II GSK 476/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-09-23	
Data wpływu	2021-03-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Mirosław Trzecki	
Symbol z opisem	6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym	
Hasła tematyczne	Ruch drogowy	
Sygn. powiązane	III SA/Łd 603/20	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 7, art. 189f § 1 pkt 1, § 2 i § 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 110; art. 78 ust. 2 pkt 1, art. 140mb pkt 2, art. 140n § 4; Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
Dz.U.UE.L 2000 nr 269 poz 34; art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1, pkt 1 preambuły; Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 603/20 w sprawie ze skargi A. Sp.j. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 603/20, po rozpoznaniu skargi A. Sp.j. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lipca 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z [...] maja 2020 r., nr [...], oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] lutego 2020 r. G. W. w imieniu A. Sp.j. w P., złożył zawiadomienie o zbyciu w dniu [...] stycznia 2020 r. na podstawie faktury nr [...] r. z [...] stycznia 2020 r., wystawionej na nowego nabywcę R. P. W. oraz E. P. W., pojazdu marki [...]. Wydanie samochodu nowemu nabywcy nastąpiło [...] stycznia 2020 r., natomiast R. P. W. dokonał rejestracji pojazdu w dniu [...] stycznia 2020 r.

Decyzją z [...] maja 2020 r. Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego nałożył na A. Sp.j. K., W. G., karę pieniężną w wysokości 200 zł z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia organu w terminie nieprzekraczającym 30 dni o zbyciu w dniu [...] stycznia 2020 r. pojazdu. Organ wskazał, że strona wypełniła obowiązek wynikający z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.r.d.), tj. zawiadomiła o zbyciu pojazdu w dniu [...] lutego 2020 r., zaś nieprzekraczający termin 30 dni upłynął z dniem [...] lutego 2020 r. Organ wyjaśnił, że analiza zakresu, w jakim strona dopuściła się powyższego naruszenia, wykazała, iż naruszenie obejmowało 1 dzień i jest to pierwsze tego typu naruszenie, jakiego dopuściła się strona w okresie od 1 stycznia 2020 r. Podniósł także, iż strona w związku z niezgłoszeniem w ustawowym terminie zbycia pojazdu, którego była właścicielem, nie uzyskała żadnych korzyści finansowych.

Organ I instancji poddał również ocenie przesłanki z art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi zaprzestanie naruszenia prawa, gdyż złożone zawiadomienie o zbyciu pojazdu po ustawowym terminie trudno określić mianem zaprzestania naruszenia prawa. Brak jest również podstaw do uznania, że występuje znikome naruszenie prawa. Sama możliwość nałożenia kary pieniężnej jest na tyle istotna, że ustawodawca usankcjonował karę pieniężną za niedostosowanie się do przepisów prawa, umożliwiając organowi luz decyzyjny, co do wysokości kary. Ustawodawca uznał, że na stronie spoczywa obowiązek znajomości przepisów prawa, tym bardziej, że przepis nakładający na właściciela pojazdu obowiązek zawiadomienia o zbyciu pojazdu został wprowadzony przez art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy p.r.d. z dniem 1 stycznia 1998 r. Nie jest więc przepisem nowym, który mógłby być dla strony zaskoczeniem. Samo sankcjonowanie występuje zaś dopiero od 1 stycznia 2020 r., w związku z czym organ I instancji stwierdził, że zasadne jest nałożenie na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 200 zł, tj. najniższej możliwej kary przewidzianej przepisami prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] lutego 2020 r. Spółka zawiadomiła organ o zbyciu w dniu [...] stycznia 2020 r. pojazdu. Ustawa wskazuje, że wykonanie obowiązku ma nastąpić w terminie nieprzekraczającym 30 dni od dnia zbycia lub nabycia pojazdu. Ustawowy termin na realizację tego obowiązku upływał [...] lutego 2020 r. Organ wyjaśnił przy tym, że na wynik sprawy nie ma wpływu podnoszona przez stronę okoliczność, że nowy nabywca zarejestrował samochód w dniu [...] stycznia 2020 r. Zarówno bowiem na zbywcy, jak i na nabywcy pojazdu ciążą określone obowiązki. Spółka zobowiązana była wywiązać się z obowiązku w ustawowym terminie.

