II OSK 285/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-19	
Data wpływu	2024-02-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Rząsa
Paweł Miładowski
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 203/23	
Skarżony organ	Rada Miasta~Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 977; art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 203/23 w sprawie ze skargi E.P. oraz A.P. i M.S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2022 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P." 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz E.P. oraz solidarnie na rzecz A.P. i M.S. kwoty po 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 203/23, po rozpoznaniu sprawy ze skarg E.P. oraz A.P. i M.S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2022 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej obszar oznaczony jako "MNos.1" w zakresie nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] (pkt I) i zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącej E.P. oraz solidarnie na rzecz A.P. i M.S. kwoty po 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania (pkt II i III).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 17 stycznia 2023 r. E.P. oraz A.P. i M.S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę na wyżej powołaną uchwałę w części dotyczącej ustaleń dla nieruchomości oznaczonych jako dz. ew. nr [...], obr. [...] i [...], obr. [...], jedn. ew. [...], w tym objęcia ich symbolem "MNos.1".

Uchwale zarzucono istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego przez:

1. ustalenie dla nieruchomości zakazu lokalizacji nowych budynków z całkowitym pominięciem rozpoznanych na nieruchomości uwarunkowań geologicznych, a zatem z oczywistym naruszeniem postanowień aktualnie obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Rady Miasta Krakowa nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r. zmieniona uchwałą nr CX///1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r., dalej: "Studium"), w świetle których "w terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk – rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych" (tom III Studium "Wytyczne do planów miejscowych");

2. przekroczenie przez organ granic przysługującemu mu władztwa planistycznego oraz nadmierne (nieproporcjonalne i nieuzasadnione) i naruszające istotę prawa własności ograniczenie uprawnień skarżących wynikających z prawa własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, a tym samym ograniczenie prawa własności skarżących do nieruchomości, które zgodnie z konstytucyjną zasadą podlega ochronie, poprzez uniemożliwienie realizacji prawa zabudowy nieruchomości skarżących jako jedynych nieruchomości w kwartale ulic: K. – F. – S. – O. – O.1;

3. przekroczenie przez organ granic przysługującego mu władztwa planistycznego przez przyjęcie przez Radę Miasta Krakowa uchwały nr [...] z dnia [...] 2022 r. bez rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P.", co skutkowało brakiem możliwości wyważenia przez organ interesu publicznego i interesu prywatnego, w tym interesu skarżących.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zakresie obejmującym działkę ewidencyjną nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] oraz działkę ewidencyjną nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...]. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący zaznaczyli m.in., że ich nieruchomości są zlokalizowane na nieaktywnej części osuwiska oznaczonego nr [...] z granicami w części przypuszczalnymi, a w części pewnymi. W domach skarżących znajdujących się w pobliżu nieruchomości, nigdy nie stwierdzono żadnych działań osuwiska. Zdaniem skarżących zakaz lokalizacji nowych budynków stanowi znaczne nadużycie władztwa planistycznego, a tym samym nieuprawnione i nieproporcjonalne ograniczenia uprawnień właścicielskich.

Skarżący podnieśli też, że przed uchwaleniem planu, pozostałe nieruchomości w kwartale były zabudowane, a na rzecz skarżących Prezydent Miasta wydał decyzje ustalające warunki zabudowy z 27 listopada 2019 r., utrzymane w podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 3 lipca 2020 r. i z 21 lipca 2020 r., a także decyzje z 29 września 2020 r. o pozwoleniu na budowę dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na każdej nieruchomości, a obecnie tereny te nie mogą zostać zabudowane, co uniemożliwia bądź istotnie ogranicza korzystanie z tych nieruchomości lub ich części w dotychczasowy sposób lub zgodny z przeznaczeniem.

Podkreślono również, że w Prognozie skutków finansowych uchwalenia zaskarżonego planu wskazano, iż na obszarze objętym projektem planu nie przewiduje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu.

Organ planistyczny w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie zarzutów skargi w całości z uwagi na ich bezzasadność.

