Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej B. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Wa 1697/18 w sprawie ze skargi B. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr BON.III.5220.391.6.2017.ML w przedmiocie zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za okres od sierpnia do listopada 2015 r. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 19 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 1697/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę B. [...] Sp. z o.o. w S. (dalej: Spółka) na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister) z 27 kwietnia 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłaty na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okresy rozliczeniowe od sierpnia do listopada 2015 r. (wyrok oraz pozostałe powoływane orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Spółka w złożonej skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w zakresie art. 49 ust. 1 i 4 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1172 ze zm. - dalej: Ustawa o rehabilitacji) w związku z art. 12 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2004.166.1 ze zm. - dalej: Rozporządzenie 2004) w związku z art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2009.284.1 ze zm. – dalej: Rozporządzenie 2009) poprzez przyjęcie, iż pracodawca który w świetle w/w regulacji jest traktowany jako podmiot nieprowadzący na terenie państwa członkowskiego w którym ma siedzibę, znacznej części działalności, jest obowiązany do uiszczania wpłat na fundusz utworzony na podstawie Ustawy o rehabilitacji zgodnie z zapisem art. 21 ust. 1 w/w ustawy;

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji wykazania przez Spółkę, iż postępowanie prowadzone przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych a następnie Ministra było oparte o ustalenia wielkości zatrudnienia ustalone na podstawie danych zgromadzonych w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, w sytuacji gdy w chwili obecnej, nastąpiła weryfikacja zgłoszonych do ubezpieczenia pracowników i w okresie objętym niniejszą skargą w ewidencji ZUS, nie występują żadni pracownicy Spółki, a co za tym idzie brak możliwości wykorzystania tych danych.

W oparciu o tak postawione zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjnych zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie Zarządzenia z 27 lipca 2022 r. Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej, działającego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), z uwagi na konieczność jej rozpatrzenia bez zbędnej zwłoki po długim okresie oczekiwania spowodowanym ograniczeniami związanymi z sytuacją pandemiczną (skarga kasacyjna z 25 listopada 2019 r.) oraz brak możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Strony zostały o tym powiadomione oraz jednocześnie pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. Zaznaczyć należy, że żadna ze stron nie sprzeciwiła się skierowaniu rozpoznania sprawy na posiedzenie niejawne.

Przed odniesieniem się do postawionych zarzutów, koniecznym jest przypomnienie pewnych zasadniczych kwestii dotyczących zarówno wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna oraz istoty i zakresu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w analizowanej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone i dlaczego. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, może on uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać precyzyjne uzasadnienie, w czym wnoszący autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powołanych w niej przepisów.

Nie można przy tym pomijać i tego, że skarga kasacyjna odnosi się do zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i tym samym powinna zawierać zarzuty wobec tego wyroku, wykazujące szczegółowo takie naruszenie prawa, które realizuje podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Dla skuteczności skargi kasacyjnej, konieczne jest zatem wykazanie błędów w rozumowaniu wojewódzkiego sądu administracyjnego przy podejmowaniu przez niego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować, uszczegóławiać, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia (por. wyroki NSA z 19 lutego 2009r., sygn. akt II FSK 97/08; z 10 czerwca 2009r., sygn. akt II FSK 241/08; z 3 listopada 2010r. sygn. akt I FSK 1663/09; z 26 października 2010r., sygn. akt II OSK 1667/09 oraz z 12 grudnia 2018r., sygn. akt II FSK 3131/18).

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18 października 2017r., sygn. akt II OSK 2702/16). Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu (zob. wyroki NSA z 31 października 2017r., sygn. akt I GSK 2343/15 oraz z 3 października 2017r., sygn. akt I OSK 3313/15).

Biorąc ponadto pod uwagę, że Spółka w sformułowaniu podstawy kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia przepisów postępowania użyła zwrotu "w szczególności", konieczna jest uwaga, wynikająca z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że zwrot taki jest semantycznie pusty. Naczelny Sąd Administracyjny, jak zostało to już powyżej wskazane, bada podstawy skargi kasacyjnej jedynie w zakresie przepisów wyraźnie powołanych. Użycie tego zwrotu nie pozwala także na kontrolę kasacyjną szerszą, niż z punktu widzenia powołanego przepisu oraz wskazanego sposobu jego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018r., sygn. akt II OSK 2875/17). Ponadto sformułowanie w skardze kasacyjnej takiego zwrotu sugeruje, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej powinien objąć swą analizą również inne kwestie poza wprost wskazanymi przez Spółkę. Jest to jednak niedopuszczalne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniem.

Spółka w złożonej skardze kasacyjnej podnosiła, że błędnie ustalono stan faktyczny sprawy w zakresie wielości zatrudnionych pracowników przez Spółkę, jak również nie wzięcie pod uwagę wydanych w stosunku do pracowników Spółki decyzji ZUS. Poza jednak takimi twierdzeniami, nie zostały postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które powinny zostać uwzględnione przez organy administracyjne w toku prowadzonego postępowania. Bez wyraźnego wskazania takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny musiałby "zastąpić" Spółkę i samodzielnie takie przepisy wskazać, co jest jednak niedopuszczalne. W skardze kasacyjnej na poparcie podniesionego zarzutu powołano jedynie art. "145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.". Poza tym, że przepis ten powołany został błędnie, gdyż zawiera on dalsze jednostki redakcyjne, które zostały pominięte, nie można jedynie na jego podstawie zarzucić Sądowi pierwszej instancji błędów w skontrolowaniu prawidłowości prowadzonego postępowania dowodowego przez organy administracyjne. Dopiero w sytuacji, gdyby Spółka prawidłowo powołała przepis procedury sądowo-administracyjnej i powiązała go z przepisami postępowania stosowanymi przez organy administracyjne, Naczelny Sąd Administracyjny mógłby wypowiedzieć się co do prawidłowości skontrolowania przez WSA w Warszawie prowadzonego postępowania administracyjnego.

Uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego Spółka upatrywała w błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie mają zastosowania powołane przepisy Rozporządzenia 2004 i Rozporządzenia 2009. Nie wykazano jednak błędu w rozumowaniu WSA w Warszawie, który uznał, że przepisy te w sprawie nie mają zastosowania. Powołane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy tych Rozporządzeń, nie wskazują, aby świadczenia, których obowiązek zapłaty określony został w zaskarżonej decyzji, podlegały pod ich regulację. Określają jedynie szczegółowe zasady podlegania pod system zabezpieczenia społecznego konkretnego państwa. Nie wynika z nich, aby odnosiły się one również do świadczeń określonych w Ustawie o rehabilitacji. Skuteczność zarzutu naruszenia uregulowań wskazanych Rozporządzeń przez Sąd pierwszej instancji, byłaby możliwa jedynie przez powołanie, jako naruszonych, przepisów określających zakres przedmiotowy tych regulacji unijnych (np. zawarty w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia 2004). Zarzut taki nie został jednak postawiony.

Spółka w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazała, w czym upatruje naruszenia art. 49 ust. 1 i 4 oraz art. 21 ust. 1 Ustawy o rehabilitacji. Dlatego też i do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny nie może merytorycznie się odnieść.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów podważających stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podlegała ona oddaleniu, zaś podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 184 p.p.s.a.

Paweł Dąbek Sławomir Presnarowicz Anna Dalkowska