II SA/Wa 159/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-12	
Data wpływu	2024-02-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Karolina Kisielewicz-Sierakowska /przewodniczący/
Piotr Borowiecki /sprawozdawca zdanie odrebne/
Dorota Kozub-Marciniak	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 2383/24	
Skarżony organ	Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 3 ust. 1 pkt 1 art 13 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Zdanie odrębne zgłosił Sędzia WSA Piotr Borowiecki	
Uzasadnienie
Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] (dalej jako: skarżący lub Stowarzyszenie) pismem z dnia 14 stycznia 2024 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej, jako: organ lub GDDiK) z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący zwrócił się do organu pismem z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Ile zgód na umieszczenie baneru wyborczego w pasie drogowym w ramach kampanii do wyborów parlamentarnych zaplanowanych na 15 października 2023 r. wydała Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) do dnia złożenia wniosku?

2. Ile odrzucono wniosków o umieszczenie baneru wyborczego?

3. Ile podjęto decyzji o administracyjnym usunięciu baneru wyborczego zagrażającego bezpieczeństwu drogowemu?

Organ pismem z dnia [...] października 2023 r. wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności udostępnienia żądanej informacji dla interesu publicznego w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, uznając, że informacja objęta wnioskiem jest informacją przetworzoną.

W odpowiedzi na ww. wezwanie pismem z dnia [...] listopada 2023 r. skarżący wskazał, że interes publiczny w niniejszej sprawie polega na możliwości oceny, czy GDDKiA nie została wykorzystana w kampanii wyborczej, co mogło skutkować zakłóceniem równości podmiotów konkurujących w wyborach. Uzyskanie wiadomości na ten temat poskutkuje, zdaniem skarżącego, poprawą prawa, zabezpieczenia interesu publicznego na przyszłość, ukaraniu potencjalnych winnych w przypadku rażących naruszeń prawa - ku przestrodze piastunom organów władzy publicznej. Ponadto Stowarzyszenie powołało się na raport Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie sygnalizujący zagrożenia związane z nadużywaniem pozycji dominującej przez partię rządzącą. W konkluzji skarżący zwrócił uwagę organu na to, że udostępnienie żądanej informacji umożliwi precyzyjniejsze formułowanie przyszłych wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. organ zawiadomił Stowarzyszenie, że rozpozna wniosek do [...] grudnia 2023 r. z uwagi na konieczność analizy odpowiedzi skarżącego na ww. wezwanie oraz weryfikacji stanu prawnego.

Następnie organ zaskarżoną decyzją odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu podniósł, że Stowarzyszenie nie wykazało szczególnej istotności udostępnienia informacji objętej wnioskiem dla interesu publicznego, ponieważ uzyskanie przez skarżącego informacji objętej wnioskiem nie umożliwiłoby realizacji celów przez niego zamierzonych.

Ponadto organ wskazał, że udostępnienie żądanej informacji wiązałoby się

z analizą i typizacją wedle wielu kryteriów wszystkich rozstrzygnięć w przedmiocie lokalizacji urządzeń obcych i reklam w pasie drogowym. Dokonanie tego typu czynności zakłóciłoby, zdaniem organu, wykonywanie zadań przez GDDKiA.

W skardze do Sądu Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 3 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.) poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji objętej wnioskiem;

2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu żądanej informacji mimo podstaw do jej udostępnienia w ustawowym terminie;

3. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, a Stowarzyszenie powinno było wykazać, że jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego oraz że takiego interesu skarżący nie wykazał.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie zakwestionowało uznanie przez organ żądanej informacji za przetworzoną. W przekonaniu skarżącego należy odróżnić sytuację, w której organ dokonuje twórczej analizy danych od sytuacji, w której jedynie wydobywa pewne informacje, które istnieją, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Stowarzyszenie podkreśliło, że realnie wykorzystuje udostępniane informacje dla dobra publicznego - w celu poprawy istniejących struktur. Skarżący, jak twierdzi, ma realną i konkretną możliwość uczynienia pożytku z uzyskanej informacji - niedostępną dla każdego "zwykłego" posiadacza informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu objaśnił, jak wygląda procedura wydawania decyzji, które stanowią przedmiot zainteresowania skarżącego. Organ wskazał, że postępowania w ww. sprawach są prowadzone po pierwsze, w formie papierowej, po drugie, przez różne jednostki organizacyjne GDDKiA, a po trzecie, mają różny przedmiot. Z tych względów zdaniem organu nie można uznać, jakoby zbiór żądanych informacji istniał na dzień złożenia przez skarżącego wniosku. W pozostałym zakresie organ podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Spór miedzy stronami w niniejszej sprawie dotyczy dwóch kwestii: po pierwsze czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną i po drugie czy jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie informacji przetworzonej nie zostało normatywnie zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych ułatwia skonstruowanie opisowej definicji tego pojęcia.

Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usunięcia danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią z informacji prostej informację przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Ponadto przetworzenie informacji może polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5668/21).

