Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 28 października 2025 r. nr IFXIV.7843.3.5.2025 w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.

Decyzją z dnia 27 maja 2025 r., nr [...], Starosta C. (dalej: "organ I instancji") wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowego na obiekt o funkcji mieszkalnej - mieszkanie dla właściciela oraz zmiany sposobu użytkowania budynku stróżówki na obiekt o funkcji mieszkaniowej - mieszkanie dla właściciela (mieszkanie dla dozoru), zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...], obręb [...], jedn. ew. J., w P., Gmina J., z uwagi na to, że uchwała nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia [...] r. nr [...], poz. [...], dalej w skrócie: "mpzp") wyklucza budowę i użytkowanie obiektów o wyłącznej funkcji mieszkaniowej na obszarze, na którym położona jest działka inwestycyjna A. C. (dalej: "Skarżącego").

W odwołaniu Skarżący podał, że planowana zmiana sposobu użytkowania mieści się w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego jednostki planistycznej P.U., która obejmuje m. in. obiekty o funkcji mieszkaniowej w przypadkach uzasadnionych potrzebą budowy mieszkania dla właściciela. Jego zdaniem, potrzeba posiadania mieszkania jest podyktowana koniecznością dopilnowania i dozoru sąsiedniej zabudowy produkcyjnej, dominującej na terenie - P.U. Powołał się na definicje przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia dopuszczalnego, zamieszczoną w regulacji § 3 pkt 6 i 7 mpzp, twierdząc, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania nie spowoduje wykroczenia poza zakres przeznaczenia dopuszczalnego, oraz na orzecznictwo sądowe, celem wykazania, iż ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, obejmującego również swobodę zabudowy, może nastąpić wyłącznie, gdy inwestycja jest w sposób oczywisty sprzeczna z obowiązującymi przepisami planu miejscowego, co - jego zdaniem - nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Brzmienie przepisu § 7 ust. 5 mpzp, określającego warunki zabudowy dla budynków mieszkalnych - planowanych i podlegających przebudowie - obowiązujące na całym obszarze objętym tym planem, przy braku odrębnych regulacji szczególnych, stanowi, że przedmiotowa przebudowa jest prawidłowa. Zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej w skrócie: "k.p.a."). W związku z powyższym wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania organu I instancji w zakresie wniesionego sprzeciwu.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 28 października 2025 r., nr IFXIV.7843.3.5.2025, po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.; aktualny publikator: Dz. U. z 2026 r. poz. 524, w skrócie: "pb)", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 27 maja 2025 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wywiódł, że zarówno ze zgłoszenia, jak i z dołączonych do niego dokumentów wynika, że w efekcie zmiany sposobu użytkowania budynku biurowego i stróżówki, będą one pełnić wyłącznie funkcję mieszkalną. Są one położone na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem P.U. (tereny wielofunkcyjne produkcyjno-usługowe). Zgodnie, z wierszem drugim tiret 2 tabeli zamieszczonej w § 92 mpzp, przeznaczenie dopuszczalne tej jednostki planistycznej obejmuje m. in. obiekty o funkcji mieszkaniowej w przypadkach uzasadnionych potrzebą budowy mieszkania dla właściciela. Jednak wiersz trzeci tiret 1 omawianej tabeli wyklucza budowę i użytkowanie obiektów o wyłącznej funkcji mieszkaniowej na terenie P.U. W tym miejscu nie można zgodzić, się ze Skarżącym, że jeżeli przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania mieści się w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego, jej realizacja może nastąpić na obszarze oznaczonym symbolem P.U. Tymczasem mpzp stanowi całość, a zamieszczone w nim przepisy należy odczytywać łącznie. Wiersz trzeci tabeli zamieszczonej w § 92 mpzp stanowi uzupełnienie zarówno wiersza pierwszego, jak i drugiego. Zatem dopiero pełna wykładnia tych przepisów pozwoli na ustalenie warunków, jakie muszą być łącznie spełnione, aby w jednostce planistycznej P.U. mógł powstać (w wyniku budowy lub zmiany sposobu użytkowania) budynek pełniący funkcję mieszkalną. Taki budynek powinien: 1) mieścić się w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego terenu P.U., zdefiniowanego w przepisie § 3 pkt 7 mpzp; 2.) być uzasadniony potrzebą budowy mieszkania dla właściciela; 3) nie pełnić wyłącznie funkcji mieszkaniowej. W rozpatrywanym przypadku nie będzie spełniony ten ostatni warunek. Nawet zatem, gdyby przyjąć, że przedmiotowa inwestycja mieści się w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego terenu P.U. i jest uzasadniona potrzebą budowy mieszkania dla właściciela, to z uwagi na fakt, że pełni wyłącznie funkcję mieszkaniową, jej realizacja na tej jednostce planistycznej jest niedopuszczalna. Obowiązujące w tym zakresie regulacje są jasne, a wynikające z nich wymogi - precyzyjne. Brak jest zatem podstaw do powoływania się na treść art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t. j. Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483), ustanawiający ochronę własności. Dodać też należy, że organy administracji architektoniczno-budowlanej - czy to w ramach analizy wniosku o pozwolenie na budowę czy zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu - nie są uprawnione do kwestionowania zgodności aktów prawa miejscowego, w tym planów miejscowych, z aktami prawnymi usytuowanymi wyżej w hierarchii źródeł prawa. Kompetencja taka przysługuje właściwym miejscowo wojewodom - w stosunku do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego - wyłącznie w trybie postępowania nadzorczego, o którym mowa, w przypadku uchwał rad gmin (miast) w sprawie planów miejscowych - w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.; aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) oraz - w odniesieniu do wszystkich aktów prawa miejscowego - sądom administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143, w skrócie: "p.p.s.a."). Na uwzględnienie nie zasługuje również argumentacja, iż skoro w miejscowym planie w § 7 ust. 5 mpzp zostały określone warunki zabudowy dla budynków mieszkalnych na całym obszarze objętym planem, to nie można stwierdzić "w sposób oczywisty" niezgodności inwestycji z aktem prawa miejscowego. Zauważyć należy, że przepis ten określa jedynie wymogi, jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne, nie dopuszczając zarazem możliwości ich realizacji na całym obszarze, na którym obowiązuje plan miejscowy.

