II SA/Wa 2041/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-30	
Data wpływu	2023-10-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Ewa Radziszewska-Krupa
Joanna Kruszewska-Grońska
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 147 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. B. i M. B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] solidarnie na rzecz M. B. i M. B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Zarząd Dzielnicy [...] (dalej "organ" lub "Zarząd"), uchwałą nr [...] z [...] marca 2023 r., działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2022 r. poz. 9305) w związku z § 6 pkt 8 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) oraz § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 2 i ust. 3, § 7 ust. 1, § 9 ust. 1 pkt 2, § 32 ust. 1 pkt 1, 3 i 6 w związku z ust. 8, § 34 ust. 3, § 35 ust. 1 uchwały Nr XXI11/669/2019 Rady miasta stołecznego Warszawy

z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836, z 2020 r. poz. 5791, z 2021 r. poz. 5586 oraz z 2022 r. poz. 3530 i 4666, dalej jako "uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali"), odmówił pomocy mieszkaniowej M.B. i M.B. (dalej jako "wnioskodawcy" lub "skarżący").

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że wnioskodawcy wystąpili z wnioskiem o udzielenie pomocy mieszkaniowej z adresu: [...], z uwagi na mały metraż dla 4 osób (tj. dla nich, córki i dziadka wnioskodawczyni). We wniosku umieścili córkę: M.B. (ur. 2008 r.). Najemcą lokalu był E.K. (dziadek wnioskodawczyni), któremu została wypowiedziana umowa najmu (za posiadanie nieruchomości) ze skutkiem na dzień [...] grudnia 2022 r. Przedmiotowy lokal składa się z 1 pokoju i kuchni o powierzchni użytkowej 34,52 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 23,26 m2.

Zarząd wyjaśnił, że zgodnie z treścią § 4 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali pomoc mieszkaniowa może być udzielona osobom, które spełniają kryterium określone w § 5 (dochodowe) oraz warunki określone w § 7 (metrażowe).

W myśl § 7 ust. 1 przez warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy uznaje się sytuację, w której gospodarstwo domowe zamieszkuje w lokalu, którego łączna powierzchnia mieszkalna na osobę zamieszkującą w lokalu wynosi nie więcej niż 10 m2 w przypadku zamieszkiwania 1 osoby w lokalu, a w przypadku zamieszkiwania 2 osób w lokalu nie więcej niż 14 m2, powiększone o dodatkowe 6 m2 na każdą kolejną osobę zamieszkującą w lokalu.

Jak wskazał organ, z analizy sprawy wynika, że wnioskodawcy wraz z córką zamieszkują w przedmiotowym lokalu bez zgody właściciela, tj. [...]. Ponadto ustalono, że w lokalu nie zamieszkuje były najemca. W lokalu zamieszkują tylko wnioskodawcy z córką. Średni dochód w 3-osobowym gospodarstwie domowym wnioskodawców w okresie 3 miesięcy przed złożeniem wniosku wyniósł 4 957,07 zł. miesięcznie i nie przekroczył wartości, o której mowa § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 2 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali kwalifikującej do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony. W przypadku wnioskodawców ma zastosowanie § 32 ust. 1 pkt 1, 3 i 6 w związku z ust. 8 oraz § 9 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały stanowiący, że odmawia się pomocy mieszkaniowej jeżeli faktyczne warunki mieszkaniowe wnioskodawców są inne niż we wniosku. W toku analizy przeprowadzona została przez pracowników WZL wizja lokalowa, która nie potwierdziła zamieszkiwania w lokalu dziadka wnioskodawczyni (brak jego garderoby, aktualnych dokumentów, leków). Wizja wśród mieszkańców budynku nie potwierdziła również zamieszkiwania w lokalu ww. osoby tylko wnioskodawców i ich córki.

Dodatkowo Zarząd wskazał, że w lokalu nr [...] przy ul. [...], którego najemcami są rodzice wnioskodawczyni (a wnioskodawczyni była osobą uprawnioną do zamieszkiwania) są dobre warunki mieszkaniowe. Lokal ten ma powierzchnię użytkową 48,62 m2 i powierzchnię mieszkalną 34,56 m2 i zamieszkują w nim tylko 2 osoby. 