W tym kontekście należy również przywołać poglądy judykatury, gdzie zauważa się, że także znaczne ilości informacji tzw. prostych kwalifikować wypada - gdy konieczne jest ich dodatkowe opracowanie (np. sporządzenie szerszego zestawienia) - jako informację przetworzoną. Pogląd ten jest w pełni zasadny, skoro powinnością organu jest wyłącznie udostępnienie posiadanych informacji, nie zaś ich opracowywanie dla potrzeb konkretnych wnioskodawców.

Nie sposób jednak pominąć, że udostępnienie każdej informacji wymaga określonego procesu przygotowania - jako szeregu konkretnych czynności technicznych jak: wyszukanie, transpozycja na konkretny nośnik umożliwiający zapoznanie się z nią przez zainteresowanego oraz jej przetransferowanie. Nie każda więc niezbędna aktywność, związana z udostępnianiem informacji, może być kwalifikowana jako potrzeba jej przetworzenia.

Kluczowe dla oceny, czy udostępniane informacje należy klasyfikować jako przetworzone jest zatem zestawienie zakresu czynności, niezbędnych dla udostępnienia informacji. W szczególności dotyczy to ewentualnej trudności w odszukaniu informacji, pobraniu i sporządzeniu zestawienia. Gdy chodzi o udostępnienie treści dokumentów także istotny jest zakres czynności, niezbędny dla ich zgromadzenia, a następnie sporządzenia kopii - gdy nie utrwalono ich w formie cyfrowej. Okolicznościami istotnymi może być tu sposób segregowania informacji w zbiorach, gdzie się znajdują (w kontekście trudności odszukania), ilości samych danych - koniecznych do wydobycia ze zbiorów - czy liczba koniecznych do skopiowania dokumentów.

W ocenie Sądu prawidłowa jest ocena organu w tej sprawie, że informacja publiczna objęta wnioskiem z dnia [...] października 2023 r. ma charakter informacji przetworzonej. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo odkodował normę zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ w sposób rzeczowy i wystarczający wskazał, jakie kolejne czynności wiązałyby się z opracowaniem informacji żądanej przez skarżącego. Prowadzenie akt przedmiotowych postępowań administracyjnych w formie papierowej już w punkcie wyjścia wymusza na pracownikach urzędu organu dołożenie dodatkowych starań w celu dokonania kwerendy źródłowej. W konsekwencji fakt decentralizacji jednostek organizacyjnych GDDKiA (w strukturze GDDKiA jest 16 Oddziałów i 101 Rejonów), które prowadzą i przechowują akta spraw we własnym zakresie, oraz dokonanie systematycznego podziału wydobytych z dokumentów informacji cząstkowych wedle kryteriów przedstawionych we wniosku, jak również ich syntezy w celu udostępnienia skarżącemu, zwiększa na ponadstandardowy nakład pracy pracowników GDDKiA potrzebny do zaspokojenia żądania skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił dodatkowo, że przykładowo w pierwszym półroczu 2023 r. w rejonach GDDKiA prowadzono ok. 4700 postępowań administracyjnych.

Jak już wskazano wyżej, udostępnienie informacji publicznej, która ma charakter informacji przetworzonej, obwarowane jest dodatkowym warunkiem - przemawiania za jej udostępnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. chodzi bowiem m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.

Sąd podziela stanowisko organu, iż w tej sprawie Stowarzyszenie nie wykazało, że uzyskanie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Po pierwsze, należy zauważyć, że okoliczność, iż skarżący jest stowarzyszeniem, a tym samym zgodnie z art. 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2261), reprezentuje interesy zbiorowe swoich członków i ma prawo wypowiadania się w sprawach publicznych, nie jest wystarczająca do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli jednocześnie nie zostanie wykazane przez wnioskodawcę, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Po drugie, nie ulega wątpliwości, że przedmiot dzielności statutowej Stowarzyszenia świadczy o jego działaniu w interesie publicznym. Jak słusznie jednak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 647/22, "działanie dla dobra ogółu" nie w całości wypełnia istotę regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd wskazywał, że "działanie Stowarzyszenia w szeroko pojętym interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające do przyjęcia warunku "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Każde działanie w interesie ogółu, jako określonej wspólnoty publicznoprawnej, jest działaniem w interesie publicznym. Wobec tego działanie "szczególnie istotne", o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. W art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. niewątpliwie bowiem chodzi nie tylko o interes publiczny, ale o istotny interes publiczny, w dodatku o stopniu istotności określonym jako szczególny, a więc określonym jeszcze dodatkowym kwalifikatorem.

