Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. W. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] października 2019 r., znak: [...], w którym organ wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na skarżącego obowiązek sporządzania i przedłożenia określonych dokumentów.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] lutego 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] o przeprowadzenie kontroli linii do produkcji mas bitumicznych o wydajności 160 Mg/h wraz z niezbędną infrastrukturą, stanowiącą własność skarżącego.

Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] maja 2019 r. przez PINB stwierdzono, że na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] znajduje się utwardzenie terenu przeznaczone do składowania oraz przechowywania kruszyw o powierzchni do 5000 m2, płyta fundamentowa pod maszyny budowlane i drogowe o powierzchni do 500 m2. Wyżej wymienione obiekty zostały zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] maja 2019 r. wydanej przez Starostę [...].

Ponadto trwały prace związane z wykonaniem szczelnego zbiornika odparowywanego o pojemności do 500 m3 na wody deszczowe dla potrzeb zakładu produkcyjnego mas bitumicznych o wydajności 160 Mg/h na działce nr ewid. [...] na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] maja 2019 r.

Organ stwierdził dodatkowo, że na ww. płycie fundamentowej skarżący posadowił maszynę do robót drogowych – wytwórnię mieszanek mineralno-asfaltowych. Przedmiotowa instalacja nie jest zakotwiona żadnym elementem do płyty fundamentowej. Podstawę urządzenia stanowi stalowa rama i bloki żelbetowe, na których wspierają się jej poszczególne części.

Pismem z [...] czerwca 2019 r. PINB poinformował o wszczęciu na wniosek Stowarzyszenia [...] postępowania administracyjnego w sprawie linii do produkcji mas bitumicznych (wytwórni mas bitumicznych) znajdującej się na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...].

Prowadząc postępowanie organ powiatowy uzyskał informacje o tym, że w dniu [...] października 2018 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znak: [...], którą stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii do produkcji mas bitumicznych o wydajności 160 Mg/h wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącymi obiektami budowlanym i na działce o nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...]. Jednocześnie Wójt Gminy określił warunki i wymagania dotyczące planowanego przedsięwzięcia.

Kolejno, w dniu [...] grudnia 2018 r. skarżący wystąpił do Urzędu Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ww. linii do produkcji mas bitumicznych. Wnioskodawca wyjaśnił, że przedsięwzięcie obejmować będzie budowę wytwórni mas bitumicznych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w skład której wchodzić będą place składowe, parkingi dla samochodów osobowych, ciężarowych i maszyn budowlanych, budynek socjalno-biurowy oraz szczelny zbiornik na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3. Wysokość linii do produkcji mas bitumicznych nie przekroczy 25 m.

Do akt sprawy wpłynęło również pismo z [...] lipca 2019 r. sporządzone przez pełnomocnika skarżącego, w którym wyjaśnia on okoliczności posadowienia urządzenia produkcyjnego, tj. wytwórni masy bitumicznej, na płycie fundamentowej wykonanej zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z [...] maja 2019 r. Ponadto, [...] sierpnia 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęła informacja od spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], będącej producentem przedmiotowej wytwórni mas bitumicznych. Producent wyjaśnił, że posadowienie urządzenia jest możliwe bez trwałego związania go z gruntem i nie grozi katastrofą budowlaną, gdyż przedmiotowa maszyna została zaprojektowana jako urządzenia mobilne.

3. Po przeprowadzeniu postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z [...] października 2019 r. nakazał A. W. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą P.W. [...] A. W. wstrzymać dalsze prowadzenie robót budowlanych przy budowie linii do produkcji mas bitumicznych (wytwórni mas bitumicznych), usytuowanej na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...] oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie sześciu miesięcy od daty uprawomocnienia się postanowienia określonych dokumentów.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; dalej "pr.bud.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że przedmiotowa inwestycja powinna być realizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w tej sprawie skarżący rozpoczął jeszcze przed zakupem przedmiotowej instalacji. Na podstawie wniosku skarżącego została też wydana przez Starostę [...] decyzja nr [...] z [...] maja 2019 r. o pozwoleniu na budowę płyty fundamentowej. Zdaniem organu realizacja całości przedsięwzięcia inwestycyjnego, tj. wytwórni masy bitumicznej wraz z infrastrukturą techniczną, wymaga jednak decyzji o szerszym zakresie. Ponadto, przed uzyskaniem takiego pozwolenia na budowę nie jest dopuszczalne uruchomienie przedmiotowej wytwórni mas bitumicznych. Tymczasem, na podstawie dowodów dostarczonych przez Stowarzyszenie [...] organ stwierdził, że nastąpiło już uruchomienie techniczne urządzenia produkcyjnego. Wskazane Stowarzyszenie wniosło bowiem o dołączenie do akt sprawy i przeprowadzenie dowodu ze sprawozdania z czynności detektywistycznych wraz z nagraniami video na okoliczność użytkowania przez skarżącego w okresie co najmniej od [...] czerwca 2019 r. (do października 2019 r.) linii do produkcji mas bitumicznych.