W konkluzji rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z § 32 ust. 8 uchwały

w sprawie zasad wynajmowania lokali informacje uzyskane w toku analizy mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Wniosek wnioskodawców został negatywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową. Wobec powyższego, Zarząd odmawia udzielenia pomocy mieszkaniowej wnioskodawcom.

Pismem z [...] września 2023 r. wnioskodawcy reprezentowani przez pełnomocnika - adwokata wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie na uchwałę Zarządu z [...] marca 2023 r. nr [...] w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie przepisu § 32 ust. 1 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania prawidłowej

i wnikliwej analizy stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, w zakresie faktycznej sytuacji mieszkaniowej skarżących, co doprowadziło do odmowy udzielenia skarżącym pomocy mieszkaniowej pomimo spełniania przez nich kryteriów uchwałowych oraz ustawowych, w tym braku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych,

w efekcie czego doszło do naruszenia przepisów materialnych, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, zasobie mieszkaniowym gminy

i o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez rozpoznanie wniosku na podstawie pozaustawowych kryteriów, tj. odmówienie skarżącym udzielenia pomocy mieszkaniowej w oparciu o nieprawidłowe ustalenia faktyczne co do istnienia tytułu prawnego i możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącej

w zamieszkiwanym przez nią lokalu.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych.

W uzasadnieniu skargi, jej autor wskazał, że skarżąca M.B. od dziecka zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym w W., przy ul. [...]. Najemcą tego lokalu był E.K., dziadek skarżącej.

W dzieciństwie skarżącej, w lokalu, zamieszkiwali również jej rodzice, z rodzeństwem. Przez lata, rodzice skarżącej ubiegali się o udzielenie im pomocy mieszkaniowej przez wynajęcie lokalu mieszkalnego. Wniosek rodziców skarżącej został rozpoznany, gdy skarżąca była osobą niepełnoletnią pozostającą pod władzą rodzicielską. Faktyczna pomoc mieszkaniowa została udzielona rodzicom skarżącej poprzez wynajęcie lokalu nr [...], położonego w W., przy ul. [...], gdy skarżąca pracowała za granicą, była osobą pełnoletnią i nie zamierzała przeprowadzać się z rodzicami do nowego miejsca zamieszkania. Strony umowy najmu lokalu przy ul. [...] nigdy nie uzyskały oświadczenia skarżącej o jej zgodzie lub zamiarze zamieszkania w rzeczonym lokalu. Po powrocie do Polski, skarżąca wróciła do swojego miejsca zamieszkania, tj. do lokalu przy ul. [...]. W lokalu przy ul. [...] nigdy zaś nie zamieszkała. Pomimo takiego stanu rzeczy, wynajmujący tj. [...], twierdzi, że skarżąca M.B. utraciła tytuł prawny do zamieszkiwania w lokalu przy ul. [...], zyskując tytuł prawny do zamieszkiwania przy ul. [...]. Wynajmujący nigdy nie skonstatował, że do uznania takiego stanu rzeczy nie jest wystarczające wynajęcie rodzicom skarżącej mieszkania. Skarżąca nie była zobligowana do opuszczenia lokalu i przeprowadzenia się do innego wraz z rodzicami, po uzyskaniu pełnoletności i kilka lat po rozpoznaniu wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej.

Autor skargi wskazał, że wynajmujący oba ww. lokale, tj. [...], pomimo zakwalifikowania rodziców skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej

i faktycznego udzielenia jej dopiero po kilku latach, nie wyjaśnił sytuacji faktycznej rodziców skarżącej na moment faktycznego udzielenia pomocy mieszkaniowej, poprzez zbadanie ile osób ma zamieszkać w lokalu przy ul. [...] i które z tych osób są pełnoletnie, zatem muszą wyrazić swoją wolę przeniesienia się do innego lokalu niż dotychczas zajmowany. W wyniku sytuacji wykreowanej niedbalstwem wynajmującego, od lat trwała batalia o prawo skarżącej do zamieszkiwania w lokalu przy ul. [...] . Ostatecznie wynajmujący pismem z [...] maja 2022 r. odmówił skarżącej wyrażenia zgody na zamieszkanie przez nią w lokalu przy ul. [...], uzasadniając to tym, że po zamieszkaniu w rzeczonym lokalu przez skarżącą i jej córkę, prawo do wspólnego zamieszkania będzie posiadał również skarżący M.B., co spowodowuje przekroczenie kryterium metrażowego. Następnie, pismem z [...] listopada 2022 r., wynajmujący wypowiedział umowę najmu E.K., wskazując jako podstawę prawną wypowiedzenia art. 11 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy o zmianie Kodeksu cywilnego. E.K. dotychczas nie wystąpił z powództwem o ustalenie istnienia stosunku najmu. Wystąpienie z takowym powództwem jest poza możliwościami skarżących. Ponadto zwalczenie wypowiedzenia z [...] listopada 2022 r. w wyniku powództwa o ustalenie, nie zmieniłoby sytuacji skarżących, albowiem dalej będzie się im odmawiać udzielenia pomocy lokalowej, co jednoznacznie wynika

z motywów podjęcia zaskarżonej uchwały (zamieszkiwanie bez tytułu prawnego do lokalu oraz prawo do zamieszkiwania przy ul. [...]). W związku z powyższym, po doręczeniu E.K. wypowiedzenia umowy najmu, skarżący podjęli decyzję o złożeniu wniosku o udzielenie im pomocy mieszkaniowej, składając stosowne dokumenty, w tym wykazując, że nie przekraczają kryterium dochodowego.

Skarżący podnieśli, że nie jest wiadome, jakie znaczenie dla rozpoznania ich sprawy ma lokal przy ul. [...]. Fakt zamieszkiwania w tym lokalu przez rodziców skarżącej nie dowodzi, aby było to miejsce, w którym skarżąca ma możliwość zaspokajania potrzeb mieszkaniowych własnych i swojej rodziny. Uzasadnienie uchwały nie wskazuje, z czego wynika rzekome byłe uprawnienie skarżącej do zamieszkania

w tym lokalu, skoro skarżąca nigdy w nim nie zamieszkiwała a jedynym jej domem jest lokal przy ul. [...]. Organ, który zobowiązany jest do działania na podstawie

i w granicach prawa, w tym do przestrzegania art. 30 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie ma możliwości twierdzenia, że skarżący mają możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych przy ul. [...], bez uzyskania oświadczenia o woli i zgodzie na wspólne zamieszkanie zarówno skarżących, jak i rodziców skarżącej. Przeciwne twierdzenie stanowiłoby pogwałcenie art. 30 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, która w szczególny sposób chroni dom. Zarząd nie może oprzeć się o samo stwierdzenie, że warunki mieszkaniowe skarżących są inne niż wskazane we wniosku. Organ musi ustalić jakie te warunki są i dlaczego wykluczają wnioskodawców z możliwości ubiegania się

o pomoc mieszkaniową. W niniejszej sprawie organ uznał, że warunki mieszkaniowe są inne niż wskazali wnioskodawcy we wniosku albowiem były najemca nie zamieszkuje

w lokalu.

W ocenie skarżących, wobec nieposiadania przez nich tytułu prawnego do lokalu, w którym mogliby zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe, sprawą drugorzędną jest to czy były najemca w przedmiotowym lokalu zamieszkuje. Postępowanie dowodowe nie doprowadziło do ustalenia, że skarżący wraz z córką posiadają uregulowaną sytuację mieszkaniową, poprzez posiadanie tytułu prawnego do lokalu. Sytuacja mieszkaniowa skarżących jest niepewna, bowiem nie posiadają oni tytułu prawnego do lokalu, w którym mieszkają ani innego, w którym mogliby zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Ustalenie zaś, że dziadek skarżącej nie zamieszkuje

w przedmiotowym lokalu nie zostało oparte należnymi dowodami i ich analizą, a jedynie subiektywnymi stwierdzeniami urzędników. Lokal nie został wydany przez jego najemcę, a wnioskodawcy wyjaśnili dostatecznie okoliczności zamieszkiwania

z wstępnym wnioskodawczyni. Ocena okoliczności faktycznych dokonana przez osoby biorące udział w wizji nie jest wnikliwa i nie zostało wyjaśnione na jakich podstawach faktycznych ustalono, że były najemca w lokalu nie zamieszkuje.