Sąd w powołanym wyroku wskazywał, że "charakter lub pozycję podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej uznaje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako okoliczności mające wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego. Niemniej jednak, nie są to jedyne warunki, które kreują "szczególną istotność udostępnienia informacji dla interesu publicznego", a których spełnienie wymagane jest dla udostępnienia przetworzonej informacji publicznej. Możliwość uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym uzasadnia bowiem tylko takie żądanie, które w swej precyzyjnej konstrukcji nie budzi wątpliwości, że uczynienie mu zadość pozwoli na efektywne wykorzystanie tej informacji w celu realizacji szczególnego interesu publicznego. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie ten, kto jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w sposób niedostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Tylko w tym przypadku można mówić o realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego. Nie chodzi przy tym o jakieś indywidualne cechy określonego podmiotu, zwłaszcza takie, na które nie ma on żadnego wpływu, lecz o możliwość realnego zaangażowania się przez ten podmiot w wykorzystanie dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 34/19). Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym uzyskaniem informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.".

Mając powyższe na uwadze Sąd rozpoznający sprawę niniejszą doszedł do przekonania, że sama możliwość upublicznienia przez Stowarzyszenie uzyskanej informacji publicznej, nawet w jakimś formalnym opracowaniu nie przemawia za uznaniem, iż spełniona została przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", bez względu na cele i działalność skarżącego. Właściwie organ podniósł, że skarżący nie wykazał, choćby hipotetycznie, że żądane informacje stwarzają możliwość ich wykorzystania w taki sposób, aby miały wpływ na określone działania (np. wyeliminowanie niewłaściwych praktyk czy doprowadzenie do zmian w prawie) lub sytuację (np. poprawa funkcjonowania struktur państwowych). Tym samym nie wykazano, że istnieją indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu żądanej informacji publicznej.

W niniejszej sprawie Stowarzyszenie zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i wnoszenia skargi poprzestało na ogólnikowych stwierdzeniach co do celów wnioskowania o przedmiotową informację oraz co do sposobów jej dalszego wykorzystania. O ile zamiar "oddolnej" kontroli administracji publicznej, a w konsekwencji przygotowanie postulatów co do jej dalszego, poprawnego funkcjonowania wyczerpuje znamiona istotności dla interesu publicznego, to zdaniem Sądu nie wyczerpuje znamion istotności szczególnej. O niej można by mówić dopiero w wypadku, gdyby skarżący wskazał konkretne działania, jakie zamierza podjąć w związku z wnioskami pochodzącymi z analizy uzyskanych informacji (np. zawiadomienie właściwych organów o potencjalnych nieprawidłowościach), a czego nie zrobiło.

Jeszcze raz należy podkreślić, że samo powołanie się na formę prawną, cele statutowe i działanie wnioskodawcy w innych sprawach stanowi jedynie domniemanie dla wykorzystania wnioskowanej informacji. Tymczasem podmiot obowiązany nie może domyślać się, jaki użytek z udostępnionej informacji uczyni wnioskodawca, zwłaszcza na podstawie domniemań. Jak zaznaczono wyżej, inicjatywa wykazania szczególnego interesu dla interesu publicznego leży po stronie wnioskodawcy. Stowarzyszenie nie wyjaśnia natomiast, jakim konkretnie działaniom lub sytuacjom ma służyć uzyskanie żądanych informacji.

Jedynie na marginesie Sąd wyjaśnia, że zarzut skarżącego dotyczący uchybienia przez organ terminu wyznaczonemu w art. 13 u.d.i.p. jest bezpodstawny. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona ww. terminie podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

W niniejszej sprawie wniosek złożono w dniu [...] października 2023 r., natomiast organ przedłużył termin do załatwienia sprawy pismem z dnia [...] października

2023 r. do dnia [...] grudnia 2023 r., co też zgodnie z informacją uczynił, wydając decyzję. Organ nie naruszył zatem dyspozycji art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) orzekł jak w sentencji.	
Zdanie odrębne
Sędziego WSA Piotra Borowieckiego

do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 159/24

Działając na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a."), stwierdzam, że nie podzielam stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 159/24 z następujących przyczyn:

Należy zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie, zainicjowanej skargą Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (dalej także: "skarżące Stowarzyszenie" lub "strona skarżąca") na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: "organ") z dnia [...] grudnia 2023 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, zasadniczą dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kwestią było rozważenie, czy organ - uzasadniając odmowę udostępnienia wnioskowanej przez skarżące Stowarzyszenie informacji - prawidłowo zastosował przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p."). W konsekwencji, należało przede wszystkim rozważyć, czy organ, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, zasadnie uznał, że żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja stanowi informację przetworzoną, a także - w dalszej kolejności - czy prawidłowo przyjął, że strona skarżąca nie wykazała w sposób należyty, iż udostępnienie jej spornej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydając sporny wyrok z dnia 12 czerwca 2024 r., oddalił skargę, dochodząc do wniosku, iż "prawidłowa jest ocena organu w tej sprawie, że informacja publiczna objęta

wnioskiem z dnia [...] października 2023 r. ma charakter informacji publicznej przetworzone/’. Jednocześnie, Sąd uznał, iż "w tej sprawie Stowarzyszenie nie wykazało, że uzyskanie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego".