PINB wyjaśnił również, że nie wyklucza doprowadzenia przedsięwzięcia do zgodności z prawem, jednak wymagać to będzie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2-5 pr.bud., a także uiszczenia tzw. opłaty legalizacyjnej w wysokości 250.000 zł.

4. Pismem z [...] listopada 2019 r. skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie nr [...] z [...] października 2019 r.

Skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 29 ust. 3 pr.bud. przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż Wójt Gminy [...] decyzją z [...] października 2018 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie linii do produkcji mas bitumicznych o wydajności 160 Mg/h wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącymi obiektami budowlanymi z wykorzystaniem odpadu destruktu w procesie odzysku R5 na działce nr ewid. [...]. Jednocześnie, skarżący podkreślił, że linia do produkcji mas bitumicznych jest urządzeniem "super mobilnym", którego konstrukcja umożliwia szybkie przenoszenie maszyny z miejsca na miejsce, zaś jej wydajność jest niższa niż 160 Mg/h.

Ponadto, zdaniem skarżącego przy wydaniu postanowienia nr [...] doszło do naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnych ustaleń faktycznych pozwalających na wyjaśnienie istotnych okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie zaniechano bowiem między innymi przesłuchania jednego ze świadków, co do którego organ pierwszej instancji formalnie podjął decyzję o dopuszeniu środka dowodowego.

5. Po rozpatrzeniu zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżane postanowienie PINB z [...] października 2019 r.

Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 3 pr.bud. [...] WINB nie zakwestionował faktu uzyskania przez skarżącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii do produkcji mas bitumicznych o wydajności 160 Mg/h wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącymi obiektami budowlanymi. Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę na to, że w załączniku do decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji zatytułowanej ,,Charakterystyka przedsięwzięcia" wskazano: ,,Wyposażenie linii wytwórczej stanowić będą: zasieki surowców mineralnych (piasku, żwiru, grysu, kruszywa), 10 sztuk dozatorów kruszyw, urządzenia zasypowe, taśmociąg do kalibracji i opróżniania kruszyw z dozatorów, taśmociąg transportujący kruszywa do bębna suszarki, suszarka bębnowa do suszenia kruszywa wyposażona w palnik kombinowany, instalacja odpylania, elewator gorącego kruszywa, wieża mieszalnicza, torowiska wózka, silos gotowej masy 100t, silos pyłów o poj. 25 i 80 m3, silos na mączkę wapienną o poj. 30 i 80 m3, 3 zbiorniki bitumu o poj. 60 m3 każdy, nagrzewnica termalna, zbiornik pyłu węglowego o poj. 120 m3, zbiornik oleju opałowego o poj. 40m3, 2 dozator destruktu o poj. 4m3, taśmociągi, elewator destruktu, zbiornik buforowy, zbiornik wagowy, spust do mieszalnika, odprowadzenie pary do filtra."

Powyższe elementy stanowią w ocenie [...] WINB całość techniczno-użytkową, tj. linię produkcyjną masy bitumicznej będącą budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud. Wszystkie składniki przedsięwzięcia inwestycyjnego zdecydowanie wykraczają poza zakres pozwolenia na budowę płyty fundamentowej pod urządzenia techniczne. Z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego budowa poszczególnych głównych elementów przedsięwzięcia (silosów, zbiorników pyłu węglowego lub oleju, zbiorników wagowych i torowisk) mogłyby stanowić przedmiot odrębnych rozstrzygnięć budowlanych. W tym świetle jasne jest, że całość przedsięwzięcia nie została objęta pozwoleniem na budowę płyty fundamentowej. Nie zmienia tego faktu, że sama wieża mieszalnicza jest urządzeniem mobilnym w sensie możliwości zmiany miejsca usytuowania jej w granicach płyty fundamentowej.