Odpowiadając na zarzut nr 1 organ planistyczny m.in. wskazał, że według Studium, dla terenów osuwisk, na których są położone działki skarżących, wskazano jako jeden z kierunków zmian struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta (zasadę rozwoju struktury urbanistycznej) skuteczniejszą ochronę przed osuwiskami (tom II Studium, s, 43). Z kolei wśród głównych kierunków rozwoju i ochrony środowiska przyrodniczego przyjęto, że polityka przestrzenna w zakresie kształtowania systemu przyrodniczego i ochrony wartości przyrodniczych ma za zadanie właściwe zagospodarowanie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych oraz wyłączanie z zabudowy zinwentaryzowanych osuwisk (tom II Studium, s. 88). Natomiast szczegółowe wytyczne dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie środowiska przyrodniczego zostały zamieszczone w tomie III Studium. Jedną z tych wytycznych jest wykluczenie z zabudowy zinwentaryzowanych osuwisk oraz wyznaczenie obszarów zagrożonych wystąpieniem ruchów masowych, których ewentualne zagospodarowanie musi przewidywać przeciwdziałania propagacji procesów geodynamicznych (tom II Studium, s. 106-107). Podkreślono również, że dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące, a nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego przez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi (tom II Studium, s. 108). Powyższe zostało powtórzone w ustaleniach studialnych dedykowanych w sposób szczególny terenowi obejmującemu teren działek skarżących (jednostka urbanistyczna nr [...] W.), w zakresie standardów przestrzennych dla tego rejonu miasta.

W związku z tym dokonano rozpoznania w zakresie uwarunkowań geologicznych na potrzeby sporządzanego wówczas projektu skarżonego planu, a mianowicie w latach 2017-2018 w granicach miasta Krakowa przeprowadzono prace badawcze w ramach ogólnopolskiego projektu o nazwie III etap Systemu Osłony Przeciwosuwiskowej (SOPO). W wyniku realizacji działań w ramach projektu SOPO, przeprowadzonych przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy, Gmina Miejska Kraków otrzymała opracowanie w postaci "Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10000" (rok wykonania 2018). Opracowanie to – oprócz mapy – zawiera również tekstowe objaśnienia. Zostały wówczas także opracowane kolejne aktualizacje Kart Rejestracyjnych Osuwisk.

W roku 2020, w wyniku podjętych na zlecenie Urzędu Miasta Krakowa czynności, służących opracowaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "P.", Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy dokonał ponownej weryfikacji zasięgów występowania osuwisk do skali 1:2000, niezbędnej dla potrzeb projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ramach zrealizowanych ponownych czynności zostały także zaktualizowane Karty rejestracyjne osuwisk zlokalizowanych w granicach tego planu.

W "Objaśnieniach do mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi – 2018 r." zawarto między innymi następujące sformułowania:

Strona 17 – Wnioski (...) Większe osuwiska, ze względu na rozmiar i przebieg powierzchni poślizgu są bardzo trudne do skutecznego zabezpieczenia, dlatego najlepszym rozwiązaniem wydaje się być pozostawienie ich bez zabudowy a na stokach zabudowanych utrzymanie sprawnego systemu odwodnienia odprowadzającego wody opadowe i roztopowe poza obszar osuwiska.

Strona 18 i dalsze – Zalecenia dla administracji publicznej dotyczące zagospodarowania przestrzennego (...) Sposób zagospodarowania terenu tam, gdzie zjawiska osuwiskowe występują, leży w gestii jednostek samorządu terytorialnego i powinien być uzależniony od stopnia ryzyka osuwiskowego akceptowalnego przez społeczności lokalne oraz władze gminy.

Osuwiska nieaktywne (...) Pomimo względnej stabilizacji osuwisk nieaktywnych ryzyko strat związane z ponownym ich uruchomieniem jest wysokie. (...) Należy mieć na uwadze, że mimo dużych możliwości technicznych budowy w tzw. warunkach trudnych, nadmierne zabudowywanie stoków podatnych na osuwanie może prowadzić do obniżenia ich stateczności i uruchomienie się osuwisk.

Opracowując projekt skarżonego planu wzięto również pod uwagę opinię nr 104/2020 Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa z 9 marca 2020 r. (opinia powstała w toku sporządzania innego planu miejscowego), w treści której wyrażono negatywne stanowisko radnych miejskich – członków Komisji, w sprawie dopuszczenia ewentualnej zabudowy na terenach osuwisk nieaktywnych, wydane w toku sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "K.", oraz wskazano wytyczne dla podobnych ustaleń w innych planach.