W konsekwencji, skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdził, że - wbrew zarzutom skarżącego Stowarzyszenia - organ prawidłowo zastosował normę prawną wyrażoną w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W mojej ocenie, przedmiotowy wyrok Sądu z dnia 12 czerwca 2024 r. jest nieprawidłowy, albowiem - wbrew stanowisku składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dopuścił się istotnego naruszenia przepisów prawa z uwagi na niedostateczne ustalenie wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego potrzebnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i jednocześnie niewłaściwe wyjaśnienie, dlaczego przyjął, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Moim zdaniem, Sąd - wydając sporny wyrok z dnia 12 czerwca 2024 r. - dopuścił się przede wszystkim istotnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albowiem nienależnie rozważył zgromadzony materiał dowodowy i w konsekwencji dokonał nienależytej oceny stanowiska organu, który - w mojej ocenie - niedostatecznie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że wnioskowana przez stronę skarżącą informacja o ilości wydanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzji administracyjnych w przedmiocie wyrażenia zgody (czy też odmowy wyrażenia zgody) na umieszczenie w pasie drogowym banerów wyborczych związanych z kampanią wyborczą przed wyborami parlamentarnymi zaplanowanymi na 15 października 2023 r. oraz decyzji administracyjnych nakazujących usunięcie takich banerów wyborczych z pasów drogowych - stanowi informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W tej sytuacji, uznałem, że skład orzekający Sądu dokonał niewłaściwej oceny podjęcia przez organ próby wykazania, że rzeczywiście zachodziła konieczność wskazania przez skarżące Stowarzyszenie, iż uzyskanie przez ten podmiot wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Jednocześnie, należy - moim zdaniem - uznać, że Sąd w sposób niewłaściwy ocenił pozostałe rozważania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zawarte w spornej decyzji, nie biorąc pod uwagę tego, iż organ ten, wydając decyzję administracyjną z dnia [...] grudnia 2023 r., dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu tej decyzji, dlaczego uznał, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało w sposób wystarczający, że udostępnienie mu wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a także z uwagi na brak należytego odniesienia się w zakresie wspomnianej oceny nie tylko do unormowań prawnych dotyczących zasad funkcjonowania stowarzyszeń, ale przede wszystkim do dotychczasowej szeroko zakrojonej w sferze publicznej działalności tego Stowarzyszenia i istoty jego udziału w umacnianiu prawa dostępu obywateli do informacji publicznej, a tym samym możliwości wpływu na wykorzystywanie uzyskanych informacji publicznych dla poprawy funkcjonowania podmiotów publicznych wydatkujących publiczne środki finansowe.

Mając na względzie powyższe, uznałem, że - wbrew ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - uznać należy, iż w następstwie wskazanych wyżej istotnych uchybień, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W mojej ocenie, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Z tego względu, moim zdaniem, Sąd nie powinien oddalać skargi Stowarzyszenia [...], lecz stwierdzając, że organ dopuścił się powyższych naruszeń - winien był uchylić zaskarżoną decyzję, a także zasądzić od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przechodząc do szczegółowych rozważań, należy stanowczo zauważyć na wstępie, że decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej musi być tak skonstruowana, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Następną sprawą jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji tych powodów, dla których organ uznał, że w sprawie brak jest spełnienia ustawowej przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej spoczywa bowiem obowiązek rozważenia i ustalenia, czy udostępnienie informacji przetworzonej w zakresie objętym żądaniem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, oraz ocena zakresu i celowości udostępniania informacji. Jednocześnie, nie należy w uzasadnieniu decyzji definiować pojęcia informacji przetworzonej w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od konkretnej sytuacji. W doktrynie zwraca się uwagę, że podmiot zobowiązany powinien z dużą starannością podejmować decyzję o kwalifikowaniu informacji, jako przetworzonej na podstawie tego, że nakład pracy negatywnie wpływa na realizację ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego. Musi przede wszystkim oszacować ilości koniecznej pracy. Nakład pracy powinien być ponadprzeciętny. Może on wynikać np. z okresu, za jaki domaga się dokumentów, czy ich liczby (por. E. Jarzęcka-Siwik /w:/ Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, pod red. A. Piskorz-Ryń i M. Sakowskiej-Baryła, Wolters Kluwer Polska 2023, t. 17 komentarza do art. 3 u.d.i.p.).

W tej sytuacji uznać trzeba, że ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana przez organ administracyjny w wydanej w sprawie decyzji i należy uczynić to w sposób zindywidualizowany. Organ powinien więc uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy, zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji. Należy wziąć pod uwagę ilość żądanych we wniosku danych, formę, w jakiej ma nastąpić udzielenie informacji, jak również i to, czego dotyczy informacja. Okoliczności te wpływają na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy możliwe jest udzielenie żądanej informacji i czy rzeczywiście ma ona charakter informacji przetworzonej, czy też nie.

Warto zauważyć w tym miejscu, że w dotychczasowym orzecznictwie trafnie wskazano, że - w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt IOSK 19/15).