W rezultacie w ocenie organu drugiej instancji organ powiatowy zasadnie stwierdził obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie wdrożył tryb legalizacji określony w art. 48 pr.bud. W ocenie [...] WINB organowi pierwszej instancji nie można również zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem organu wojewódzkiego organ powiatowy prawidłowo dokonał oceny zebranego materiału dowodowego.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z [...] lutego 2020 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia PINB nr [...]. Dodatkowo skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Kwestionowanemu postanowieniu organu wojewódzkiego skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt l k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i § 3 oraz art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia PINB pomimo uchybień proceduralnych popełnionych przez ten organ, a w szczególności:

- związanych z niedokonaniem wszechstronnych ustaleń faktycznych i niewzięciem pod uwagę wszystkich okoliczności pozwalających na wyjaśnienie stanu faktycznego niezbędnych dla rozstrzygnięcia, w tym specyfikacji przedmiotowej maszyny umożliwiających właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym błędne przyjęcie przez organy, że istnieje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę dla linii do produkcji mas bitumicznych bez określenia w sentencji postanowienia wydajności dla tej maszyny, mimo że dla zmontowanej na ww. działce maszynie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzała brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co miało istotne znaczenie dla właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 pr.bud.;

- błędnego poglądu że okoliczności stwierdzenia w charakterystyce przedsięwzięcia (str. 4), że wyposażenie linii wytwórczej będą stanowiły zasieki surowców mineralnych, 10 szt. dozatorów kruszywa i inne miałoby uzasadniać przyjęcie, że maszyna ta stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud., mimo że ze stanu faktycznego wynikało, że zarówno maszyna, jak i wymienione przez organ elementy wyposażenia linii są super mobilne i żaden nie stanowi elementu montowanego na stałe. Jednocześnie norma zharmonizowana PN-EN 536:2002 określa, że wytwórnia mieszanek mineralno-asfaltowych jest maszyną do robót drogowych, zaś fundament, na który wymagane jest pozwolenie na budowę, uzyskane przez skarżącego, pełni jedynie rolę pomocniczą, nie służy do zapewnienia użytkowania obiektu budowlanego. Skarżący zatem nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę;

2) naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu wadliwej kontroli odwoławczej zaskarżonego postanowienia i niezasadnym uznaniu za prawidłowe postępowania przed organem pierwszej instancji wobec zaniechania przesłuchania J.K., zgłoszonego na wniosek skarżącego, którego organ pierwszej instancji formalnie dopuścił jako świadka i pomimo tego przed wydaniem rozstrzygnięcia nie przeprowadził tego dowodu, jak również nie oddalił wniosku dowodowego, przez co organ drugiej instancji zaakceptował powyższe uchybienie;

3) naruszenie art. 29 ust. 3 pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niesłuszne przyjęcie, że skarżący powinien uzyskać pozwolenie na budowę, gdy zgodnie z ww. przepisem uzyskanie pozwolenia na budowę jest warunkiem realizacji przedsięwzięcia, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tymczasem, Wójt Gminy [...] w decyzji z [...] października 2018 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii do produkcji mas bitumicznych o wydajności 160 Mg/h wraz niezbędną infrastrukturą techniczną. Przedmiotowa maszyna jest nie tylko urządzeniem super mobilnym, którego konstrukcja umożliwia szybkie przenoszenie z miejsca na miejsce, zaś jej wydajność jest niższa niż 160 Mg/h. W konsekwencji organ błędnie nakazał wstrzymanie robót budowlanych oraz nałożył obowiązki w trybie art. 48 pr.bud.

7. Odpowiadając w dniu [...] marca 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Uzasadniając stanowisko Sądu, który oddalił skargę, należy zwrócić uwagę co najmniej na kilka istotnych zagadnień.