Organ II instancji stwierdził, że nałożenie kary pieniężnej jest uzasadnione, dodając, iż w sytuacji stwierdzenia niewykonania opisanego obowiązku w ustawowym terminie, organ ma obowiązek wydać decyzję, która ma charakter związany, co oznacza, że organ nie ma żadnego luzu decyzyjnego w kwestii nałożenia kary. Luz decyzyjny pojawia się przy ustalaniu wysokości kary, bowiem ustawa nakazuje wziąć w tym zakresie pod uwagę powtarzalność naruszeń, zakres naruszenia i ewentualne korzyści finansowe z faktu niewywiązania się w terminie z ww. obowiązku.

Organ wskazał, że Spółce wymierzono karę w minimalnej wysokości ustawowego zagrożenia, a zatem kryteria wymiaru kary nie mają istotnego znaczenia. W ocenie organu odwoławczego, Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego rozważył, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i udzielenia pouczenia. Organ przyznał rację organowi pierwszej instancji, że w okolicznościach sprawy oceny wymagała jedynie waga popełnionego naruszenia, uznając, że w sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. SKO stwierdziło, że wprawdzie sankcja za nieterminowe wykonanie ww. obowiązku obowiązuje dopiero od 1 stycznia 2020 r., ale została wprowadzona ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1579). Vacatio legis tego przepisu wynosiło ponad 4 miesiące, a zatem skarżąca miała możliwość zapoznania się z obowiązującymi przepisami. W tej sytuacji trudno byłoby przyjąć, że waga naruszenia prawa jest znikoma.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Spółka.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r. uchylił decyzje administracyjne obu instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż złożenie przez skarżącą w dniu [...] lutego 2020 r. zawiadomienia o zbyciu pojazdu nastąpiło z uchybieniem terminowi, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. Skoro nie jest sporne, że dokument sprzedaży pojazdu wystawiony został przez Spółkę w dniu [...] stycznia 2020 r., to termin 30 dni na dokonanie zgłoszenia zbycia tego pojazdu upływał z dniem [...] lutego 2020 r. Dla powyższej oceny nie ma znaczenia fakt, iż wydanie kupującemu pojazdu nastąpiło w dniu [...] stycznia 2020 r., gdyż skarżąca nie powoływała się na okoliczność, iż strony transakcji z dnia [...] stycznia 2020 r. ustaliły inny moment przeniesienia prawa własności samochodu, a zatem przyjąć należy, iż do zbycia pojazdu doszło właśnie w dacie wystawienia faktury sprzedaży.

W ocenie WSA, z uwagi na brzmienie art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. pewne wątpliwości może natomiast budzić to, czy faktycznie skarżąca była zobowiązana do dokonania zgłoszenia zbycia pojazdu, skoro po dniu [...] stycznia 2020 r. nie była już jego właścicielem, a przepis odnosi się do właściciela pojazdu. W przepisie jest bowiem mowa o obowiązku właściciela zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma znaczenia, iż dana osoba nie jest już właścicielem pojazdu w momencie dokonywania zawiadomienia, gdyż art. 140mb pkt 2 p.r.d. odnosi się do zbywcy pojazdu, a zatem osoby, która nie jest już właścicielem pojazdu w chwili wykonywania obowiązku. Jeżeli chodzi o wykonanie obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu, to stosownie do § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2355), dotychczasowy właściciel pojazdu do zawiadomienia dołącza kopię dokumentu, na podstawie którego nastąpiło zbycie pojazdu, zatem w przypadku obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu, obowiązek ten w istocie ciąży na byłym właścicielu.

WSA uznał zatem, że na Spółce ciążył obowiązek wynikający z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu we wskazanym terminie, niezależnie od tego, czy nabywca pojazdu spełnił swój obowiązek zawiadomienia organu o nabyciu tego pojazdu. Obowiązkowi temu skarżąca uchybiła, bowiem złożyła zawiadomienie o zbyciu pojazdu 1 dzień po upływie terminu. Zdaniem Sądu, powyższa ocena nie oznacza jednak a priori zasadności nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, bowiem istotną kwestią w niniejszej sprawie jest, czy istnieją podstawy do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wynikające z art. 189f k.p.a. Przepis ten formułuje bowiem warunki dopuszczalności odstąpienia od nałożenia pieniężnej kary administracyjnej. Organ odstępuje od nałożenia kary i poprzestaje na pouczeniu strony wówczas, gdy stwierdza, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1), bądź też, gdy doszło do realizacji celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. (art. 189f § 1 pkt 2).

Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji uznały, iż w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż naruszenie którego dopuściła się strona nie ma charakteru znikomego, a ponadto nie doszło do zaprzestania naruszania prawa, bowiem za takie trudno uznać złożenie zawiadomienia o zbyciu pojazdu po ustawowym terminie. WSA nie podzielił stanowiska organów w tym zakresie. Stwierdził, że Kodeks postępowania administracyjnego w § 1 pkt 1 art. 189f wymaga dla odstąpienia od nałożenia kary wystąpienia dwóch przesłanek: znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa. Ustawodawca nie wskazał jednak okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy dokonywaniu oceny czy w danej sprawie zachodzi znikome naruszenie prawa.

W ocenie WSA, w rozpoznawanej sprawie spełniona została przesłanka wynikająca z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. zaprzestanie naruszenia prawa przez skarżącą. Sąd nie zgodził się również z organem, iż zawiadomienie o zbyciu pojazdu z 1 dniowym uchybieniem terminu, przy jednoczesnym wykonaniu przez nabywcę obowiązku zawiadomienia o nabyciu tego pojazdu i dokonaniu jego przerejestrowania, nie ma charakteru znikomego. Ponadto wobec tego, że nabywca zarejestrował na siebie przedmiotowy pojazd już w dniu [...] stycznia 2020 r., od tego dnia organy administracji posiadały wiedzę na temat jego aktualnego właściciela. Spóźnienie się o 1 dzień przez zbywcę pojazdu z dokonaniem zawiadomienia, o którym mowa w art. art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., nie spowodowało, w ocenie WSA, nawet zagrożenia wystąpienia negatywnych skutków w obszarze dóbr prawnie chronionych, skoro nabywca pojazdu dokonał jego rejestracji na 27 dni przed upływem terminu przewidzianego dla właściciela do zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Za istotny WSA uznał również fakt, iż zarówno zbywca, jak i nabywca pojazdu są mieszkańcami tego samego powiatu i są obsługiwani przez tą samą komórkę organizacyjną urzędu, więc właściwy organ - na długo przed terminem, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. - posiadał informację o zbyciu przez skarżącą pojazdu.

W ocenie Sądu, naruszenie prawa przez Spółkę miało charakter znikomy, a zatem wystąpiły przesłanki do obligatoryjnego zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Ponadto, nawet jeżeli przyjąć, iż w rozpoznanej sprawie nie mogła mieć zastosowania przesłanka odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej określona w art. 189f § 1 k.p.a., z uwagi na jednorazowe naruszenie przez skarżącą ustawowego obowiązku, to zasadne było ustalenie czy w sprawie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., dająca możliwość odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Zdaniem WSA, organy obu instancji tej kwestii w ogóle nie rozważały. Aby prawidłowo ustalić czy cele wymierzenia kary administracyjnej zostały w danym przypadku spełnione, należy poza oczywistym zidentyfikowaniem celu, jaki spełniać ma konkretna administracyjna kara pieniężna, zidentyfikować także cele, jakie zostałyby zrealizowane w przypadku poprzestania na pouczeniu, przy jednoczesnym usunięciu naruszenia prawa lub powiadomieniu właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa oraz dokonać porównania, czy cele, dla których kara administracyjna ma być nałożona, pokrywają się z celami jakie osiągnięte zostaną w razie poprzestania na pouczeniu. Jeżeli cele te pokrywają się, należy przyjąć, że odstąpienie od ukarania i poprzestanie na pouczeniu pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Sąd I instancji podkreślił, że wskazanych ocen organ nie przeprowadził.

WSA wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny zastosować w stosunku do skarżącej art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i wydać rozstrzygnięcie w nim przewidziane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję SKO z dnia [...] lipca 2020 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 189f § 1 pkt 1 ab initio ustawy k.p.a., polegające na niezasadnym przyjęciu, że poinformowanie przez Spółkę Prezydenta Miasta Piotrkowa o zbyciu pojazdu marki [...] z jednodniowym uchybieniem 30 dniowego terminu wynikającego z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. stanowiło czyn o znikomej wadze naruszenia prawa, co w konsekwencji czyniło niezasadnym nałożenie na Spółkę kary administracyjnej, o której mowa w art. 140mb pkt 2 p.r.d.;

2) art. 189f § 2 i 3 k.p.a. polegające na niezasadnym przyjęciu, że w przypadku uznania przez Kolegium, że w rozpoznawanej sprawie nie mogła znaleźć zastosowania przesłanka odstąpienia od wymierzonej kary administracyjnej określona w art. 189f § 1 pkt 1 ab initio k.p.a., zasadnym było zbadanie czy w sprawie nie powinny były znaleźć zastosowania przesłanki określone w art. 189f § 2 i § 3 k.p.a.

II. prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) polegające na wadliwym wykonaniu przez Sąd I instancji funkcji kontrolnej i uwzględnieniu skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2020 r., podczas gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem art. 189f § 1 ust. 1 pkt 1 oraz art. 189f § 2 i 3 k.p.a., co powinno było skutkować jej oddaleniem.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej były uzasadnione, wobec czego została ona uwzględniona, a zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym istnieje konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 189f § 2 i 3 k.p.a., art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 189f § 1 ust. 1 pkt 1 oraz art. 189f § 2 i § 3 k.p.a., polegające na wadliwym wykonaniu przez Sąd I instancji funkcji kontrolnej.

Odnosząc się do tych zarzutów należy w pierwszym rzędzie przypomnieć, iż w świetle art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy p.r.d., właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu, a zgodnie art. 140mb pkt 2 p.r.d., kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. W omawianym przypadku przy skonkretyzowaniu wysokości nałożonej kary organ administracji ma tzw. luz decyzyjny, a ustawodawca posługuje się tu konstrukcją uznania administracyjnego. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego "jest rzeczą oczywistą, że kary administracyjnej nie można określić z matematyczną dokładnością, gdyż stopień naruszenia prawa stanowi wielkość ocenną" (Wyrok NSA z dnia 8 września 1999 r., III SA 7707/98). W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się, iż w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ wybór rozstrzygnięcia jest słuszny. Sąd nie jest zatem uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) podjętej decyzji (wyroki NSA z 22 stycznia 2021 r: I OSK 2546/20 oraz I OSK 2463/20; wyrok NSA z 1 września 2015 r., I FSK 43/14). Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego podlega natomiast nieskrępowanemu badaniu przez sąd administracyjny w zakresie jej zgodności z przepisami proceduralnymi, w tym w szczególności prawidłowości rozważenia w okolicznościach konkretnej sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA/Kr 1227/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2463/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast z analizy art. 189f § 1-3 k.p.a. wynika, że w przypadku odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, mamy do czynienia z instytucją opartą na potrzebie analizy przesłanek ocennych. W niniejszej sprawie karę nałożono w wysokości minimalnej wysokości ustawowego zagrożenia.

W tym kontekście należy podkreślić, że jeżeli miarą efektywności przyjmowanych w omawianym zakresie rozwiązań, gdy chodzi o skuteczność danej sankcji administracyjnej (wyrażającej się w nałożeniu kary pieniężnej) oraz jej funkcji, jest stopień jej oddziaływania wobec zobowiązanego podmiotu, to tym samym nie można tracić z pola widzenia tego aspektu zagadnienia, który nakazuje uwzględniać znaczenie czynników, które w wymiarze odnoszącym się do stopnia dolegliwości sankcji oraz jej współmierności w relacji do rodzaju naruszenia prawa – w tym wysokości administracyjnej kary pieniężnej – miałyby w dostatecznym stopniu motywować adresata normy prawnej do zachowania zgodnego z jej dyspozycją (I. Niżnik – Dobosz, Aksjologia sankcji w prawie administracyjnym, w: Sankcje administracyjne, red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa 2011, s. 143). Czynniki te, zwłaszcza sposób akcentowania przez ustawodawcę znaczenia poszczególnych spośród nich, nie pozostają bez wpływu na charakter i rodzaj funkcji, które (którą) należałoby wiązać z daną sankcją administracyjną. Wśród nich – niezależnie od funkcji represyjnej – podkreślić należy znaczenie funkcji motywacyjnej, pozostającej w związku z prewencyjnym oddziaływaniem sankcji administracyjnej w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, co odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym, a zwłaszcza – co w kontekście dotychczas już przedstawionych argumentów odnoszących się do motywów działania ustawodawcy należy podnieść – funkcji ochronnej polegającej na ochronie wartości realizowanych przez normy prawa administracyjnego oraz funkcji pomiaru wagi chronionego dobra mierzonej stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości (por. P. Przybysz, Funkcje sankcji administracyjnych, w: Sankcje administracyjne ..., s. 170 – 171; M. Kobak, R. Sawuła, Problematyka stosowania sankcji administracyjnych, w: Sankcje administracyjne ..., s. 523 – 524; M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 258 – 260.). W świetle powyższego, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że to wzgląd na potrzebę zapewnienia efektywnej ochrony wartości oraz dóbr, o których mowa powyżej, decydował o ustaleniu minimalnej wysokości kary pieniężnej za brak zawiadomienia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu w wysokości 200 zł. To zaś, musi siłą rzeczy również oznaczać, że zasadniczą funkcją tak ustanowionej sankcji administracyjnej jest funkcja ochronna oraz funkcja pomiaru wagi chronionego dobra mierzona stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości – o czym w odniesieniu do tej ostatniej przekonuje również ten argument, że wymierzając karę pieniężną, o której mowa w art. 140mb pkt 2 p.r.d., organ administracji nie jest z woli ustawodawcy pozbawiony możliwości operowania w przedziałach określonych tym przepisem, uwzględniając dyrektywy wymiaru kary, o których stanowi art. 140n § 4 p.r.d., a zatem zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy.

