Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2019r., sygn. akt II SA/Wr 377/19 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 23 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Wr 377/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. R. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej stanu technicznego budynku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. R., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo ocenił sytuację rzeczywistego władztwa nad ocenianym obiektem, podczas gdy organy nie ustaliły dokładnie stanu faktycznego sprawy oraz okoliczności rzutujących na prawo korzystania z nieruchomości;

2) art. 9 i 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady informowania stron i umożliwienia im czynnego udziału w sprawie;

3) art. 75, art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 i 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego i wskazania przez stronę postępowania dowodów niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia okoliczności sprawy, rzutujących na wnioski końcowe;

4) art. 81c ust. 2 i 3 ww. ustawy - Prawo budowlane, polegające na ich niezastosowaniu i niewłaściwym uznaniu, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 81c ust. 2 i 3 tej ustawy, tj. nałożenie obowiązku opisanego przez organy na wszystkich właścicieli budynku, podczas gdy rzeczywistym i jedynym użytkownikiem nieruchomości, odpowiedzialnym za jej stan techniczny jest wyłącznie jeden ze współwłaścicieli, tj. R. Z.;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia pomimo tego, że o nie odpowiada ono prawu.

W odniesieniu do ww. podstaw kasacyjnych pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości lub o jego zmianę, a także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w świetle art. 81c ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwe organy mogą żądać przedłożenia opinii technicznych bądź ekspertyz od właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. O ile jednak w przypadku samodzielnego postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu stroną postępowania administracyjnego może być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego i to wyłącznie dyspozycja wskazanych przepisów kształtuje krąg adresatów postanowienia kończącego to postępowanie, to w sytuacji, gdy postanowienie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wydawane jest w toku toczącego się postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego, to krąg potencjalnych adresatów obowiązku przedłożenia opinii technicznej bądź ekspertyzy należy ustalać z uwzględnieniem dyspozycji art. 61 tej ustawy, który obowiązkiem utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym obciąża właściciela bądź zarządcę obiektu budowlanego. W ocenie skarżącego, organ nie powinien pominąć ustalenia odnośnie do tego, kto faktycznie włada nieruchomością, a co za tym idzie ograniczać się wyłącznie do kwestii właścicielskich. Wybór adresata obowiązków z art. 66 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, jak i obowiązków dowodowych określonych w art. 81c ust. 2 ww. ustawy należy do organu, przy czym decydujące pozostają wówczas ustalenia stanu faktycznego w konkretnej sprawie oraz stan prawny nieruchomości. W tej sprawie, zdaniem skarżącego, organy zignorowały zaś to, że skarżący nie ma możliwości wykonania wskazanych zaleceń organu, bowiem jeden ze współwłaścicieli (R. Z.) ograniczył mu prawo dostępu do nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji były postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji w przedmiocie nałożenia na R. Z., A. R. oraz A. R. - jako współwłaścicieli obiektu będącego przedmiotem postępowania – obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku stodoły, zlokalizowanego na działce nr [...] w M., gm. S. Podstawę prawną tych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Podmioty, na które może być nałożony obowiązek wskazany w ww. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego określone zostały w art. 81c ust. 1 tej ustawy i są nimi: uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Jak wynika z treści rozpoznawanej skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie A. R. w ramach wniesionych podstaw kasacyjnych nie kwestionuje zasadności nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej stodoły, nie podnosi bowiem, że stan techniczny tego obiektu nie uprawniał do zastosowania względem niego normy wynikającej z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Poprzez wniesioną skargę kasacyjną skarżący zmierza jedynie do podważenia zastosowania tego przepisu w zakresie określonych przez organy nadzoru budowlanego adresatów tych aktów, dążąc do obarczenia obowiązkiem dostarczenia oceny technicznej jedynie R. Z, jako faktycznego użytkownika stodoły i osoby odpowiedzialnej za aktualny zły stan techniczny tego budynku. Działanie to Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieskuteczne i niedające podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który prawidłowo stwierdził, że w przypadku współwłasności obiektu budowlanego obowiązek przedstawienia oceny technicznej ciąży na wszystkich współwłaścicielach. Ocena Sądu I instancji odpowiada poglądom prezentowanym zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmującym, że w warunkach współwłasności obiektu budowlanego obowiązek utrzymania tego obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży na wszystkich współwłaścicielach łącznie lub na zarządcy i nie można nim obciążać jednego ze współwłaścicieli nawet wówczas, gdyby tylko on ponosił winę za zaistniały stan rzeczy. Organ nadzoru budowlanego nie kieruje się również wielkością udziałów we współwłasności. Spory pomiędzy współwłaścicielami wynikłe na tym tle, łącznie z problemem rozliczenia związanych z tym kosztów, nie należą do postępowania administracyjnego i podlegają kognicji sądów powszechnych (zob. A. Despot- Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. wyd. III, WK 2016, komentarz do art. 61 Prawa budowlanego oraz powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji orzekał zaś w odniesieniu do następujących ustaleń: 1) brak jest dokumentów, w oparciu o które należało uznać, że R. Z. jest zarządcą spornego obiektu w rozumieniu art. 81c ust.1 Prawa budowlanego, 2) stodoła na działce nr [...] w M. jest przedmiotem współwłasności R. Z., A. R. oraz A. R., zaś prowadzone przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności jest w toku. Jeśli zaś chodzi o podnoszoną przez stronę skarżącą kwestię podziału stodoły do użytkowania pomiędzy R. Z. a A. R. i A. R. to należy stwierdzić, że o ile nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszność tezy, iż wynikający z pisemnej umowy lub orzeczenia sądu formalny podział nieruchomości budynkowej do wyłącznego korzystania podlega przez organy uwzględnieniu już na etapie nakładania obowiązków na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, o tyle na gruncie tej sprawy taki podział nie ma znaczenia dla określenia adresata postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż obowiązek nałożony postanowieniami organów nadzoru budowlanego objętymi skargą do Sądu I instancji dotyczy całego budynku stodoły, będącej przedmiotem współwłasności R. Z., A. R. i A. R. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w związku z tym, że formalny podział nieruchomości budynkowej do wyłącznego korzystania może już na etapie nakładania obowiązków na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego uzasadniać nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej jedynie na tego ze współwłaścicieli budynku, któremu dana jego część przyznano na mocy pisemnej umowy lub orzeczenia sądu do wyłącznego korzystania, o ile uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku bezspornie dotyczą jedynie prawnie wydzielonej do wyłącznego korzystania jednego lub kilku współwłaścicieli części budynku. Na gruncie tej sprawy wiążące jednakże pozostaje stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego, że uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego dotyczą całej stodoły, a zatem nie tylko jej części przydzielonej do wyłącznego użytkowania przez R. Z.

