Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 602/21 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 20 maja 2021 r., nr SKO.41/916/LI/2021 w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu wniosku P. K. (dalej jako skarżący) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z jego skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 20 maja 2021 r., nr SKO.41/916/LI/2021 w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, parkingiem oraz uzbrojeniem terenu na nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], i [...], położonej przy ul. [...] i ul. [...] w L., na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. wskazał, że przedmiotem udzielenia wynikającej z powyższego przepisu ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego to spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania, (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, str. 122).

Sąd podzielił ugruntowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy, właśnie z tej przyczyny, że decyzja taka nie ma przymiotu wykonalności. Podkreślił, że rozstrzygnięcie takie ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że z punktu widzenia zagospodarowania terenu stwierdza jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wywołuje wprawdzie określone skutki prawne, bowiem ma charakter "promesy" uprawniającej (łącznie z innymi dokumentami) do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie w niej wskazanym. Nie jest jednak aktem upoważniającym do rozpoczęcia czy kontynuowania inwestycji. Wydanie przez organ administracji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie wywołuje zatem dla strony obowiązku bądź uprawnienia w zakresie określonego działania, zaniechania, ani też nakazu znoszenia zachowania innych podmiotów. Pomimo więc tego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może stanowić podstawę do ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, to decyzja taka nie może powodować skutków, o których mowa w art. 61 P.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 665/09; z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OZ 828/08 oraz z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt II OZ 639/11).

Odnosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że skarżący nie wykazał, a przy tym nie był nawet w stanie wykazać, że zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może wywołać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Rozstrzygnięcie to nie posiada bowiem cechy wykonalności w rozumieniu art. 61 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że argumentacja zawarta we wniosku w istocie odnosi się do następstw, jakie może wywołać dopiero ewentualna późniejsza decyzja udzielająca inwestorom pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem uzyskanie przez inwestorów pozwolenia na budowę może skutkować rozpoczęciem robót budowlanych i późniejszym zasiedleniem zrealizowanego budynku.

Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - błędne uznanie, że wykonanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może zostać wstrzymane. Natomiast naruszenia przepisów prawa postępowania istotnie wpływającego na treść orzeczenia skarżący upatruje w naruszeniu art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy, mimo że jest ona podstawą pozyskania pozwolenia na budowę obiektów i prowadzenia prac zagrażających już istniejącej zabudowie; art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez uznanie, że strona musi wykazać przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, podczas gdy wystarczy, że strona je uprawdopodobni.

Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżący domaga się zmiany zaskarżonego postanowienia w całości poprzez wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenia.

Zdaniem skarżącego, wykonanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy może zostać wstrzymane, ponieważ decyzja ta jest podstawą i warunkiem koniecznym pozyskania przez Inwestora pozwolenia na budowę, a zatem i rozpoczęcia prac budowlanych i powstania określonego budynku.

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 2 października 2018 roku, sygn. II SA/Gd 356/18, postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego skargą orzeczenia organu może zostać wydane również odnośnie do decyzji ustalającej warunki zabudowy, bowiem jest to decyzja, której wykonanie polega na wykorzystaniu jej do uzyskania pozwolenia na budowę. Wstrzymanie jej wykonania gwarantuje, iż strona (inwestor) nie posłuży się tą decyzją w celu uzyskana pozwolenia na budowę.

Skarżący wskazuje, że w niniejszej sprawie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji polegać ma na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje z mocy art. 55 UPZP. Następstwem wykonania tej decyzji będzie pozyskanie przez Inwestora pozwolenia na budowę na działkach nr [...], [...], [...]. To umożliwi rozpoczęcie prac budowlanych, które zagrażają konstrukcji sąsiednich budynków z lat 60. i 70. XX wieku (położonych na działkach przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...]) oraz powodujących ciężkie i długotrwałe immisje.