Przede wszystkim, skarżący starał się skupić uwagę organów administracji na tej części przedsięwzięcia inwestycyjnego, jaką stanowi wieża mieszalnicza. Tymczasem, zarówno z decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, jak i z założeń technicznych i organizacyjnych skarżącego wynika, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z całością, tj. kompleksem różnych urządzeń oraz obiektów budowlanych stanowiącym przedmiot inwestycji. Przedmiotem postępowań prowadzonych przez organy architektoniczno-budowlane i organy nadzoru budowlanego jest jednak całość inwestycji. Nieprzypadkowo bowiem art. 3 pkt 3 pr.bud. zawierający definicję legalną kategorii "budowla" wskazuje, że przez pojęcie to "należy ... rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury". W przepisie tym zawarta jest również długa lista przykładów takich budowli, obejmująca między innymi wolnostojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, w tym także części budowlane urządzeń technicznych i urządzenia, nawet odrębne pod względem technicznym, jednak składające się na całość użytkową.

W związku z powyższym podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące wieży mieszalniczej o wysokości około 25 m i jej mobilności nie mogą być uznane za wystarczające wyjaśnienie całości przedsięwzięcia budowlanego podjętego przez skarżącego. Dla oceny przedsięwzięcia budowlanego z punktu widzenia przepisów prawa organy administracji budowlanej lub organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać lub uzyskać oceny techniczne wszystkich składników przedsięwzięcia, włącznie z takimi których realizacja ma charakter robót budowlanych (silosy, torowiska, zbiorniki oleju lub pyłu węglowego itp.). Dopiero wówczas, gdy organ będzie miał możność skontrolowania projektu budowlanego zgodnie właściwymi przepisami ustawy Prawo budowlane możliwa będzie ocena legalności takiej inwestycji. z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy skarżący wystąpił o pozwolenie na budowę całej kompleksowej inwestycji budowlanej, mającej charakter budowli, czy też uznał, że uzyskanie pozwolenia na budowę płyty fundamentowej wyczerpuje jego obowiązki. Skarżący nie wskazał również, który przepis zawarty w art. 29 ust. 1 i ust. 2 pr.bud. uzasadniałby realizację przedsięwzięcia zaplanowanego i określonego w decyzji środowiskowej Wójta Gminy [...], bez uzyskiwania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organ powiatowy nadzoru budowlanego miał obowiązek przyjąć, że planowane przedsięwzięcie wymaga pozwolenia na budowę. Z tego też względu, konsekwentnie, organ odwoławczy miał obowiązek utrzymać w mocy postanowienie PINB.

Dla organów nadzoru budowlanego nie może być wystarczające zapewnienie producenta, że wieża mieszalnicza o wysokości 25 m jest urządzeniem całkowicie bezpiecznym z punktu widzenia kryteriów przyjętych przez prawo budowlane. W takich sprawach organy mają obowiązek opierać się na ekspertyzach wystawionych przez osoby uprawnione do oceny technicznej przedsięwzięć budowlanych, a nie podmiotu, który jako producent nie może być uznany za podmiot bezstronny i który, jak wynika z akt, nie posiada odpowiednich uprawnień budowlanych.

10. Odnosząc się szczegółowo do kwestii mobilności wieży mieszalniczej należy zauważyć, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych już wiele lat temu przyjęto, że pojęcie "trwałego związania z gruntem" należy w prawie administracyjnym, zwłaszcza w prawie budowlanym, rozumieć inaczej niż ma to miejsce w przypadku prawa cywilnego. W tej ostatniej dziedzinie uznaje się, że trwałe związanie z gruntem występuje tylko wówczas, gdy określonej rzeczy nie można usunąć lub przemieścić bez takiego sposobu rozebrania jej, który wiąże się z choćby częściową utratą jej właściwości technicznych lub jej wartości. To właśnie z takich powodów rzecz ruchoma, która jest trwale związana z gruntem staje się częścią nieruchomości.

Natomiast, w prawie budowlanym przyjęto, że z trwałym związaniem z gruntem mamy do czynienia już wówczas, gdy z uwagi na cechy konstrukcyjne określonego obiektu można przyjąć, że nie zmieni on swojego położenia samoistnie lub pod wpływem działania sił przyrody. Przykładem takiego stanowiska mogą być rozstrzygnięcia dotyczące rozmaitych kratownic lub nośników reklamowych instalowanych na gruncie. Nawet jeśli możliwe jest techniczne przemieszczenie takiej konstrukcji uznaje się ją za trwale związaną z gruntem w rozumieniu prawa budowlanego (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05, z 12 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 735/08 oraz z 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2558/10).