Mając powyższe na względzie, uznałem, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wydając w niniejszej sprawie sporną decyzję administracyjną, w sposób wyjątkowo lakoniczny wskazał w jej uzasadnieniu, dlaczego wnioskowana przez stronę skarżącą informacja ma charakter informacji przetworzonej.

W uzasadnieniu wspomnianej decyzji organ ograniczył się przede wszystkim do w miarę prawidłowego odkodowania znaczenia pojęcia informacji przetworzonej, a następnie - bez jakiejkolwiek szerszej analizy w tym zakresie w relacji do żądanej przez skarżące Stowarzyszenie informacji - przeszedł do oceny tego, czy strona skarżąca wykazała, że uzyskanie owej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Owszem, można wprawdzie wskazać, że organ podkreślił w uzasadnieniu spornej decyzji, że nie dysponuje gotową informacją publiczną, której udostępnienia żądała strona skarżąca, niemniej ograniczając się w zasadzie do powierzchownej oceny, nie przedstawił jednocześnie, jakie ponadprzeciętne czynności musiałyby podjąć, aby udostępnić skarżącemu Stowarzyszeniu wnioskowane zestawienia dotyczące ilości wydanych decyzji administracyjnych podjętych w przedmiocie wyrażenia zgody (odmowy wyrażenia zgody) na umieszczenie w pasie drogowym banerów wyborczych. Organ nie wskazał przy tym m.in. jakiego rzędu (ilości) dokumentów mogłoby to dotyczyć, ani też nie przybliżył w żaden sposób, jak czasochłonne "czynności intelektualne" mogłyby być związane z działaniami pracowników organu zmierzającymi do wykonania tych wykazów (zestawienia ilości wydanych decyzji).

Warto w tym miejscu zauważyć, że dopiero w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił przykładowo, że "(...) w pierwszym półroczu 2023 r. w Rejonach GDDKiA prowadzono ok. 4.700postępowań administracyjnych". Tymczasem, wskazać trzeba, że zgodnie z poglądami doktryny oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyjmuje się, iż odpowiedź organu administracji na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym spornej decyzji (tak m.in. A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 141 i cyt. tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 45; patrz także m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1357/04). W tej sytuacji przyjąć trzeba, że organ powinien ustosunkować się szczegółowo do argumentów strony skarżącej w uzasadnieniu decyzji, nie zaś dopiero w odpowiedzi na skargę.

Nie bez znaczenia pozostaje również to, że zarówno organ, jak i skład orzekający Sądu, nie wzięli pod uwagę w swoich rozważaniach tego, iż okres, za który pracownicy organu powinni przeanalizować wydane decyzje nie dotyczył bynajmniej całego półrocza 2023 r., czy też jakiegoś innego dłuższego okresu, ani też nie dotyczył wszystkich prowadzonych wówczas postępowań administracyjnych będących w zakresie kognicji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Nie ulega bowiem wątpliwości to, iż analizie podlegać mógł jedynie okres od dnia, w którym komitety wyborcze mogły de iure zacząć prowadzić oficjalną kampanię wyborczą (w tym wnioskowanie o wyrażenie zgody na umieszczenie w pasie drogowym swoich banerów wyborczych) do dnia 13 października 2023 r. Otóż, należy zauważyć, że Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej dopiero w dniu 8 sierpnia 2023 r. wydał postanowienie w sprawie zarządzenia wyborów do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, wyznaczając w nim datę wyborów do Sejmu i do Senatu na niedzielę 15 października 2023 r. W tej sytuacji, dopiero od tego momentu mogły zacząć rejestrować się komitety wyborcze, które - zgodnie z Kodeksem wyborczym - były następnie uprawnione do podejmowania wszelkich czynności w ramach oficjalnej kampanii wyborczej.

W mojej ocenie, nie sposób pominąć również tego, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest instytucją skomputeryzowaną, działającą w oparciu o stosowne programy komputerowe, a więc - wbrew sugestiom organu - sprawne znalezienie w poszczególnych Rejonach i Oddziałach GDDKiA tak prostych informacji, jak liczba decyzji administracyjnych wydanych w sprawach zainicjowanych przez komitety wyborcze nie powinno wykraczać poza zwykłą, niemalże rutynową działalność Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

W mojej ocenie, organ nie wyjaśnił tym samym, jak należy rozumieć czynności mające doprowadzić do powstania spornej informacji, które stanowić miałyby o "przetworzeniu" informacji.

Takie działanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uznać należy zatem za niewłaściwe, albowiem do oceny tego, czy wnioskodawca prawidłowo wykazał, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, organ winien przejść dopiero po jednoznacznym wyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji przyczyn zakwalifikowania wnioskowanej informacji, jako informacji przetworzonej.

Tymczasem, według mojej oceny, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu z dnia [...] grudnia 2023 r. nie można w żaden sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, w rozumieniu wskazanym w uzasadnieniu tej decyzji, a wypracowanym w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych.