Podnoszona zaś przez skarżącego kasacyjnie okoliczność faktyczna wybudowania przez R. Z. płotu, co uniemożliwia skarżącemu dostęp do stodoły, również nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby wybudowanie płotu było działaniem legalnym, wynikającym z faktu prawnego wydzielenia części podwórza, przez które odbywa się dostęp do stodoły, do wyłącznego korzystania przez któregoś ze współwłaścicieli. W związku z czym należy przyjąć, że R. Z. nie ma prawa ograniczać dostępu do stodoły czy to skarżącemu, czy to zatrudnionemu przez niego ekspertowi posiadającemu odpowiednie uprawnienia budowlane.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że o ile badając kwestię adresata postanowienia dowodowego z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego trzeba mieć na uwadze adresata decyzji z art. 66 ust. 1 pkt 3 tej ustawy mając na względzie, że nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy poprzedza etap wydania decyzji prowadzącej do usunięcia stwierdzonych uchybień, to jednocześnie należy przyjąć, że jeżeli po dostarczeniu przez współwłaścicieli obiektu budowlanego szczegółowej oceny technicznej tego obiektu organ nadzoru budowlanego kategorycznie stwierdzi, że określone nieprawidłowości istnieją jedynie w tej części budynku, która została faktycznie wydzielona do korzystania jednemu ze współwłaścicieli, wtedy obowiązek, o którym mowa w art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego powinien zostać nałożony tylko na tego właśnie współwłaściciela (zob. wyroki NSA: z 12 grudnia 2019 r., II OSK 305/18 oraz z 22 grudnia 2010 r., II OSK 1975/09). Jeżeli pomiędzy współwłaścicielami została zawarta ugoda sądowa o podziale obiektu do użytkowania, organ administracji, orzekając o obowiązku utrzymania w należytym stanie technicznym określonej części obiektu pozostającej w wyłącznym użytkowaniu jednego współwłaściciela może skierować wydawane w drodze decyzji nakazy wyłącznie do tego współwłaściciela (wyrok NSA z 14 maja 1996 r., SA/Wr 2096/95, Prok. i Pr.-wkł. 1997, nr 6, s. 45).

Ubocznie, w odniesieniu do wyrażanych w tej sprawie przez skarżącego obaw co do uniemożliwienia mu lub zatrudnionemu przez niego ekspertowi dostępu do stodoły przez R. Z., Naczelny Sąd Administracyjny pragnie też zwrócić uwagę strony skarżącej na uprawnienie organów wynikające z art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen albo w razie dostarczenia ocen, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Powołany przepis wskazuje zatem alternatywy sposób pozyskania wymaganej oceny technicznej, mający zastosowanie w przypadku niewykonania tego obowiązku przez osoby zobowiązane, niezależnie od tego, czy zaniechanie to było zawinione czy niezawinione przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznaje też wyjaśnić skarżącemu, że poniesione przez skarżącego koszty na sporządzenie oceny technicznej podlegać będą rozliczeniu w postępowaniu w sprawie zniesienia współwłasności.

Usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych nie stanowią w związku z tym zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 75, art. 77 § 2 k.p.a. Wszystkie okoliczności dotyczące kwestionowanego przez skarżącego kasacyjnie układu podmiotowego postępowania przeprowadzonego przed organami nadzoru budowlanego zostały w tej sprawie dostatecznie wnikliwie wyjaśnione i dano im czytelny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonych do Sądu I instancji postanowień. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził też, aby Sąd I instancji w sposób nieuprawniony pominął, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów art. 9 i 10 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 81c ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest zarzutem chybionym, skoro w tej sprawie przewidziane tym przepisem prawo do wniesienia zażalenia w administracyjnym toku instancji zostało zrealizowane.

W konsekwencji, niezasadny okazał się zarzut nieprawidłowego oddalenia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.