Skarżący wskazali, że organ zobligowany jest do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z sytuacją osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową, aby zrekonstruować stan faktyczny oraz prawidłowo zastosować przepisy prawa. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby rozstrzygnięcie organu zostało dokonane w oparciu o dokonanie wnikliwej analizy przesłanek określonych

w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali. Sposób dokonania oceny materiału dowodowego przez organ należy ocenić jako dowolny, a nie swobodny. Za dowolne uznać należy ustalenie organu, dotyczące przekroczenia kryterium metrażowego określonego w § 7 ust. 1 ww. uchwały. Warunek ten jest wobec skarżących wyłączony

z dwóch przyczyn. Po pierwsze skarżący zamieszkują w lokalu, do którego nie posiadają tytułu prawnego. Po drugie, zgodnie z § 4 ww. uchwały pomoc mieszkaniowa może być udzielona osobom, które spełniają kryteria określone w § 5 (dochodowe) oraz § 7 (metrażowe) z zastrzeżeniem § 8 i § 9 powoływanej uchwały. Z § 7 ust. 2 pkt 5a wynika, że kryterium metrażowego nie stosuje się w sytuacji, gdy upłynął okres na jaki została zawarta umowa najmu. W niniejszej sprawie organ wypowiedział umowę najmu najemcy, zatem ww. przepis powinien mieć tu zastosowanie.

Zdaniem skarżących za dowolne należy też uznać wskazanie przez organ, że potrzeby mieszkaniowe wnioskodawców mogą być zaspokojone w mieszkaniu przy ul. [...], gdzie skarżąca miała tytuł prawny do zamieszkiwania. Nie można przyjąć, aby ocena organu co do możliwości zabezpieczenia przez skarżących potrzeb mieszkaniowych we wskazanej lokalizacji była rzetelna i poparta materiałem dowodowym. Mając na uwadze powyższe, podstawy podjęcia rozstrzygnięcia

w sprawie skarżących nie pozwalają na uznanie, że jest ono wynikiem wnikliwej analizy, o której mowa w § 32 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali. Tym samym należy przyjąć, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów materialnych i procesowych zawartych w uchwale. Organ bowiem, podejmując rozstrzygnięcie o odmowie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego istotnego

w sprawie materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Przeciwnie, stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 32 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali. Taki sposób załatwienia sprawy nie spełnia standardów obowiązujących w państwie prawa. Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do stosowania przepisów uchwały materialnej oraz nie powinien tracić z pola widzenia zasad prawnych określonych w art. 6 i art. 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego wniósł o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu uznając zarzuty skargi za niezasadne, podtrzymał dotychczasową argumentację organu w sprawie. Wskazał, że organ podjął zaskarżoną uchwałę po rzetelnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, udokumentował okoliczności tego postępowania oraz wskazał kompletne uzasadnienie swojego stanowiska. W aktach sprawy znajdują się protokoły z przeprowadzonych czynności dowodowych, w tym protokół z przesłuchania skarżącej, protokół z rozmów

z mieszkańcami budynku przy ul. [...], protokół z wizji w lokalu nr [...] przy ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 735 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2022 r., poz. 329), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Analogicznie należy ocenić charakter prawny uchwały w przedmiocie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu [...]. Przepis art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów jest dopuszczalna i zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały indywidualnej w sprawie wniosku skarżących stanowiła powołana już wyżej uchwała z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali, która zawiera zarówno przepisy materialne jak

i procesowe - reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej przyjęcia.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że ww. uchwała - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom [...] lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta. Uchwała ta, określając tryb rozpoznawania

i załatwiania wniosków o zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu, reguluje sposób również poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków dotyczących zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym przypadku dzielnicy miasta) realizuje zadania wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania, winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego.

W postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r.

o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 172 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ.: j.w.). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a, nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Powołany przepis stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W myśl § 32 ust. 1 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej:

1) ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzoną bezpośrednio w miejscu zamieszkiwania wnioskodawcy z zastrzeżeniem ust. 9, 10 i 11;

2) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy;

3) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela;

4) posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt 1 umożliwiającego zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie;

5) rozporządzenie w okresie ostatnich 7 lat przed dniem złożenia wniosku, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, nieruchomością lub spółdzielczym prawem, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1, które pozwoliłyby na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, w tym fakt dokonania przez te osoby zamiany tych tytułów prawnych na lokal kwalifikujący do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu;

6) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach.

Przepis ust. 1 pkt 6 nie ma zastosowania do spraw wskazanych w § 8 pkt 4, § 11-13 i § 18 ust. 1 pkt 2 oraz § 21-23, § 25 oraz § 30 ust. 2.

Wynikający z § 32 ust. 1 ww. uchwały obowiązek poddania wnikliwej analizie wymienionych w tym przepisie okoliczności pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa.

Odnosząc się do wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podstaw odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu m.st. Warszawy poprzez zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony, nie można - w ocenie Sądu - przyjąć, że stanowisko organu jest wynikiem dokonania wnikliwej analizy przesłanek określonych w § 32 ust. 1 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali.

Organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu stwierdził, że zgodnie z § 4 uchwały

w sprawie zasad wynajmowania lokali, pomoc mieszkaniowa może być udzielona osobom, które spełniają kryteria określone w § 5 (kryterium dochodowe) oraz w § 7 (warunki metrażowe). Zgodnie zaś z § 7 ust. 1 ww. uchwały przez warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, uznaje się sytuację,

w której gospodarstwo domowe zamieszkuje w lokalu, którego łączna powierzchnia mieszkalna na osobę zamieszkującą w lokalu wynosi nie więcej niż 10 m2 w przypadku zamieszkiwania 1 osoby w lokalu, a w przypadku zamieszkiwania 2 osób w lokalu nie więcej niż 14 m2, powiększone o dodatkowe 6 m2 na każdą kolejną osobę zamieszkującą w lokalu.

W niniejszej sprawie organ wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy § 32 ust. 1 pkt 1, 3 i 6 w zw. z ust. 8 oraz § 9 ust. 1 i 2 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali. Zarząd odmówił skarżącym udzielenia pomocy mieszkaniowej, bowiem ich faktyczne warunki mieszkaniowe są inne, niż wskazane we wniosku. Organ ustalił bowiem, że dziadek wnioskodawczyni w lokalu przy ul. [...] nie zamieszkuje. Powyższe ustalenie oparł na podstawie wizji lokalowej (brak garderoby, aktualnych dokumentów, leków dziadka wnioskodawczyni) oraz wizji wśród mieszkańców budynku przy ul. [...]. Dodatkowo Zarząd wskazał, że rodzice skarżącej zamieszkują w lokalu nr [...], przy ul, [...], o pow. 34,56 m2 przypadających na dwie osoby. W przedmiotowym lokalu są zaś dobre warunki mieszkaniowe a wnioskodawczyni była osobą uprawnioną do zamieszkiwania w tym lokalu.

W ocenie Sądu, działając w ten sposób organ nie wypełnił w należyty sposób obowiązku wynikającego z § 32 ust. 1 pkt 1 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali. Przede wszystkim, jak słusznie podnosi autor skargi, organ nie może oprzeć się

o samo stwierdzenie, że warunki mieszkaniowe skarżących są inne niż wskazane we wniosku. Organ musi ustalić jakie te warunki są i dlaczego wykluczają wnioskodawców z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową. W niniejszej sprawie organ uznał, że warunki mieszkaniowe są inne niż wskazali wnioskodawcy we wniosku tylko z tego powodu, że były najemca nie zamieszkuje w lokalu. Wobec nieposiadania przez skarżących tytułu prawnego do lokalu, w którym mogliby zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe, sprawą drugorzędną jest to czy były najemca w przedmiotowym lokalu zamieszkuje. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ nie doprowadziło zaś do ustalenia, że skarżący wraz z córką posiadają uregulowaną sytuację mieszkaniową, poprzez posiadanie tytułu prawnego do lokalu.