Moim zdaniem, zarówno pismo organu z dnia 23 października 2023 r. informujące stronę skarżącą o przetworzonym charakterze informacji publicznej, jak i wydana później decyzja administracyjne z dnia [...] grudnia 2023 r. odmawiająca udostępnienia informacji publicznej, powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń podmiotu zobowiązanego, iż żądana informacja jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony jest realnej możliwości ochrony swoich praw z uwagi na utrudnienie podjęcia jakiejkolwiek rozsądnej polemiki ze stanowiskiem organu.

W konsekwencji, uznać należy, że nie jest wystarczające takie skonstruowanie uzasadnienia decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w której podmiot zobowiązany, uzasadniając ową odmowę, skupia się wyłącznie na ogólnym zdefiniowaniu pojęcia informacji publicznej przetworzonej bez jednoczesnego szerszego odniesienia tych ustaleń do konkretnej informacji wnioskowanej przez stronę skarżącą.

W mojej ocenie, z uzasadnienia spornej decyzji administracyjnej nie wynikają jakiekolwiek konkretne dane wskazujące na określony choćby przybliżonymi szacunkami nakład pracy konieczny do sporządzenia informacji żądanej przez stronę skarżącą. Nie wskazano nawet w przybliżeniu ani ilości dokumentów, z których dane składają się na żądane informacje, ani też zakresu koniecznych działań niezbędnych do udzielenia żądanej informacji.

Podsumowując, należy stwierdzić, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie przedstawił żadnych przekonywujących argumentów, które pozwoliłyby Sądowi w sposób jednoznaczny przyjąć, iż organ ten, jako podmiot zobowiązany, w sposób właściwy wykazał, iż żądaną przez stronę skarżącą informację uznać należy za informację przetworzoną. W tej sytuacji, moim zdaniem, przyjąć trzeba, że zastosowana przez organ kwalifikacja była całkowicie arbitralna i nie poddawała się jakiejkolwiek sensownej weryfikacji, ani przez stronę skarżącą, ani też przez skład orzekający Sądu. Tymczasem, bez bliższych informacji ze strony organu, nie sposób stwierdzić, czy istotnie mamy w przypadku wnioskowanej informacji do czynienia z informacją przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Według mojej oceny, nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, spowodowało bowiem w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Uznać należy, że dopiero konkretne informacje związane z żądanymi dokumentami mogą doprowadzić do właściwej konstatacji, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czego oczywiście nie można wykluczyć w kontrolowanej sprawie.

Powyższe, wymaga jednak właściwego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2791/16), czego w niniejszej sprawie zabrakło.

W mojej ocenie, żądany przez skarżące Stowarzyszenie zakres informacji może mieć wprawdzie charakter informacji przetworzonej i na tym etapie tego w żaden sposób nie można jednoznacznie zanegować, niemniej jednak obowiązkiem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji jest precyzyjne wyjaśnienie, dlaczego żądana przez stronę skarżącą informacja posiada walor informacji publicznej przetworzonej.

Takie wyjaśnienie powyższej kwestii (statusu wnioskowanej informacji), jak w uzasadnieniu spornej decyzji, należy uznać za nieprawidłowe, a tym samym w konsekwencji stwierdzić trzeba, że organ w sposób nieuzasadniony przeszedł do następnego etapu, a więc do oceny, czy wnioskodawca prawidłowo wykazał, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż przyjmuje się zgodnie, iż organ może przejść do tego etapu dopiero po jednoznacznym wyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji przyczyn zakwalifikowania wnioskowanej informacji, jako informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że na szczególny interes społeczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., składają się więc trzy przesłanki:

1) przesłanka działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób; należy w tym miejscu pamiętać, że wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów (por. m.in. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 35),

2) przesłanka działania służącego społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych,

3) przesłanka związana z możliwością rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13; podobnie: /w:/ wyroki NSA: z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 787/10, z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, czy też z dnia 5 marca 2013 r" sygn. akt I OSK 3097/12).

Przyjmuje się bowiem, że wnioskodawca powinien posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych.

Tym niemniej, warto jednocześnie wyraźnie wskazać, że nie można ograniczać wykładni szczególnego interesu publicznego, jako przesłanki legitymizującej do otrzymania informacji publicznej przetworzonej, jedynie do realnej, natychmiastowej możliwości wykorzystania zdobytych danych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 3608/21).

Tymczasem, w mojej ocenie, taki sposób ochrony przed nadużywaniem prawa do informacji przetworzonej, jaki proponuje w niniejszej sprawie organ, a jaki spotkał się z akceptacją składu Sądu orzekającego w tej sprawie, prowadzi niestety w praktyce do takiego interpretowania tego prawa, że de facto tylko nieliczni mogą wykazać, iż udzielenie im informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Mając powyższe na względzie, doszedłem w niniejszej sprawie do przekonania, że organ, wydając sporną decyzję administracyjną, nie wykazał w sposób prawidłowy, dlaczego skarżące Stowarzyszenie nie spełnia wskazanych wyżej przesłanek i tym samym nie jest zdolne wykorzystać uzyskanej informacji w szczególnie istotnym interesie społecznym.