W świetle powyższych ustaleń zapewnienia skarżącego oraz producenta wieży mieszalniczej o tym, że urządzenie to jest "super mobilne" i może być przemieszczane (przesuwane) bez przeszkód, gdyż nie jest umocowane do płyty fundamentowej, nie zasługuje na uwzględnienie przez organy nadzoru budowlanego.

11. Skarżący nie wziął pod uwagę również takiej okoliczności, jaką jest zgodność planowanej inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt sprawy wynika, że [...] grudnia 2018 r. skarżący wystąpił do Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy terenu w związku z przewidywaną budową linii do produkcji mas bitumicznych o wydajności do 160 Mg/h wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i towarzyszącymi obiektami budowlanymi na działce nr ewid. [...] o powierzchni 8.360 m2 położonej we wsi [...]. Z akt sprawy nie wynika jednak, czy skarżącemu wydano decyzję o warunkach zabudowy zgodną z jego wnioskiem. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego miał pełną podstawę prawną, aby nałożyć na skarżącego obowiązek przedstawienia zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, że ten – wydawałoby się – formalny obowiązek jest jednak ściśle związany z kompetencjami organów nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1-3 pr.bud., jeżeli obiekt budowlany lub jego część jest w budowie lub został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, to tzw. legalizacja, czyli doprowadzenie budowy do stanu zgodności z prawem budowlanym, jest możliwa jeżeli przedmiotowa budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takich sytuacjach właściwy organ postanowieniem wstrzymuje, to znaczy ma obowiązek wstrzymać, prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 pr.bud. in fine).

W związku z powyższym treść postanowienia nr [...] wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] należało uznać za zgodną z prawem.

12. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego oraz postanowienia PINB istotne jest również podkreślenie kolejnej okoliczności. Otóż, zgodnie z art. 28 ust. 1 pr.bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to oczywiście, że nie można podejmować prac mających charakter robót budowlanych, jeśli taka decyzja nie została wydana. Tymczasem, z akt wynika, że przedmiotowa wieża mieszalnicza o wysokości 25 m została zainstalowana na wcześniej wykonanej płycie fundamentowej i procesy technologiczne, choćby wstępne, zostały już uruchomione. Świadkowie będącymi pracownikami przedsiębiorstwa należącego do skarżącego twierdzili zgodnie, że produkcja masy bitumicznej nie została rozpoczęta. Jednak dołączone do akt sprawozdanie z [...] września 2019 r. z przeprowadzonych czynności detektywistycznych wyraźnie wskazuje, że nie tylko masa bitumiczna jest produkowana w przedmiotowej wytwórni należącej do skarżącego (str. 96-99 sprawozdania), ale jest również rozwożona poza teren przedsiębiorstwa i układana na drogach w pobliskich miejscowościach (str. 119-124 sprawozdania). Dysponując ww. sprawozdaniem PINB nie dał wiary zeznaniom świadków – pracowników skarżącego, według których linia produkcyjna masy bitumicznej nie została jeszcze uruchomiona.

Jeśli zatem przedmiotowa wieża mieszalnicza stanowiąca część przedsięwzięcia określonego jako budowa linii do produkcji mas bitumicznych faktycznie została uruchomiona, to należało przyjąć, że roboty budowlane, choćby dotyczące części całego przedsięwzięcia budowlanego zostały podjęte i zrealizowane. W takich okolicznościach naruszenie przepisów prawa budowlanego staje się ewidentne i wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia wstrzymującego roboty budowlane oraz nakładającego na skarżącego obowiązek dostarczenia organowi określonych dokumentów są w pełni zgodne z prawem i przyjętą praktyką organów administracji oraz sądów administracyjnych. Konsekwentnie zgodne z prawem jest również zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

13. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna. Sąd stwierdza, że uzasadnienia postanowień kontrolowanych w sprawie trudno uznać za wyczerpujące i wzorcowo jasne. Mimo tego, zdaniem Sądu, w przypadku obu postanowień nie można mówić o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w takim stopniu, który uzasadniałby uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.