Ustalenie jedynie na podstawie wizji lokalowej oraz wizji wśród mieszkańców budynku, że dziadek skarżącej nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, z pomięciem bezpośredniego wysłuchania ww. osoby, w świetle argumentacji skarżących, należy uznać za niewystarczające do wyjaśnienia sprawy. Jest to tym bardziej uzasadnione, że okoliczność ta wbrew temu co podnosi organ, nie wynika również jednoznacznie

z protokołu z rozmów przeprowadzonych z mieszkańcami budynku przy ul. [...]. Trafnie wskazują więc skarżący, że ocena okoliczności faktycznych dokonana przez osoby biorące udział w wizji nie jest wnikliwa i nie zostało wyjaśnione przez organ na jakich podstawach faktycznych ustalono, że były najemca w lokalu nie zamieszkuje.

Również fakt zamieszkiwania w lokalu przy ul. [...] przez rodziców skarżącej nie dowodzi, aby było to miejsce, w którym skarżąca ma możliwość zaspokajania potrzeb mieszkaniowych własnych i swojej rodziny. Słusznie zauważył autor skargi, że uzasadnienie uchwały nie wskazuje, z czego wynika byłe uprawnienie skarżącej do zamieszkania w tym lokalu, skoro skarżąca nigdy w nim nie zamieszkiwała a jedynym jej domem jest lokal przy ul. [...].

Zgodzić się więc należy ze stroną skarżącą, że sposób dokonania oceny materiału dowodowego przez organ należy ocenić jako dowolny, a nie swobodny. Za dowolne należy też uznać wskazanie przez organ, że potrzeby mieszkaniowe skarżących mogą być zaspokojone w mieszkaniu przy ul. [...], gdzie skarżąca miała tytuł prawny do zamieszkiwania. Nie można bowiem przyjąć, aby ocena organu co do możliwości zabezpieczenia przez skarżących potrzeb mieszkaniowych we wskazanej lokalizacji była rzetelna i poparta materiałem dowodowym.

Reasumując, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana

z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w uchwale z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali, poprzez niewłaściwe zastosowanie § 32 ust. 1 pkt 1, 3 i 6 w związku z ust. 8 oraz § 9 ust. 1 pkt 2 tej uchwały, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przede wszystkim, organ podejmując rozstrzygnięcie, nie zebrał a następnie nie dokonał w wyczerpujący sposób oceny materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Przeciwnie, stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na bardzo lakoniczną, pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 32 ust. 1 ww. uchwały.

Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia także standardów obowiązujących w państwie prawa. Choć Zarząd prowadząc postępowanie

w przedmiotowej sprawie, był zobowiązany stosować przepisy procesowe zawarte

w ww. uchwale, to jednak organ władzy publicznej nie powinien tracić z pola widzenia zasad prawnych określonych w art. 6 i art. 7 k.p.a. Przepisy te stanowią, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad, w ocenie Sądu,

w niniejszej sprawie nie respektowano. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Zarząd wydając zaskarżoną uchwałę nie dochował więc wszelkich zasad prawidłowego działania i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego wystarczająco wnikliwie, nie zgromadził też w sposób kompletny stosownego materiału dowodowego

i nie poddał go szczegółowej analizie. Wszystkie te elementy powinny zaś znaleźć się

w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zarząd winien w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ustalić, jakie kryteria skarżący mieli obowiązek spełnić;

z których przepisów uchwały kryteria te wynikają; czy skarżący zostali prawidłowo wezwani do wykazania, że przedmiotowe kryteria spełniają; oraz czy dokumenty złożone przez skarżących potwierdzają stanowisko organu, że skarżący określonych uchwałą kryteriów nie realizują. Takiej oceny organ w zaskarżonej uchwale ogóle jednak nie przeprowadził.

Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania niniejszego wyroku minął rok, zachodzi zatem przesłanka wyłączenia stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, o której mowa w ww. przepisie. Powyższe ustalenia nakazują stwierdzić, że zaskarżona uchwała została wydana

z naruszeniem prawa.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę dokonaną wyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali,

w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy skarżący spełniają przesłanki do zakwalifikowania ich do udzielenia pomocy mieszkaniowej,

a w konsekwencji zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu [...].

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie

o kosztach, na które składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżących będącego adwokatem (480 zł) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł), oparto na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a.