W skardze z dnia 28 listopada 2025 r. Skarżący ponowił zarzuty zaprezentowane w odwołaniu, akcentując naruszenie art. 71 ust. 5 pkt 2 pb w jednostce planistycznej P.U., określonej w mpzp, a tym samym art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 7 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie § 2 pkt 5 i § 7 ust. 5 mpzp, wbrew zasadzie proporcjonalności ograniczeń prawa własności oraz jego ochrony, jak również uniemożliwienie elastycznego zagospodarowania terenu, zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym. W związku z powyższym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji w zakresie wniesionego sprzeciwu oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje m.in. wówczas, gdy dokonywana przez sąd kontrola jego legalności wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Przypomnieć należy, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję wnoszącą sprzeciw w sprawie dokonanego przez Skarżącego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowego na obiekt o funkcji mieszkalnej - mieszkanie dla właściciela oraz zmiany sposobu użytkowania budynku stróżówki na obiekt o funkcji mieszkaniowej - mieszkanie dla właściciela (mieszkanie dla dozoru), zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...], obręb [...], jedn. ew. J., w P., Gmina J..

Zgodnie art. 71 ust. 1 pkt 2 pb, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się, w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenie wójta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo decyzję o warunkach zabudowy, w razie braku obowiązującego planu miejscowego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, lub kopię takiej ekspertyzy; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień i opinii (ust. 3). W myśl zaś ust. 4 cytowanego artykułu, zgłoszenia, o którym mowa wyżej, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Przesłanki wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części zostały natomiast wymienione w ust. 5 cytowanego artykułu. Wśród przesłanek tych wymieniono sytuację, w której zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 2).

W niniejszej sprawie organ I instancji wniósł sprzeciw w sprawie dokonanego przez skarżącego zgłoszenia w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 71 ust. 5 pkt 2 pb.

Istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się zatem do oceny zgodność przedsięwzięcia objętego zgłoszeniem z postanowieniami mpzp.

O braku zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem miejscowym można zatem mówić wówczas, gdy inwestycja taka objęta jest wyraźnym ograniczeniem, co do form i zasad zagospodarowania danego obszaru, zawartym w planie miejscowym, ewentualnie, gdy planowany sposób użytkowania jest nie do pogodzenia z podstawowym lub dopuszczalnym przeznaczeniem terenu określonym w planie.

W ocenie Sądu, ta ostatnia sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku.

Z niewadliwych ustaleń organów wynika, że działka Skarżącego w części, w której zlokalizowane są objęte zgłoszeniem budynki, stanowi, tak jak w piśmie Wójta Gminy J. z dnia 27 grudnia 2024 r., teren wielofunkcyjny - produkcyjno-usługowy oznaczony w mpzp symbolem P.U. Dla terenu o tym symbolu ustalono przeznaczenie podstawowe: tereny wielofunkcyjne produkcyjno-usługowe. Zgodnie, z wierszem drugim tiret 2 tabeli zamieszczonej w § 92 mpzp, przeznaczenie dopuszczalne tej jednostki planistycznej obejmuje m. in. obiekty o funkcji mieszkaniowej w przypadkach uzasadnionych potrzebą budowy mieszkania dla właściciela. Jednak wiersz trzeci tiret 1 omawianej tabeli wyklucza budowę i użytkowanie obiektów o wyłącznej funkcji mieszkaniowej na terenie P.U.

W tym miejscu należy podkreślić, że mpzp stanowi całość, a zamieszczone w nim przepisy należy odczytywać łącznie. Wiersz trzeci tabeli zamieszczonej w § 92 mpzp stanowi uzupełnienie zarówno wiersza pierwszego, jak i drugiego tego paragrafu. Zatem dopiero pełna wykładnia tych przepisów pozwoli na ustalenie warunków, jakie muszą być łącznie spełnione, aby w jednostce planistycznej P.U. mógł powstać (w wyniku budowy lub zmiany sposobu użytkowania) budynek pełniący funkcję mieszkalną.

Taki budynek powinien:

1) mieścić się w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego terenu P.U., zdefiniowanego w przepisie § 3 pkt 7 mpzp;

2) być uzasadniony potrzebą budowy mieszkania dla właściciela;

3) 3) nie pełnić wyłącznie funkcji mieszkaniowej.

W rozpatrywanym przypadku nie będzie spełniony ten ostatni warunek.

W świetle powyższych regulacji mpzp nie budzi wątpliwości, że zamierzony sposób użytkowania objętych zgłoszeniem budynków, jako budynków mieszkalnych nie jest zgodny z podstawowym przeznaczeniem terenu.

W ocenie Sądu, dopuszczalne byłoby jedynie procentowe określenie stosunku podziału budynków na przeznaczenie usługowe i mieszkaniowe, a nie wyłącznie mieszkaniowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak sentencji wyroku.