IV SAB/Wr 1327/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-04-28	
Data wpływu	2021-12-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Bogumiła Kalinowska
Marta Pająkiewicz-Kremis /sprawozdawca/
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Sygn. powiązane	III OSK 2195/22	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	*Oddalono skargę w całości	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi R. L. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 kwietnia 2021 r. oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
Skarżący R. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezydenta W. (dalej: Prezydent) związaną z nieudostępnieniem informacji publicznej na wniosek z dnia 29 kwietnia 2021 r., dotyczący udostępnienia projektu budowlanego (projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego), objętego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę dla spółki – D. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą we W., obejmujące budowę domu studenckiego wraz z lokalami usługowymi w poziomie przyziemia oraz garażem podziemnym, po rozbiórce dwóch budynków techniczno-gospodarczo-sanitarnych, niecek basenowych oraz trybun ze schodami terenowymi na działce nr 1/8, obręb: Z., przy ul. [...] we W. Zdaniem strony, Prezydent ma wiedzę o tym, że projekt budowlany stanowi informację publiczną, a stanowisko tego organu wyrażone w sprawie powiela argumentację organów administracji publicznej, które w analogicznych stanach faktycznych były uznawane przez sądy administracyjne za błędne. Skarżący nadmienił również, że projekt budowalny, którego dotyczył złożony wniosek, obejmuje inwestycję realizowaną przez spółkę prawa handlowego w postaci budowy "domu studenckiego" na obszarach historycznego S. Spółka ta wielokrotnie wskazywała, że "obiekt będzie miał charakter otwarty i będzie dostępny nie tylko dla stałych użytkowników akademika, ale również dla wszystkich W. i innych zainteresowanych osób". W nawiązaniu do tej argumentacji strona podniosła, że nie sposób zatem powoływać się na ochronę prywatności (na co wskazywał Prezydent), skoro sam inwestor zapewnia o "otwartości" obiektu. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i udostępnienie żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu wyroku; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł; 4) zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent wniósł o jej oddalenie. W ramach przedstawionej tam argumentacji organ podniósł m.in., że udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.). Wniosek inwestora wraz z załączonymi do niego dokumentami, w tym, projekt budowlany nie spełniają tej definicji, albowiem nie są one wytworzone przez funkcjonariusza publicznego. Projekt budowlany został złożony do akt sprawy przez inwestora a wykonany przez projektantów, którzy są osobami prywatnymi, wykonującymi wolny zawód na własny lub cudzy rachunek i sporządzającymi projekty budowlane na podstawie umowy cywilnoprawnej z inwestorem. Wniosek skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny (niepubliczny), służący realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ i wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie. W nawiązaniu do przedstawionej przez stronę argumentacji, a mianowicie, że " nie zamierza ingerować w substancję projektu budowlanego, modyfikować go, a tym bardziej – przypisywać sobie jego autorstwa ..." organ zauważył, że żaden przepis prawa nie stanowi o kontroli osoby fizycznej nad inwestycją prywatną. Obowiązki w zakresie kontroli określa art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i należą one do organu nadzoru.

Z urzędu należy wskazać, że wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2021 r. skierowanym na adres Urzędu Miejskiego W., strona wystąpiła o udostępnienie projektu budowlanego dla inwestycji prowadzonej na S. obręb Z., [...]: działka nr [...] (budowa budynku zamieszkania zbiorowego wraz z lokalami usługowymi w poziomie przyziemia oraz garażem podziemnym), dla której zostało wydane pozwolenie na budowę w dniu 16 marca 2021 r. (nr wniosku o pozwolenie na budowę: [...], numer ewidencyjny decyzji: [...]).

