie jest "obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy" (zob. też wyrok NSA z 10 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 822/07, CBOSA). Jak wskazuje H. Knysiak-Sudyka w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (wyd. II, opublikowano: WKP 2019), w orzecznictwie sądów administracyjnych spotkać można jednak odmienne stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy powinien orzec co do pozostałej części decyzji nieuchylonej, gdyż tylko wówczas "sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji". Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 19/11, LEX nr 1296070; por. też wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2014 r., I SA/Wa 3120/13, LEX nr 1464998).

Bez względu na to, które z powyższych stanowisk uznać za trafne, nie może być wątpliwości, że przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. dają prawo do jednoczesnego orzeczenia przez organ odwoławczy o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części i umorzeniu postępowania przed organem I instancji w tej części oraz utrzymania zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie w mocy. Ustawodawca dokonując z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i dopuszczając możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji nie tylko w całości, lecz także w części, dał bowiem wyraz przekonaniu, że od tej daty dopuszczalne jest utrzymanie decyzji w mocy w części, a w pozostałym zakresie uchylenie jej i orzeczenie co do istoty sprawy albo umorzenie postępowania w odpowiedniej części. Warunkiem dopuszczalności takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest wyłącznie możność wydania rozstrzygnięcia co do części sprawy (zob. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2022).

Przechodząc do oceny prawidłowości zastosowania w sprawie przepisu art. 155 k.p.a., na którym oparty został wniosek skarżących, podkreślić trzeba, że zgodnie z tym unormowaniem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio, a stanowi on, że w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.

Postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji, prowadzone na podstawie przepisu art. 155 k.p.a., jest więc postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania zwykłego i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, uregulowanej w art. 16 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06), lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., tj. ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny.

Przepis art. 155 k.p.a. zawiera dwa rodzaje przesłanek – formalne i materialne, od których wystąpienia uzależniono możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona "nabyła prawo". Formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda strony postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Przy czym, przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji. Niewystępowanie którejkolwiek przesłanki nie może do takiego skutku prowadzić. Zadaniem organu w postępowaniu prowadzonym w oparciu o ten przepis jest więc ustalenie, czy zostały one spełnione, a w przypadku ich wystąpienia – dokonanie wyboru rozstrzygnięcia. Przy czym, przed przystąpieniem do rozważania przesłanek materialnych organ musi najpierw ocenić czy wystąpiły wymogi formalne (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 930/13; z 26 września 2017 r., I OSK 3036/15, CBOSA).

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że zostały spełnione warunki formalne, od których uzależniona jest możliwość zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Objęta wnioskiem o wznowienie postępowania decyzja Pomorskiego WINB utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie PINB dla miasta [...] z 26 kwietnia 2000 r., wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. z 1974 r. – jest ostateczna. Wskazane orzeczenie jest też decyzją, na mocy której strona "nabyła prawo", albowiem pod tym pojęciem należy rozumieć również nałożenie na stronę obowiązku, kształtującego jej sytuację prawną. Nie ma zarazem wątpliwości co do spełnienia w niniejszej sprawie kolejnej przesłanki formalnej określonej w art. 155 k.p.a. w postaci zgody strony, która "nabyła prawo" na jej zmianę.

Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. nie może dotyczyć wszystkich decyzji. W trybie art. 155 k.p.a. można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozstrzygniecie, stosowanie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalne (por. wyroki NSA: z dnia 1 marca 1996 r., sygn. akt III SA 362/95 M. Podat. 1997/3/78; z dnia 4 października 1999, sygn. akt IV SA 1434/97, Lex Nr 48678; z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1792/04 niepublikowany).

Zatem regulacja zawarta w art. 155 k.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych; niemniej w przypadku rozstrzygnięć, które w części mają charakter związany – ich uchylenie bądź zmiana na podstawie ww. przepisu będzie co do zasady możliwa wyłącznie wówczas, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia.

Należy podzielić stanowisko organów, że decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. z 1974 r., ma charakter związany, ponieważ organ nadzoru budowlanego był zobligowany do wydania tego rodzaju orzeczenia w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki określone tym przepisem. Tym samym, art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. z 1974 r. jest szczególnym przepisem, sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji z powołaniem się na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisów Prawa budowlanego, w tym wspomnianego art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. z 1974 r., co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2162/13, CBOSA). Takiego rozstrzygnięcia nie można uchylić lub zmienić w trybie art. 155 k.p.a.

