Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1651/19 w sprawie ze skargi P.D. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 17 czerwca 2019 r. znak: MDO.051.520.2018(2) w przedmiocie oddalenia zarzutów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "sąd wojewódzki") wyrokiem z 13 listopada 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1651/19 oddalił skargę P.D. (dalej także: "skarżący", "strona") na postanowienie Ministra Zdrowia z 17 czerwca 2019 r. znak: MDO.051.520.2018(2) w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w zakresie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania dziecka B.D. obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

W ocenie Sądu wojewódzkiego organy prawidłowo uznały zarzuty złożone przez skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione. Sąd wskazał, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom wynika z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r., poz. 151 ze zm.) dalej "ustawa". Obowiązek ten został skonkretyzowany przepisami wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 tej ustawy, rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 753) dalej: "rozporządzenie", w szczególności przepisem § 3 rozporządzenia, a także komunikatami Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: "GIS") w sprawie programu szczepień ochronnych na dany rok, wydawanymi na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy. Komunikat nie jest określony w art. 87 Konstytucji RP jako jedno ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego, jednak nie powoduje to zdaniem Sądu wojewódzkiego braku mocy obowiązującej takiego aktu. Bezspornym jest bowiem dopuszczalność posługiwania się przez organ aktami wykonawczymi do ustawy oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych. Obowiązek szczepień ochronnych wynika zatem ze źródeł prawa powszechnie obowiązujących tj. wspomnianej ustawy oraz rozporządzenia, nie zaś z komunikatów GIS.

WSA w Warszawie stwierdził, że egzekucja była dopuszczalna, a obowiązek stwierdzony w tytule wykonawczym w pełni wymagalny, nie stwierdzono także niewykonalności tego tytułu.

Sąd wojewódzki podkreślił, że wprowadzenie w polskim systemie szczepień obowiązkowych spełnia kryteria określone w art. 8 pkt 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.), dalej: "Konwencja", bowiem obowiązek ten został wprowadzony przez ustawę, a jego konieczność wynika z ochrony zdrowia oraz praw i wolności innych osób.

Skargę kasacyjną złożył P.D., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni:

1. art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy poprzez zaliczenie komunikatu GIS do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, że może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, pomimo że akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów prawa powszechnego, a jedynie prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli;

2. art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez uznanie, że obowiązek szczepień ochronnych u dziecka skarżącego w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez nie przedziału wiekowego, pomimo że Sąd nie wskazuje, z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek;

3. art. 33 § 1 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez uznanie, że szczepienia wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści komunikatu GIS, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie GIS, co wskazuje, że skarżący może zaszczepić dziecko w terminie przewidzianym w rozporządzeniu, tj. do ukończenia odpowiednio 6, 15 i 19 roku życia;

4. art. 8 ust. 1 Konwencji oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa do ochrony życia prywatnego oraz ochrony zdrowia, pomimo że wprowadzone ograniczenia nie spełniają przesłanek konieczności, proporcjonalności i wprowadzenia w drodze ustawy;

5. art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. poprzez uznanie, że nałożona na skarżącego grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego;

II. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania poszczególnych dawek szczepionek, dowodów, na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiarygodności, stwierdzając, że obowiązek zaszczepienia dziecka przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania, którego szczepienia dotyczy postępowanie.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów (wyników badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz wyników badań brytyjskich naukowców dotyczących aluminium w tkankach mózgowych).

Ponadto wniesiono o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1, ust. 10 pkt 1 i 2 oraz ust. 11 ustawy z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1-3 oraz art. 68 ust. 1-3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji, ewentualnie zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości UE o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji. Wniesiono przy tym o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego do czasu wydania rozstrzygnięcia zagadnień przez Trybunał Konstytucyjny lub Trybunał Sprawiedliwości UE.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259.) dalej "p.p.s.a.", NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu NSA przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Zgodnie z art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych. Stosownie zaś do art. 68 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne są zobowiązanie do zwalczania chorób epidemicznych. Organy państwa są zatem zobowiązane do podejmowania działań w celu zarówno eliminowania istniejących ognisk chorobowych, jak i zapobiegania chorobom zakaźnym, a temu ma służyć m.in. system obowiązkowych szczepień ochronnych.

Obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy, zgodnie z którym osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny (ust. 2). W art. 17 ust. 10 ustawy została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji Minister Zdrowia wydał wskazywane rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 rozporządzenia uregulowano przedziały wiekowe, w których (w odniesieniu do konkretnych chorób) jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia.

Wyznaczenie terminu maksymalnego (poprzez wskazanie wieku osoby) wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić regulację § 5, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez GIS w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 ustawy konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez GIS nie stanowi naruszenia konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest cały czas regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt 1 b) i art. 17 ust. 1 ustawy), a nie komunikat. Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, stanowi materię specjalistyczną, co uzasadnia sformułowanie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej. Trudno bowiem oczekiwać, żeby materią tą miał zajmować się ustawodawca, którego rolą było ustanowienie obowiązku szczepień ochronnych, kwestie szczegółowe (medyczne) pozostawiając rozstrzygnięciu na niższych poziomach decyzyjnych.

Określony w komunikacie GIS przedział wiekowy, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki, jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku wynikającego z tego komunikatu stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowania środka egzekucyjnego. Wymienione w § 3 rozporządzenia przedziały czasowe (wiekowe) w odniesieniu do poszczególnej choroby zakaźnej nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanemu (opiekunowi prawnemu) prawo do wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej – jak to błędnie postrzega skarżący kasacyjnie – jako terminy, których upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Ustalenie odstępów czasowych i terminów było podyktowane specjalistyczną wiedzą przy uwzględnieniu charakteru choroby oraz mechanizmu działania poszczególnych preparatów stanowiących bazę szczepionek.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że syn skarżącego nie został poddany szczepieniom ochronnym przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym pomimo ukończenia wieku określonego w ww. przepisach jako właściwy do podania tych szczepionek. Nie uzyskał zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań do wykonania ww. szczepień. Nie było wskazań lekarskich do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia. Wobec tego obowiązek wymieniony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny.

NSA podzielił tym samym pogląd utrwalony już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, por. np. wyroki NSA z 8 lutego 2023 r. II OSK 2123/20 i II OSK 343/20, wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r. II OSK 59/20, wyrok NSA z 6 lipca 2021 r. II OSK 2946/18.

NSA nie znalazł również podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym określonym w skardze kasacyjnej. Oczywistym jest, że obowiązek poddania się szczepieniu stanowi ograniczenie praw i wolności obywatelskich, jest to jednak ograniczenie prawnie dopuszczalne. Wynika ono z porównania i wyważenia interesu ogólnego tj. zminimalizowania lub wyłączenia z populacji określonych chorób zakaźnych i interesu indywidualnego tj. ograniczenia wolności odnośnie stanowienia o ciele własnym lub dziecka. Wymagane jest zatem tutaj uwzględnienie zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jednego ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa w RP – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza także istnienie problemu zgodności z Konstytucją RP obowiązku szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Nie znaleziono też podstaw do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości UE o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji, albowiem TSUE zajmuje się wyłącznie wykładnią aktów prawa unijnego, natomiast Konwencja nie jest formalnie częścią unijnego porządku prawnego. UE nie przystąpiła do tej Konwencji.

Nietrafne są w tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy, art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia, art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia; art. 8 ust. 1 Konwencji oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. (w brzmieniu na datę wydania kwestionowanego postanowienia, a więc sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2019 r., poz. 2070, która weszła w życie 30 lipca 2020 r.). Zarzut ten nie został poparty żadną argumentacją, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, jaki środek egzekucyjny miałby zostać nałożony zamiast grzywny ani nie wykazał, dlaczego uważa, że grzywna w wysokości 300 zł jest środkiem zbyt dolegliwym.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I Instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał podstawę prawną, na podstawie której wydał orzeczenie i wyraźnie wskazał, że dziecko skarżącego podlega obowiązkowi szczepienia przeciwko chorobom opisanym w tytule wykonawczym. Sam fakt, że w uzasadnieniu wyroku Sąd nie wymienił tych chorób pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro nie budzi wątpliwości w świetle akt administracyjnych, przeciwko jakim chorobom skarżący nie zaszczepił dziecka.

NSA oddalił także wniosek dowodowy z dokumentu obejmującego wyniki badań laboratoryjnych, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., albowiem pozostaje bez znaczenia dla sprawy zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., NSA oddalił skargę kasacyjną.