Udzielając odpowiedzi na ten wniosek, w piśmie z dnia 13 maja 2021 r. organ wskazał, że nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne załączone do wniosku, w tym projekty budowlane, które zgodnie z wymogami przepisów prawa podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna złożony dokument. Także więc dokument prywatny trafiający do organu i służący realizacji powierzonych prawem zadań nie nabiera cech dokumentu urzędowego. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ odwołał się wyroku – Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 10/14. Dodał, że projekt budowalny jako "dzieło" korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych i jako przedmiot prawa autorskiego nie stanowi informacji publicznej. Końcowo organ zwrócił uwagę, że wraz z pismem z dnia 5 maja 2021 r. nr WAB-RI.1431.102.2021.EK-1 stronie został przekazany skan decyzji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] wraz z projektem zagospodarowania terenu. Załączniki te w pełni wyczerpują informację o usytuowaniu projektowanego budynku wraz z elementami infrastruktury technicznej w przestrzeni publicznej.

W piśmie z dnia 19 maja 2021 r., które skarżący nadesłał do Sądu przy piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2022 r., strona zawarła polemikę ze stanowiskiem organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W kontrolowanej sprawie do Sądu należała ocena, czy zasadnie skarżący zarzuca organowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, o jaką strona wystąpiła we wniosku z dnia 29 kwietnia 2021 r. i które to żądanie dotyczyło projektu budowlanego (projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego), objętego decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę dla spółki – D. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą we W., obejmujące budowę domu studenckiego wraz z lokalami usługowymi w poziomie przyziemia oraz garażem podziemnym.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy stosownych czynności (tak m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, ale innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m. in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych rozstrzyganej sprawy, skierowane do wnioskodawcy przez organ pismo z dnia 13 maja 2021 r., w którym zawarto wyjaśnienie, dlaczego wniosek strony nie może zostać zrealizowany zgodnie z żądaniem, czyni zadość wymogom jakie ciążą na organie administracji publicznej (adresacie wniosku) w myśl unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd podziela stanowisko organu co do tego, że projekt budowlany nie stanowi informacji publicznej. Sądowi w składzie orzekającym oczywiście znane są odmienne poglądy sądów administracyjnych, w których wyrażony został pogląd, że projekt budowlany, jako integralny element decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie przepisów tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3252/21). Niemniej, Sąd w składzie orzekającym przychyla się do stanowiska jakie przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 475/13 oraz do wyrażonego w tym wyroku poglądu, że udostępnienie wnioskodawcy projektu budowlanego, wykracza poza niezbędność wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie prawnym.

Co nie ulega kwestii, ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej. Poprzez zawarte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "każdemu" ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Regulacja ta określa zatem tryb i zasady dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Wymaga w tym miejscu również zaakcentowania, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej wyznacza treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tą regulacją, informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia natomiast przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Katalog ten nie jest wyczerpujący. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności -– treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa jakie zostały wypracowane na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreśla się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej.

W nawiązaniu do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że na skutek wcześniejszego wniosku skarżącego, organ udostępnił wnioskodawcy skan decyzji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę wraz z projektem zagospodarowania terenu. We wspomnianej decyzji zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę dla spółki – D. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą we W., obejmujące budowę domu studenckiego wraz z lokalami usługowymi w poziomie przyziemia oraz garażem podziemnym. O ile nie ulega żadnych wątpliwości, że wskazana decyzja stanowi informację publiczną, a jej udostępnienie niewątpliwie wpisywało się w obowiązek wynikający z przepisów art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., o tyle zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjmowania takiej kwalifikacji w odniesieniu do projektu budowlanego inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z decyzji z dnia [...] marca 2021 r.

Słusznie podnosi organ, że projekt budowlany nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Jest on sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, na zlecenie inwestora, który w tym przypadku jest spółka prawa handlowego.

Sąd nie podziela spotykanego w orzecznictwie stanowiska, że zatwierdzony projekt budowlany stanowi załącznik do decyzji, co dawałoby podstawę do uznania, iż projekt taki należy kwalifikować jako informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.