Według mojej oceny, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do w miarę prawidłowego odkodowania znaczenia pojęcia szczególnego interesu społecznego, a następnie - bez jakiejkolwiek szerszej analizy w tym zakresie - dokonał niezwykle lakonicznej w swej treści oceny argumentacji strony skarżącej, która wykazywała w toku postępowania możliwość działania w szczególnym interesie publicznymi.

Przede wszystkim, stwierdzić należy, że organ nie przeprowadził dokładnej analizy istoty funkcjonowania tego typu stowarzyszeń, jak skarżące, ale przede wszystkim nie dokonał, działając również ex officio, jakiejkolwiek szerszej analizy dotychczasowej szeroko zakrojonej w sferze publicznej działalności skarżącego Stowarzyszenia i istoty jego udziału w bieżących wydarzeniach, na podstawie których społeczeństwo obywatelskie kształtuje - szczególnie w ostatnich 8 latach - swój ogląd (obserwację), w tym również swój niepokój związany z funkcjonowaniem organów administracji publicznej, a także wszelkich innych podmiotów publicznych, czy też spółek z udziałem Skarbu Państwa i wydatkowaniem przez nie publicznych środków finansowych.

Tym samym, organ zignorowała potrzebę przeprowadzenia całościowej, wszechstronnej oceny tych wszystkich istotnych elementów składających się na funkcjonowanie skarżącego Stowarzyszenia, na podstawie których ocenia się właśnie możliwość wpływu wnioskodawcy na wykorzystywanie uzyskanych informacji publicznych dla poprawy funkcjonowania organów państwa, czy też innych podmiotów dysponujących majątkiem publicznym, w tym m.in. w zakresie racjonalizacji, czy też zasadności wydatkowania przez tego typu podmioty publicznych środków finansowych.

Warto zauważyć, że w niniejszej sprawie wnioskodawca - skarżące Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wykazywało w toku postępowania, a więc zarówno w pisemnej odpowiedzi na wezwanie podmiotu zobowiązanego z dnia 23 października 2023 r., jak i w złożonej skardze z dnia 14 stycznia 2024 r., że wnioskowane informacje wpisują się w szczególny interes społeczny w związku ze statutowymi celami, jakie stawia sobie wnioskodawca, jako stowarzyszenie zajmujące się zwiększaniem przejrzystości sfery publicznej, przede wszystkim poprzez dbanie o zagwarantowanie obywatelom prawa do informacji publicznej, a którego dotychczasowe działania miały przełomowe znaczenie dla prawa do informacji publicznej. Warto jednocześnie zauważyć, że strona skarżąca wskazała ponadto, że jako podmiot działający już od wielu lat może popularyzować wprowadzanie zmian prawnych, opracowywać i publikować rekomendacje, standardy, czy też prowadzić działalność edukacyjną, a także składać wnioski i petycje. Warto zauważyć jednocześnie, że jeśli chodzi o wszelkie podmioty dysponujące mieniem Skarbu Państwa, to skarżące Stowarzyszenie działa również na rzecz przejrzystości tych podmiotów, poprzez choćby publikacje specjalnych raportów opartych na rekomendacja wynikających z opracowań OECD.

Strona skarżąca wskazała jednocześnie, że wnioskowane informacje są niezbędne do realizacji owych celów statutowych, a także podniosła, że - wbrew sugestiom organu - skarżące Stowarzyszenie poprzez swoje duże zaangażowanie w działalność edukacyjną na rzecz przejrzystości funkcjonowania podmiotów korzystających z publicznych pieniędzy może również wpływać na interes wszystkich obywateli, dla których sprawne funkcjonowanie takich podmiotów jest jak najbardziej pożądane.

W tej sytuacji, nie sposób przyjąć, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało w toku postępowania, że ma realną możliwość uczynienia z uzyskanej informacji publicznej użytek dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza wspomnianej informacji.

Warto zauważyć ponadto, że skarżące Stowarzyszenie, dążąc na forum publicum do ustaleń związanych z działalnością GDDKiA w kontekście kampanii wyborczej, wskazało, iż kieruje się troską o równość szans wyborczych i potrzebą zachowania standardów demokratycznych, co do przestrzegania których pojawiały się w przestrzeni publicznej liczne i zarazem bardzo istotne zastrzeżenia przed ostatnimi wyborami parlamentarnymi, które miały miejsce w dniu 15 października 2023 r. W tej sytuacji, nie tylko troska związana z podejrzeniem o niegospodarne czy wręcz nielegalne wykorzystywanie majątku publicznego pod naciskiem czynnika politycznego (właściwego ministra), ale przede wszystkim troska o zachowanie równości szans wyborczych, legła u podstaw sformułowania spornego wniosku z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Tymczasem, na podstawie uzasadnienia spornej decyzji administracyjnej jawi się obraz, z którego wynika, że skarżące Stowarzyszenie jest zupełnie nieistotne dla

działań zmierzających do poprawy funkcjonowania tego typu podmiotów, jak GDDKiA, i nie daje tym samym jakiejkolwiek należytej gwarancji sensownego spożytkowania otrzymanych wiadomości dla poprawy działania takich podmiotów i dobra samych obywateli.

