III OZ 29/26 - Postanowienie

Data orzeczenia	2026-02-24	
Data wpływu	2026-01-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Grzywna w trybie p.p.s.a.	
Sygn. powiązane	II SO/Wa 49/25	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono zażalenie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 54 § 2 i art. 55 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 21 pkt 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2025 r. sygn. akt II SO/Wa 49/25 oddalające wniosek A.D. o wymierzenie Szefowi Służby Kontrwywiadu Wojskowego grzywny za nieprzekazanie całości akt administracyjnych w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 17 lutego 2022 r. nr SKW/38/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia oddalić zażalenie.	
Uzasadnienie
A.D. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 17 września 2025 r. w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 17 lutego 2022 r. nr SKW/38/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Wa 902/25) wniósł o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie całości akt administracyjnych sprawy. Wskazał, że w związku z nieprzekazaniem przez organ dokumentów stanowiących przedmiot wniosku skarżącego, Sąd jest pozbawiony możliwości kontroli decyzji organu. W kontekście pism organu z dnia 11 i 18 lipca 2025 r. skarżący podniósł, iż skoro organ nie dysponuje informacją stanowiącą przedmiot w/w wniosku, to nie powinien wydawać decyzji, tylko poinformować o tym skarżącego pismem.

Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 17 września 2025 r. wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, wskazując, że informacja stanowiąca przedmiot wniosku nie jest w posiadaniu organu i nie stanowiła nigdy części akt administracyjnych. Podkreślił, że na tak sformułowany wniosek skarżącego jakakolwiek odpowiedź, jakiej udzieliłby organ, podlegałaby ochronie wobec treści przepisów art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2009 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 502 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 742 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 października 2025 r. sygn. akt II SO/Wa 49/25 oddalił wniosek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazania wymaga przy tym, że w niniejszej sprawie, w odniesieniu do terminu, w którym powinno nastąpić przekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, zastosowanie znajduje przepis szczególny, tj. art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Zgodnie z w/w przepisem, przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne. Za przyjęciem takiej interpretacji przemawia użycie przez ustawodawcę słowa "może". Orzeczenie to ma zatem charakter uznaniowy. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że wniosek o wymierzenie grzywny może być złożony w każdym czasie po upływie określonego przez ustawodawcę terminu na przekazanie skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przemawia za tym zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa, art. 55 § 1 p.p.s.a. Literalne brzmienie tego przepisu expressis verbis stanowi, że wniosek o ukaranie grzywną może być złożony "w razie niezastosowania się do obowiązków", a więc ustawodawca wprost precyzuje moment, w którym strona ma prawo taki wniosek sformułować, tj. moment przekroczenia przez organ ustawowego terminu. Zauważyć także należy, że wniosek o wymierzenie grzywny jest pismem składanym bezpośrednio do sądu, a nie za pośrednictwem organu. Zgodnie bowiem z art. 63 w zw. z art. 64 § 1 p.p.s.a., jeżeli ustawy tak stanowią, postępowanie sądowe wszczyna się na wniosek, który składa się bezpośrednio do sądu. W świetle natomiast art. 64 § 3 p.p.s.a., do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