Odwołując się do zasady racjonalności prawodawcy należy zwrócić uwagę, że w przepisach ustawy Prawo budowlane brak jest normy prawnej, pozwalającej kwalifikować projekt budowlany jako załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), normodawca wskazał w § 9 ust. 1 i 2, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera cześć tekstową i graficzną, które stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Trzeba zwrócić uwagę, że także z adnotacji pomieszczonych w rozdzielniku do decyzji z dnia [...] marca 2021 r. również nie wynika, by projekt budowlany stanowił załącznik do tej decyzji.

Zauważa natomiast Sąd, że projekt budowlany wykazuje cechy "utworu architektonicznego" w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1062) i korzysta z ochrony tam przewidzianej. W myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy, w szczególności przedmiotem prawa autorskiego są utwory - architektoniczne, architektoniczno-urbanistyczne i urbanistyczne. Należy w tym miejscu również dostrzec, że art. 332 ustawy wprawdzie stanowi, z wolno korzystać z utworów na potrzeby postępowań administracyjnych, niemniej, postępowanie zainicjowane wnioskiem o dostęp do informacji publicznej nie jest postepowaniem administracyjnym.

Ważąc te wszystkie argumenty Sąd doszedł jednocześnie do przekonania, że udostępnienie skarżącemu żądanego projektu budowlanego wykraczać będzie poza niezbędność wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie prawnym, co stanowiło ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w wyroku z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 475/13 w myśl którego, nie ma żadnego argumentu, dla którego osoba trzecia, w zasadzie bez ponoszenia kosztów, miałaby zapoznawać się, a być może i korzystać z pomysłów, rozwiązań czy udogodnień, zaproponowanych w projekcie przez wykonujące go podmioty.

Na tle powstałego sporu nie można też i nie dostrzec, że udostępnienie stronie projektu budowlanego objętego wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2021 r. oznaczałoby możliwość dokładnego poznania przez dowolne osoby trzecie architektonicznego rozkładu inwestycji (jej pomieszczeń) oraz przebiegu rozmaitych instalacji (np. gazowych, energetycznych, alarmowych, wentylacyjnych) znajdujących się w tym budynku, co przede wszystkim godziłoby w poczucie bezpieczeństwa osób zamieszkujących w tym budynku (studentów), a nadto, w szeroko pojęte prawo tych osób do prywatności i intymności. Sąd nie znajduje argumentów, dla których należałoby różnicować stopień ochrony prawa do prywatności osób zamieszkujących w budynkach zamieszkania zbiorowego (akademiku) i osób mieszkających w budynkach mieszkalnych.

Trzeba odnotować, że stanowisko Sądu wyrażone w sprawie koresponduje także z wyrokami Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 220/14 oraz w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 675/19 .

W podsumowaniu należy stwierdzić, że ustanawiając obywatelskie prawo do informacji publicznej, ustawodawca nie pozbawił jednostki ochrony jej interesów w sferze jej prywatności i bezpieczeństwa, praw własności ani praw autorskich. W ocenie Sądu, okoliczności rozpatrywanej sprawy wymagały zbalansowania dóbr konstytucyjnie chronionych oraz ich hierarchii, co dorowadziło do wniosku, że sposób postępowania organu, który poinformował wnioskodawcę w formie czynności-materialno-technicznej (tj. zwykłym pismem) o przyczynach stojących na przeszkodzie uwzględnienia wniosku był prawidłowy.

Uzupełniająco należy wskazać, iż jakkolwiek projekt budowlany jest oczywiście niezbędnym dokumentem w procedurze wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę to jednak stanowi dokument prywatny, który nie nabiera w tej procedurze cech dokumentu urzędowego. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że definicję dokumentu urzędowego ustawodawca zawarł w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Z tego też powodu, w ocenie Sądu, przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. nie znajdzie zastosowania do projektu budowalnego.

Kierując się przedstawioną argumentacją, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), Sąd wniesioną w sprawie skargę w całości oddalił.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w trybie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w myśl tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.