Organ planistyczny podniósł, że dedykowany dla obszarów osuwisk w skarżonym planie miejscowym zakaz budowy nowych obiektów budowlanych oraz rozbudowy i nadbudowy istniejących obiektów budowlanych stanowi wyraz realizacji celów dotychczas przyjętej przez miasto polityki przestrzennej związanej z zapobieganiem ruchom masowym ziemi i ich skutkom.

Odnosząc się do zarzutów nadużycia przez organy planistyczne władztwa planistycznego oraz naruszenia istoty prawa własności (zarzut nr 2) wyjaśniono, że ustalenia każdego planu miejscowego ingerują w uprawnienia prawnorzeczowe, jednakże ingerencja ta jest prawnie dopuszczalna. Zwrócono również uwagę na różnice pomiędzy decyzją ustalającą warunki zabudowy a ustaleniami planu miejscowego dla tego samego terenu, które powodują, że często zamierzenie inwestycyjne, którego realizacja byłaby możliwa na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, nie może zostać zrealizowane po wejściu w życie ustaleń planu miejscowego. Wskazano również, że w powszechnym obiegu prawnym nie występują regulacje nakładające na organy planistyczne obowiązek uwzględniania w warstwie merytorycznej planu miejscowego treści decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutu nr 3 organ wskazał, że podczas sporządzania Prognozy skutków finansowych dokonano analizy powstania roszczeń odszkodowawczych, uwzględniając uregulowania prawne. Teren obejmujący nieruchomości skarżących bezpośrednio przed uchwaleniem skarżonego planu nie był objęty granicami żadnego obowiązującego planu miejscowego, zatem nieruchomość ta nie posiadała ustalonego przeznaczenia terenu. Należało więc uwzględnić, że nieruchomości skarżących są niezabudowane i że znajduje się na nich zieleń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała w części tekstowej i graficznej obejmującej obszar oznaczony jako "MNos.1", w zakresie nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], została podjęta z przekroczeniem przez organ granic przysługującego mu władztwa planistycznego oraz nadmiernym (nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym), a także naruszającym istotę prawa własności ograniczeniem uprawnień skarżących wynikających z prawa własności nieruchomości. Wynikało to z naruszenia postanowień Studium, w świetle których "w terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk – rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych". W ocenie Sądu samo istnienie osuwiska nie może być równoznaczne z zakazem zabudowy, zwłaszcza na terenie stanowiącym osuwisko nieaktywne o granicach przypuszczalnych, którego podłoże gruntowe zostało rozpoznane przez wykonanie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Według Sądu organ naruszył zaskarżonymi ustaleniami określoną w art. 32 ust 1 Konstytucji RP zasadę równości przez wyłączenie działek skarżących z zabudowy w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości sąsiednich o podobnych uwarunkowaniach uzyskali możliwość ich zabudowy.

Sąd podkreślił też, że mimo iż w ustaleniach Studium przyjęto, że w terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk – rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych, to w trakcie procedury planistycznej jedynie ogólnie dokonano rozpoznania w zakresie uwarunkowań geologicznych na potrzeby sporządzanego projektu planu miejscowego, powołano się na prace podjęte w latach 2017-2018 w granicach miasta Krakowa, kiedy to przeprowadzono prace badawcze w ramach ogólnopolskiego projektu SOPO. Ponadto w ocenie Sądu opracowanie sporządzone na potrzeby Gminy Miejskiej Kraków przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy w postaci "Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10000" (2018 r.) z tekstowymi objaśnieniami, następnie aktualizowane w innej skali wykorzystane w procedurze planistycznej jest zbyt ogólne, aby mogło stanowić wystarczającą podstawę do ustanowienia całkowitego zakazu zabudowy na działkach skarżących. Sąd wskazał również na możliwość wykorzystania nowoczesnej technologii budowlanej w celu zminimalizowania ryzyka osuwiskowego w wystarczającym stopniu do powodzenia inwestycji budowlanej i jej późniejszej bezpiecznej eksploatacji. Materiały geologiczne w postaci mapy z objaśnieniami, na które powołuje się organ, są zbyt ogólne i nie są tym wymaganym, konkretnym i szczegółowym rozeznaniem geologicznym dla działek skarżących. Takie szczegółowe materiały nie zostały sporządzone na etapie planistycznym, a powinny, aby wszechstronnie i racjonalnie rozpoznać uwagi skarżących. Wyłączenie możliwości zabudowy byłoby zgodne ze Studium, gdyby za takim rozwiązaniem przemawiały wyniki przeprowadzonego w toku procedury planistycznej rozpoznania uwarunkowań geologicznych danego terenu. Według Sądu istotny brak takich materiałów spowodował, że podejmując uchwałę nie rozeznano we właściwy sposób celów polityki przestrzennej gminy w zakresie kształtowania systemu przyrodniczego i ochrony wartości przyrodniczych, która ma za zadanie właściwe zagospodarowanie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych w szczególności wprowadzenia takich standardów zabudowy i zagospodarowania, które przyczynią się do eliminacji głównych zagrożeń na terenach o dużej wrażliwości.

Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutu dotyczącego przyjęcia uchwały przez radnych bez rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalenia planu miejscowego. Radni mieli pełną możliwość zapoznania się z treścią projektu planu w trakcie całej procedury planistycznej, mieli nieskrępowaną możliwość zadawania pytań na sesji Rady, składania wniosków o uzupełnienie materiałów planistycznych i ekspertyz. Poza tym Sąd wyjaśnił, że prognoza skutków finansowych pełni jedynie funkcję informacyjną i nie przesądza o ograniczeniu wysokości odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta Krakowa, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), polegającego na oddaleniu skargi wniesionej przez E.P. oraz A.P. i M.S., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. przekazanie w tym zakresie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, Ponadto wniesiono o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej (organu) kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

1. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 1550 z późn. zm., dalej: "k.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z 133 § 1 p.p.s.a. przez wadliwą oceną materiału dowodowego w sprawie – akt planistycznych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 147 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a. i stwierdzenia częściowej nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, iż skarżony plan miejscowy został uchwalony zgodnie zobowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności po przeprowadzeniu rozpoznania uwarunkowań geologicznych terenu objętego planem;

2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji za podstawę stwierdzenia nieważności istnienia niezgodności pomiędzy postanowieniami skarżonej uchwały a ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej: "Studium"), co skutkowało zastosowaniem art. 147 § 1 p.p.s.a. i uwzględnieniem skargi;

3. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez stwierdzenie nieważności uchwały, pomimo nienaruszenia przez Radę Miasta Krakowa w sposób istotny zasad sporządzania planu oraz sporządzenia planu zgodnie ze Studium, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi;

II. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dla nieruchomości strony skarżącej ustalenia w skarżonym planie są niezgodne ze Studium, podczas gdy przyjęte rozwiązania planistyczne w zakresie terenów osuwisk pozostają w pełnej zgodności ze Studium oraz zostały poprzedzone rozpoznaniem geologicznym terenu, a w konsekwencji organy Gminy Miejskiej Kraków nie naruszyły zasad sporządzania planu miejscowego;

2. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz w zw. z art. 6 ust. 1 w powiązaniu z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm., dalej: "k.c.") w powiązaniu z art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja RP") przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że ustalenia planistyczne dla nieruchomości strony skarżącej w zakresie terenu oznaczonego symbolem MNos.1 zostały dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego,

podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prawnych doprowadziłoby Sąd do uznania, że organy Gminy Miejskiej Kraków dokonały prawidłowego wyważenia interesów, a ustalenia skarżonego planu miejscowego stanowią rezultat analiz wynikających z treści dokumentacji planistycznej oraz faktycznych uwarunkowań istniejących na terenie będącym przedmiotem skargi oraz nie prowadzą do naruszenia prawa własności nieruchomości, wprowadzone zaś ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości nie są nieproporcjonalnie do celu i nie stanowią przekroczenia władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący E.P. oraz A.P. i M.S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, kwestionując w jej uzasadnieniu trafność zarzutów podniesionych przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz w zw. z art. 6 ust. 1 w powiązaniu z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 k.c. w powiązaniu z art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji RP) przez jego błędną wykładnię są obciążone wadami konstrukcyjnymi.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, powinien wyjaśnić jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni danego przepisu zostały naruszone i na czym polegał błąd Sądu I instancji w interpretacji tych przepisów (por. wyroki NSA z 19.05.2022 r., II OSK 1775/19, LEX nr 3356953 oraz z 28.07.2022 r., I OSK 1925/21, LEX nr 3400293). W podniesionych zarzutach brakuje wykazania, które z dyrektyw interpretacyjnych, użytych przy wykładni wskazanych przepisów, zostały naruszone i jakie powinno być ich prawidłowe rozumienie (zob. wyrok NSA z 28.07.2022 r., I OSK 1925/21, LEX nr 3400293). Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak powyższego wskazania, a należy przypomnieć, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca upatruje naruszenia przez Sąd I instancji w każdym z wskazanych w zarzucie przepisów (por. wyrok NSA z 17.01.2024 r., I FSK 2284/19, LEX nr 3720673). Obowiązek ten został określony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i jest pochodną związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, który nie może domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie.

Ponadto w obu zarzutach naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ odnosi się nie tyle do rozumienia przez Sąd I instancji wskazanych w nich przepisów, ile do dokonanej przez Sąd oceny kwestionowanych ustaleń planu z ustaleniami Studium oraz oceny ich treści w odniesieniu do granic władztwa planistycznego gminy wytyczonych zasadami konstytucyjnymi oraz przepisami u.p.z.p. Uzasadnienie tychże zarzutów sprowadza się do kwestionowania przez skarżący kasacyjnie organ ustaleń stanu faktycznego, co nie tożsame z ewentualnym naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.

Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie spełniają w pełni wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., to jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie jest umocowany do ich konkretyzowania, czy też korygowania.

Niezależnie zaś od wskazanych wyżej niedostatków, jakimi charakteryzują się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, zgodnie z którym Sąd błędnie uznał, że ustalenia planu dotyczące działek nr [...] i nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium odnoszącymi się do tego terenu oraz że objęcie terenu tychże działek zakazem zabudowy nastąpiło z przekroczeniem przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Otóż wbrew powyższemu stanowisku Sąd I instancji słusznie przyjął, że wprowadzenie na podstawie § 18 ust. 3 zaskarżonej uchwały zakazu lokalizacji nowych budynków pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium, według którego nieruchomości skarżących znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MN – Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zasadnie też wskazuje, że w części tekstowej II tomu Studium w jednostce redakcyjnej oznaczonej jako II.5.13. "Obszary szczególnego zagrożenia" znajduje się dyspozycja, według której: "Dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi." (s. 108). Skoro więc podczas sporządzania zaskarżonego planu miejscowego nie przeprowadzono wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych, to wyłączenie spod zabudowy wyżej wskazanych działek skarżących narusza ustalenia Studium w zakresie, w jakim przewiduje ono na tych nieruchomościach zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a co za tym idzie, w sposób bezpodstawny ogranicza prawo ich właścicieli do zabudowy.

Mając powyższe na uwadze należało uznać za niezasadne zarzuty naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz w zw. z art. 6 ust. 1 w powiązaniu z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 k.c. w powiązaniu z art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Z tych samych względów nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Również zarzut art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z 133 § 1 p.p.s.a. okazał się nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 233 § 1 k.p.c.: "Sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału." Skarżący kasacyjnie organ nie odniósł się do tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a tym samym nie wskazał, które partie materiału dowodowego nie zostały (w jego ocenie) wszechstronnie rozważone.

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Według art. 147 § 1 p.p.s.a.: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności." Z kolei, według art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: "Istotne naruszenie zasad sporządzania Studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części."

Treść cytowanych przepisów wskazuje na ich wynikowy charakter. Zatem do ich naruszenia mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji błędnie dopatrzył naruszeń prawa przez organ planistyczny w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i w rezultacie tego bezpodstawnie stwierdził nieważność, w tym przypadku części uchwały, co jak z przedstawionych motywów orzeczenia wynika, błąd w ocenie ustaleń planu dotyczących nieruchomości skarżącego nie miał miejsca.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.