WSA w Warszawie wskazał, że z akt sprawy o sygn. II SA/Wa 902/25 wynika, iż skarga A.D. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 17 lutego 2022 r. nr SKW/38/2022 wpłynęła do organu w dniu 7 marca 2025 r. Skargę oraz odpowiedź na skargę, wraz z aktami administracyjnymi, organ przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w dniu 18 marca 2025 r., tj. z zachowaniem ustawowego terminu wynikającego z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 902/25 pełnomocnik organu pismami z dnia 20 czerwca 2025 r. oraz 11 lipca 2025 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu do nadesłania dokumentów stanowiących przedmiot wniosku o informację publiczną, poinformował, że organ przekazał całość akt administracyjnych wraz z odpowiedzią na skargę, natomiast zgromadzenie dokumentacji stanowiącej przedmiot wniosku z dnia 20 lutego 2021 r. stanowiłoby wytworzenie informacji publicznej o nowej treści, która w momencie złożenia wniosku jeszcze nie istniała i powstałaby wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia. W ocenie WSA w Warszawie, w rozpoznawanej sprawie dokumenty, o których mowa w w/w pismach organu, nie stanowią akt administracyjnych, które organ obowiązany był przekazać w terminie określonym w przepisie art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Sprawa z zakresu dostępu do informacji publicznej nie stanowi bowiem typowej sprawy administracyjnej. Ponadto organ wskazywał, że wytworzenie informacji wiązałoby się z jej przetworzeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2025 r. sprawy ze skargi A.D. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 17 lutego 2022 r. nr SKW/38/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 26 listopada 2021 r. nr BP/15/2021. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że wniosek z dnia 17 września 2025 r. o wymierzenie grzywny, jako niezasadny, podlegał oddaleniu.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia A.D. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniósł o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4, art. 144, art. 54 § 2 i art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 66a § 1-3 k.p.a. i art. 16 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poprzez niezasadne przyjęcie, iż dokumenty, których udostępnienia na podstawie u.d.i.p. domaga się wnioskodawca, nie wchodzą w skład akt sprawy administracyjnej prowadzonych przez podmiot zobowiązany, co nastąpiło w szczególności w wyniku pominięcia związania WSA w Warszawie własnym wyrokiem z dnia 17 września 2025 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 902/25.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 54 § 1, § 1a i § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Powyższe przepisy statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać ten obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. Z kolei w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Grzywnie tej nadano mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny – charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wymierzenia Szefowi Służby Kontrwywiadu Wojskowego grzywny za nieprzekazanie w terminie całości akt administracyjnych sprawy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że z akt sprawy o sygn. II SA/Wa 902/25 wynika, iż skarga A.D. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 17 lutego 2022 r. nr SKW/38/2022 wpłynęła do organu w dniu 7 marca 2025 r. Skargę oraz odpowiedź na skargę, wraz z aktami administracyjnymi, organ przekazał do WSA w Warszawie w dniu 18 marca 2025 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu wynikającego z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Pełnomocnik organu pismami z dnia 20 czerwca 2025 r. oraz 11 lipca 2025 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu pierwszej instancji do nadesłania dokumentów stanowiących przedmiot wniosku o informację publiczną, poinformował, że organ przekazał całość akt administracyjnych wraz z odpowiedzią na skargę, natomiast zgromadzenie dokumentacji stanowiącej przedmiot wniosku z dnia 20 lutego 2021 r. stanowiłoby wytworzenie informacji publicznej o nowej treści, która w momencie złożenia wniosku jeszcze nie istniała i powstałaby wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia. Wbrew twierdzeniu skarżącego, dokumenty, o których mowa w w/w pismach organu, nie stanowią akt administracyjnych, które organ obowiązany był przekazać w terminie określonym w przepisie art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Należy podkreślić, iż jedną z podstaw odmowy udostępnienia informacji publicznej, wynikającej z decyzji Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 17 lutego 2022 r. nr SKW/38/2022, było twierdzenie organu, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, a skarżący nie wykazał przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, uzasadniającej jej uzyskanie (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Informacja ta zatem nie została z tego powodu na etapie wydawania w/w decyzji wytworzona. Dopiero w wyroku z dnia 17 września 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 902/25 WSA w Warszawie przesądził, że organ nie wykazał przesłanek do zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W wyroku tym wskazano ponadto, że w zaskarżonej decyzji organ powołał się także, poza w/w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., na art. 39 ust. 1 ustawy o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego oraz art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., które to przepisy stanowiły odrębną od art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podstawę materialnoprawną odmowy udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie. WSA w Warszawie podkreślił, że z odpowiedzi organu na wezwanie Sądu, jak również z informacji przedstawionych na rozprawie, wynika, że organ nie dysponuje na obecną chwilą informacją o tym, czy żądane we wniosku wnioskodawcy umowy były zawierane w sierpniu 2021 r. Dopiero zatem po ustaleniu, że Szef SKW posiada żądaną informację publiczną, organ może realnie ocenić, czy żądane umowy objęte są ochroną wynikającą z ustawy o ochronie informacji niejawnych i jako takie nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Zależnie od dokonanych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, organ podejmie właściwe czynności na gruncie u.d.i.p. W przypadku niedysponowania żądaną informacją publiczną, po stronie organu nie powstaje obowiązek wydania decyzji przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest jedynie powiadomić pisemnie wnioskodawcę o tym, że żądanej informacji nie posiada. W przypadku zaś, gdy organ żądaną informację publiczną posiada, ale w jego ocenie zachodzi przesłanka wyłączająca udostępnienie tej informacji określona w art. 5 u.d.i.p., organ obowiązany jest wydać decyzję administracyjną z powołaniem się na podstawę wyłączenia udostępnienia informacji.

Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 144 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym – od podpisania sentencji wyroku, należało uznać za chybiony.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, co na mocy art. 166 p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie do postanowień. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane przez skarżącego, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu przez skarżącego nie oznacza naruszenia w/w przepisu.

Skoro zatem wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (z uwzględnieniem treści art. 21 pkt 1 u.d.i.p.), zaś w niniejszej sprawie – jak już wykazano – organ obowiązki te w stosownym terminie wypełnił, to w konsekwencji brak było podstaw do wymierzenia wnioskowanej przez skarżącego grzywny.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.