Poza tym, nieodwracalnym skutkiem tej decyzji (jako początku pełnej procedury budowlanej) będzie negatywne trwałe oddziaływanie powstałego obiektu na otoczenie. Zasłoni on bowiem dopływ światła słonecznego do budynków sąsiednich oraz wentylację w budynkach okolicznych, w szczególności niższych niż planowany budynek. Ponadto zasiedlenie nowego dużego budynku spowoduje przeładowanie komunikacyjne osiedla, już charakteryzującego się deficytem miejsc postojowych. Powyższe wynika z akt sprawy - map, planów, oświadczeń mieszkańców - stron, które to oświadczenia i zapytania nie zostały wzięte pod uwagę przez Organy prowadzące postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

Skarżący uważa, że nie trzeba wykazywać grożącej szkody ani nieodwracalnych skutków, czy też okoliczności potrzebnych do stwierdzenia, że takie przyczyny zaszły, lecz wystarczy je uprawdopodobnić, co też skarżący uczynił, podając stosowne okoliczności bezpośrednio w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, jak i w pozostałej części skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Z art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że w okolicznościach sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania okoliczności świadczących o zaistnieniu przesłanek ww. wstrzymania spoczywa na wnioskodawcy. Powinien on wykazać we wniosku o wstrzymanie wykonania okoliczności, które powiązane z wykonaniem zaskarżonej decyzji, mogą w jego aktualnej sytuacji doprowadzić do wystąpienia przesłanek wstrzymania.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie sprowadzające się do uznania, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać wstrzymana. Przepis ten stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ten wskazuje istotę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sprowadza się ona do wskazania zainteresowanej stronie warunków pod jakimi może zostać dokonana zmiana zagospodarowania terenu w wyniku budowy obiektu budowlanego czy wykonania innych robót budowlanych lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sąd nie naruszył tego przepisu bowiem istota jego rozstrzygnięcia dotyczyła jedynie tego czy wykazano, że w okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a.

Sąd I instancji słusznie zauważył, że charakter decyzji o warunkach zabudowy nie pozwala na jej wstrzymanie, o którym mowa w art. 61 § 3Pp.p.s.a. bowiem przepis ten pozwala na wstrzymanie tylko takich decyzji lub aktów, które podlegają wykonaniu i wymagają wykonania a decyzja o warunkach zabudowy do takich nie należy. Nie jest możliwe spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tego rodzaju decyzji, czyli nie sposób doprowadzić do jej wykonania.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie posiada przymiotu wykonalności. Stwierdza jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego na danym terenie, który ma podlegać zmianie zagospodarowania z uwagi na planowaną tam inwestycję. Ma zatem charakter deklaratoryjny, nie tworzy praw i nie nakłada obowiązków. Wskazuje jedynie jaki jest stan faktyczny i prawny zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2021, poz. 741) decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Okoliczność, że decyzja ta jest jednym z etapów procesu budowlanego tj. ma charakter "promesy" uprawniającej (łącznie z innymi dokumentami) do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie w niej wskazanym, nie zmienia faktu, że sama w sobie nie jest aktem upoważniającym do rozpoczęcia czy kontynuowania inwestycji. Zatem wydanie takiej decyzji nie wywołuje dla strony obowiązku bądź uprawnienia w zakresie określonego działania, zaniechania, ani też nakazu znoszenia zachowania innych podmiotów.

Podkreślić należy, że decyzja ta określa podstawowe parametry inwestycji i jest przedkładana przy wniosku o pozwolenie na budowę, jednakże realizacja inwestycji na podstawie tylko i wyłącznie warunków zabudowy (bez pozwolenia na budowę) jest niemożliwa. Nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji, ale ma charakter promesy - stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Co więcej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę. Planowana inwestycja skonkretyzuje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę i to wówczas może ewentualnie wywołać po stronie skarżącej szkodę bądź skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.

Uciążliwości czy niebezpieczeństwa wskazane we wniosku, nie mogły być spowodowane przez wykonanie decyzji o warunkach zabudowy i tym samym nie wypełniono hipotezy art. 61 § 3 P.p.s.a.