Przedstawione argumenty nie pozostają również bez wpływu na wniosek o braku właściwej oceny wagi naruszenia prawa przez Sąd I instancji, który przyjął, że waga ta jest znikoma, co miałoby uzasadniać potrzebę odstąpienia przez organ administracji, na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., od nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za przypisany im delikt administracyjny.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, to nie tylko kwestia zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu z 1 dniowym uchybieniem terminu, przy jednoczesnym wykonaniu przez nabywcę obowiązku zawiadomienia o nabyciu tego pojazdu i dokonaniu jego przerejestrowania, ma znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., lecz także chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Omawiana kara ma bowiem niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia skutecznej implementacji unormowań unijnych w zakresie ochrony środowiska naturalnego i ochrony zdrowia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. UE. L. z 2000 r. Nr 269, str. 34 z późn. zm. tzw. dyrektywa wrakowa), Państwa Członkowskie mają obowiązek podjąć niezbędne środki w celu zapewnienia, że wszystkie pojazdy wycofane z eksploatacji będą przekazywane uprawnionym zakładom przetwarzania. Natomiast w świetle art. 6 ust. 1 Państwa Członkowskie podejmą niezbędne środki w celu zapewnienia, że wszystkie pojazdy wycofane z eksploatacji są magazynowane (nawet czasowo) i przetwarzane zgodnie z ogólnymi wymaganiami określonymi w art. 4 dyrektywy75/442/EWG, oraz zgodnie z minimalnymi wymaganiami technicznymi przedstawionymi w załączniku I do niniejszej dyrektywy, bez naruszania krajowych regulacji dotyczących ochrony zdrowia i środowiska naturalnego. Zgodnie z pkt 1 preambuły ww. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE omawiane przepisy mają zminimalizować szkodliwy wpływ pojazdów wycofanych z eksploatacji na środowisko naturalne, przyczyniając się tym samym do zachowania, ochrony i poprawy stanu środowiska naturalnego oraz oszczędzenia energii oraz po drugie, aby zapewnić właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego oraz unikać zakłóceń konkurencji na obszarze Wspólnoty (por. też wyrok NSA z 15.06.2021 r., III OSK 475/21, LEX nr 3188039). Dodatkowo należy też mieć na uwadze, że oceniamy okoliczności dotyczące popełnienia deliktu administracyjnego przez podmiot profesjonalny - prowadzący działalność gospodarczą. W stosunku do takich podmiotów wyższe wymagania związane są z zawodowym charakterem ich działalności. Podmiot taki musi mieć świadomość obowiązków, jakie nakładają na niego przepisy prawa. Jakakolwiek niewiedza w tym zakresie stanowi okoliczność obciążającą

Biorąc pod uwagę istotne znaczenie wymienionych powyżej wartości oraz dóbr prawnie chronionych – waga naruszenia prawa nie mogła być oceniona jako znikoma. Przeciwnie, trzeba przyjąć, że w świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy waga naruszenia obowiązku ustanowionego w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., była większa niż znikoma, a zatem adekwatna do wymierzenia kary w minimalnej wysokości ustawowego zagrożenia.

Stwierdzając w związku z powyższym, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję w przedmiocie kary pieniężnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta jest nie jest zasadna i powinna podlegać oddaleniu w całości.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów mają zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie, NSA wziął pod uwagę charakter rozpoznawanej sprawy, specyfikę jej stanu faktycznego, a także fakt, że skarżący w pierwszej instancji w żaden sposób nie przyczynił się do powstania kosztów związanych z postępowaniem kasacyjnym, gdyż WSA uwzględnił skargę z innych przyczyn niż w niej wskazane.