W mojej ocenie, przyjąć należy jednak, że - wbrew nieuzasadnionym sugestiom organu - wnioskodawca, jako jedno z największych i najbardziej znanych w Polsce stowarzyszeń ([...]) działających na rzecz przejrzystości życia publicznego i prawa do informacji publicznej, nie działa tylko w imieniu swoim, lecz działa ono także w interesie publicznym o charakterze powszechnym.

Należy uznać także, że - wbrew stanowisku organu - skarżące Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. spełnia warunek działania dla szerszej grupy osób, a mianowicie - dla ogółu obywateli zainteresowanych sprawnym funkcjonowaniem organów administracji publicznej, spółek z udziałem Skarbu Państwa, czy też innych podmiotów wykorzystujących publiczne fundusze.

Ponadto, stwierdzić należy, że organ pominął rolę tego typu stowarzyszeń, jak skarżące, w funkcjonowaniu praworządnego państwa. Tymczasem, warto podkreślić, że zarówno ochrona prawa dostępu obywateli do informacji publicznej, jak też działanie mające na celu uniezależnienie podmiotów publicznych od czynnika stricte partyjnego, czy też działanie na rzecz poprawy gospodarowania i racjonalizacji wydatkowania przez tego typu podmioty dostępnych środków finansowych - stanowią bardzo ważną część działania skarżącego Stowarzyszenia, które z kolei przekłada się (czy też raczej winno przekładać się) na sprawne funkcjonowanie demokratycznego państwa prawnego, niwelując w ten sposób również niegospodarność w wydatkowaniu publicznych pieniędzy oraz zakłócanie równości szans w kontekście wyborów parlamentarnych.

Skarżące Stowarzyszenie nie jest zatem, jak sugeruje organ, wąską organizacją reprezentującą wyłącznie swoje interesy, ale spełnia ważne funkcje społeczne, albowiem ma wpływ na lepsze postrzeganie podmiotów publicznych, a także na umacnianie konstytucyjnych gwarancji dostępu obywateli do informacji publicznej.

Ponadto, uznać trzeba, iż organ nie przeprowadził należytego odniesienia się w zakresie wspomnianej oceny także do unormowań prawnych dotyczących zasad funkcjonowania stowarzyszeń i istoty ich udziału w stosunkach społecznych, a tym samym możliwości wpływu na wykorzystywanie uzyskanych informacji publicznych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej oraz innych podmiotów publicznych, w tym m.in. wydatkowania przez te podmioty publicznych środków finansowych.

Z tego też powodu należy uznać, że przeprowadzając analizę spełniania przez skarżące Stowarzyszenie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał wadliwego zastosowania przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i w konsekwencji nieuprawnionej na tym etapie odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji przetworzonej.

Stwierdzić należy zatem, że nie jest wystarczające takie skonstruowanie uzasadnienia decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w której podmiot zobowiązany, uzasadniając ową odmowę, skupia się wyłącznie na ogólnym zdefiniowaniu pojęcia szczególnej istoty dla interesu społecznego, bez jednoczesnego odniesienia tych ustaleń zarówno do konkretnej informacji wnioskowanej przez stronę skarżącą, jak i istoty (profilu) jej działania w sferze publicznej.

Podsumowując, należy stwierdzić, że organ nie przedstawił przekonywujących argumentów, które pozwoliłyby Sądowi w sposób jednoznaczny przyjąć, iż skarżące Stowarzyszenie nie wykazało w toku postępowania, że jest w stanie wykorzystać wnioskowaną informację w sposób wskazany w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W tej sytuacji, przyjąć trzeba, że przeprowadzona przez organ ocena była całkowicie arbitralna i nie poddawała się jakiejkolwiek weryfikacji, ani przez stronę skarżącą, ani też przez skład orzekający Sądu.

Nie ulega zatem wątpliwości, że uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik spornego rozstrzygnięcia, albowiem spowodowało w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Tymczasem, prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów wymaga jednak zawsze właściwego i bardzo precyzyjnego wyjaśnienia, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a następnie prawidłowego uzasadnienia decyzji, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., czego w niniejszej sprawie ewidentnie zabrakło, a co ma istotne znaczenie, albowiem prowadzi do bezprawnego ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu obywateli do informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej oraz innych podmiotów korzystających z powierzonego im majątku publicznego.

Konkludując, uważam, że w tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zamiast oddalać skargę, powinien - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylić zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a także zasądzić od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, orzekając w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 w związku z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a.