Zagrożenia, na które wskazuje skarżący we wniosku o wstrzymanie i w zażaleniu nie są związane z wykonaniem decyzji o warunkach zabudowy ale odnoszą się wprost do skutków realizacji inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedynie ta ostatnia decyzja uprawnia inwestora do wykonywania określonych prac budowlanych, z którymi skarżący wiąże takie zagrożenia jak rozpoczęcie prac budowlanych zagrażających konstrukcji sąsiednich budynków z lat 60-tych i 70-tych XX wieku (położonych na działkach przy ul. [...], ul. [...] i [...]), wywołanie ciężkich i długotrwałych immisji (zasłonięcie dopływu światła słonecznego do sąsiednich budynków, zaburzenie bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez zasłonięcie widoku dla pojazdów wyjeżdżających z osiedla na ul. [...], przeładowanie komunikacyjne osiedla - zwiększenie deficytu miejsc postojowych i zakorkowanie drogi, której nie da się poszerzyć. Odnoszenie powyższych zagrożeń do wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy było niezasadne bo one nie są skutkiem wykonania tej decyzji.

Stanowiska skarżącego nie uzasadnia pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Gdańsku z 2 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 356/18 bowiem Sąd ten w rozpatrywanej przez siebie sprawie wyraził pogląd o możliwości wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w kontekście wstrzymania wykonania takiej decyzji na etapie postępowania o wznowienie na podstawie art. 152 K.p.a. odróżniając je od wstrzymania wykonania na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd zauważył, że "treść art. 152 K.p.a. pozwala uznać, iż zawarte w nim rozstrzygnięcie może zostać wydane również odnośnie do decyzji ustalającej warunki zabudowy, albowiem jest to decyzja, której wykonanie polega na wykorzystaniu jej do uzyskania pozwolenia na budowę. Wstrzymanie jej wykonania gwarantuje, iż strona nie posłuży się tą decyzją w celu uzyskana pozwolenia na budowę. Jeśli natomiast wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy nastąpi po uzyskaniu przez stronę pozwolenia na budowę to będzie to stanowiło wyraźny sygnał dla inwestora, iż ewentualna realizacja zamierzenia budowlanego wiąże się dla niego z ryzykiem, że w przypadku uchylenia w drodze wznowionego postępowania decyzji o warunkach zabudowy, może dojść do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, co z kolei będzie wiązało się z koniecznością dokonania oceny legalności wykonanych robót budowlanych."

Sąd w przywołanym wyroku stwierdza, że "przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. nie jest tożsamy z art. 152 K.p.a. Są to dwie odrębne regulacje, a orzecznictwo przywołane przez Kolegium opiera się na założeniu, że jedynie akt administracyjny kwalifikujący się do wykonania, rozumianego jako "spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie", może podlegać wstrzymaniu, ponieważ jedynie wykonanie takiego aktu może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o jakich stanowi art. 61 § 3 P.p.s.a. Takiego zapisu o możliwości spowodowania znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków brak w art. 152 K.p.a., dlatego wykonalności, o której mowa w tym przepisie nie można utożsamiać z pojęciem zawartym w innej ustawie."

Wobec powyższego skarżący niezasadnie twierdzi, że istnieje pogląd pozwalający wstrzymać wykonanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a.

Okoliczność wykazania przesłanek wstrzymania czy ich uprawdopodobnienia przez skarżącego w realiach przedmiotowej sprawy nie miała znaczenia dla odmowy przez Sąd wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. O odmowie zadecydował charakter deklaratoryjny decyzji o warunkach zabudowy, która z istoty swej nie podlega wykonaniu. To wykluczało wywołanie przez tę decyzję skutków o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. bowiem tylko decyzję, których skutkiem wykonania jest wywołanie zagrożeń z tego przepisu mogą podlegać wstrzymaniu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.