Trafność takiego stanowiska w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2593/17, którym Sąd Naczelny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt 1313/16. W powołanym orzeczeniu NSA dokonując kontroli wyroku Sądu I instancji w sprawie ze skargi L. K. na odmowne decyzje organów wydane także w trybie at. 155 k.p.a., przesądził już, że przepisy art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa. NSA przypomniał, że tego rodzaju sankcją administracyjną jest nakaz rozbiórki za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Warunkiem zastosowania art. 155 k.p.a. jest zaś, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. W przypadku nakazu rozbiórki unormowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. z 1974 r. dotyczące podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, polegającego na samowoli budowlanej (budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę) oraz wbrew przepisom o usytuowaniu budynków, traktowane jest właśnie jako zaistnienie przesłanki negatywnej do zastosowania wskazanego trybu, określonego w art. 155 k.p.a. w postaci istnienia przepisu szczególnego uniemożliwiającego uchylenie lub zmianę decyzji o nakazie rozbiórki. W razie ustalenia, że zachodzi przesłanka negatywna, sprzeciwiająca się zastosowaniu art. 155 k.p.a., nie dochodzi już do badania, czy spełnione są inne, określone tym przepisem przesłanki takie jak istnienie słusznego interesu strony, który przemawiałby za uwzględnieniem wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki (por. Janusz Borkowski/Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 840; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 770/05; wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 862/05; por. także odnoszący się do art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. wyrok NSA z dnia 15 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 888/97, ONSA 2000/1/36).

Z uwagi na zasadę wynikającą z art. 170 p.p.s.a., przywołana wyżej ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w niniejszej sprawie nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tym samym, kwestia ta – jako prawomocnie przesądzona – nie mogła już być skutecznie podnoszona w skardze do tutejszego Sądu.

Ustosunkowując się w dalszej kolejności do argumentacji skarżących, że w istocie rzeczy nie domagają się oni zniesienia samego nakazu rozbiórki zawartego w decyzji organów nadzoru budowlanego, ale zmiany decyzji ostatecznej w ten sposób, aby nadać jej postać zgodną z prawem, tj. wyeliminować rzekomo "nadmiarowy" zakres orzeczonej rozbiórki, Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (zob. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845). Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 jest bowiem wyłącznie ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można więc w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09, LEX nr 746810; tak też M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl.: LEX/el. 2023).

Jednoznacznie wypowiedział się w tej materii NSA w wyroku z 27 września 2016 r., (sygn. akt II OSK 3160/14, LEX nr 2143545) wskazując, "postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej", zaś zmiana decyzji ostatecznej "może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy «pierwotnej»", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję «pierwotną» wydano" (zob. też W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opubl.: WKP 2019).

Jest tak dlatego, że postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji (zob. M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, opubl.: WKP 2020). Należy w pełni zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Gliwicach z 17 grudnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Gl 1184/21, CBOSA), w którym stwierdzono, że ustalenie stanu faktycznego odmiennego od pierwotnie ustalonego oznacza wykroczenie poza granice pierwotnego stanu faktycznego sprawy, co na gruncie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalne.

Z przedstawionych względów, przedmiotem analizy organów działających w trybie art. 155 k.p.a. w kontrolowanej sprawie nie mogły być te argumenty skarżących, które w istocie rzeczy zmierzają do zakwestionowania zasadności i zakresu obowiązków nałożonych w drodze decyzji PINB dla miasta Gdańska z 26 kwietnia 2000 r., utrzymanej w mocy prawomocną decyzją Pomorskiego WINB z 26 czerwca 2000 r. W zasadzie taki charakter mają bowiem zarzuty dotyczące błędnych – zdaniem skarżących – ustaleń organów obydwu instancji w kwestii wymiarów pomieszczeń lokalu nr 1 samowolnie dobudowanych do budynku mieszkalnego na działce nr [...].

Ponownie wypada nadmienić, że nie można postępowania w trybie art. 155 k.p.a. traktować jako kolejnej instancji służącej naprawianiu ewentualnych błędów popełnionych we wcześniejszych etapach postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt. II OSK 1810/09, Lex 746810). Jak stwierdzono w tezie pierwszej wyroku NSA z 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt III SA 1388/99, CBOSA), w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Nie bada zatem czy wydana decyzja jest zgodna z przepisami np. Prawa budowlanego. Organ administracji orzekający w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy (por. też wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 124/16, CBOSA).

Wykazywanie wadliwości decyzji ostatecznych powinno co do zasady odbywać się na gruncie innych postępowań nadzwyczajnych, tj. w ramach wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, o ile zaistnieją przesłanki określone odpowiednio np. w art. 145 § 1 k.p.a. bądź art. 156 § 1 k.p.a. W kontekście argumentacji skargi warto odnotować, że jedną z podstaw wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jest sytuacja, w której wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Już tylko na marginesie wyżej omówionych zagadnień należy odnotować, że jak wynika z akt postępowania zakończonego decyzją o nakazie rozbiórki, problematyka zakresu nielegalnej rozbudowy spornego obiektu budowlanego była przedmiotem ustaleń i postępowania dowodowego w ramach procedury zmierzającej do wydania ostatecznej decyzji Pomorskiego WINB, która następnie poddana została kontroli NSA Ośrodka Zamiejscowego w [...], co znalazło swoje odzwierciedlenie w wyroku tegoż Sądu z 6 listopada 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1615/00. W tej sytuacji, prowadzenie ponownego postępowania dowodowego i dokonywanie nowych merytorycznych ustaleń w sprawie, stanowiłoby nie tylko obrazę zasady trwałości decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 k.p.a., ale przede wszystkim godziło w powagę rzeczy osądzonej i rażąco naruszało zakres zastosowania art. 155 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.