Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 136/21 w sprawie ze skargi R. R. na bezczynność Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Kielcach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. R. na rzecz Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Kielcach kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 136/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę R. R. na bezczynność Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Kielcach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

R. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Kielcach w zakresie rozpatrzenia wniosku z 27 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazał, że 27 lipca 2021 r. złożył za pośrednictwem platformy ePUAP wniosek o udzielenie informacji publicznej – poprzez doręczenie kopii opinii dwóch lekarzy specjalistów z zakresu stomatologii znajdujących się w aktach spraw dotyczących zażaleń na rozstrzygnięcia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia dotyczących spółek P. sp. z o.o. oraz D. sp. z o.o. w sprawie wypowiedzenia umów nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne. W dniu 9 sierpnia 2021 r. drogą elektroniczną organ przesłał pismo, w którym oświadczył, że dokumenty, o których kopie wnosiła strona, nie stanowią informacji publicznej. W dniu 12 sierpnia 2021 r. skarżący wystosował ponowną prośbę o informację czy sprawa została już rozstrzygnięta, czy też organ rozważa wydanie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi z 23 sierpnia 2021 r. organ oświadczył, że wszelkie wyjaśnienia zostały już przedstawione w poprzedniej korespondencji. Skarżący wskazał, że organ nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej "u.d.i.p."), pozwalającej stronie wnioskującej o udzielenie informacji na jej zaskarżenie i ewentualne uzyskanie ochrony sądowej.

Skarżący podniósł, że jest pełnomocnikiem spółek P. sp. z o.o. oraz D. sp. z o.o. sp. k. oraz ich prezesa w różnych sprawach i postępowaniach, w tym także w jednym postępowaniu przed sądem powszechnym przeciwko NFZ, o czym przedstawiciele organu mają wiedzę. Jako pełnomocnik tych spółek bezskutecznie zwrócił się do Centrali NFZ, a także później do Świętokrzyskiego Oddziału NFZ. Nie widząc innej drogi na uzyskanie rzetelnej informacji o przyczynach wypowiedzenia kontraktu z NFZ, na prośbę ww. spółek i w ich interesie, choć w imieniu własnym, złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej zarówno do Centrali NFZ, jak i do Oddziału. W odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej Centrala NFZ, również bez wydawania decyzji, pismem wysłanym przez platformę ePUAP poinformowała skarżącego, że nie posiada oryginałów tych opinii, które zostały przekazane do Oddziału NFZ. Przedstawione fakty pozwalają stwierdzić, że organy umyślnie i celowo nie wydają dokumentów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że spółki P. i D. miały zawarte z NFZ umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w rodzaju leczenie stomatologiczne, które zostały wypowiedziane. Zdaniem organu przedmiotem wniosku skarżącego była realizacja jego indywidualnych interesów, a mianowicie ustalenie jakie opinie zostały wydane przez dwóch lekarzy stomatologów, przy uwzględnieniu, że opinie te wzięte zostały przez NFZ pod uwagę podczas podejmowania decyzji o wypowiedzeniu umów cywilnoprawnych o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartych ze spółkami, w których wnioskodawca jest pełnomocnikiem. Przedmiotem wniosku nie była więc informacja publiczna.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że stanowisko zaprezentowane przez organ w piśmie z 9 sierpnia 2021 r., z którego wynika, że informacja żądana przez skarżącego we wniosku z 27 lipca 2021 r. nie jest informacją publiczną, jest prawidłowe. Wniosek ten dotyczył wydania kopii dwóch opinii specjalistów (lekarzy stomatologów) znajdujących się w aktach spraw dotyczących zażaleń spółek P. i D. na oświadczenie o wypowiedzeniu umów zawartych z tymi spółkami, które to umowy dotyczyły udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w rodzaju leczenie stomatologiczne. Zażalenia te zostały złożone na podstawie art. 160 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1285 ze zm.; dalej ustawa o świadczeniach), zgodnie z którym świadczeniodawcy, który zawarł umowę o udzielanie świadczeń opieki, przysługuje zażalenie na czynności Prezesa Funduszu lub dyrektora wojewódzkiego oddziału Funduszu dotyczące realizacji umowy.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skarżący R. R., jak sam przyznał, jest pełnomocnikiem spółek P. sp. z o.o. oraz D. sp. z o.o. sp. k. oraz ich prezesa w różnych sprawach i postępowaniach, w tym także w jednym postępowaniu przed sądem powszechnym przeciwko NFZ. Uzyskanie przedmiotowych opinii żądanych we wniosku o udzielenie informacji publicznej jest bezpośrednio związane z wypowiedzeniem wspomnianych wyżej umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej spółkom P. i D. i wynikłymi z tego faktu postępowaniami zażaleniowymi. Jak wprost wskazano w treści skargi, "(...) w przekonaniu skarżącego jako pełnomocnika spółek P. sp. z o.o. i D. sp. z o.o. sp. k., uzasadnianie odmowy uwzględnienia zażalenia na wypowiedzenie kontraktów powołaniem się na opinie konsultantów już chociażby wskazuje na potrzebę udostępnienia tychże opinii stronie umowy". W ocenie tego sądu choćby ww. stwierdzenie zawarte w skardze nie pozostawia wątpliwości, że rację ma organ, podnosząc, iż żądana we wniosku informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek zmierza bowiem do uzyskania informacji w indywidualnej sprawie skarżącego, działającego jako pełnomocnik ww. spółek, nie dotyczy natomiast kwestii, która ma znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa.

W ocenie sądu pierwszej instancji prawidłowy był także sposób załatwienia wniosku skarżącego. Konsekwencją bowiem stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, jest fakt, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji. Zatem a contrario art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takim wypadku odmowa jej udzielenia winna nastąpić zwykłym pismem.

Mając na uwadze powyższe, sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie, że: 1) Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się bezczynności i zobowiązanie tego organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 4 000 zł. Nadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a powyższemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust 1, art. 2 ust 1 i 2 , art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art 6 ust 1 pkt 2 lit c, pkt 4 lit a tiret 2, pkt 4 lit b i c u.d.i.p. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż informacje w postaci opinii konsultanta wojewódzkiego oraz innego lekarza specjalisty, będące podstawą wypowiedzenia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie stanowią informacji publicznej z tego powodu, że istnieje interes indywidualny skarżącego w uzyskaniu tych informacji;

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nie zażądał przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ

w odpowiedzi na skargę nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutu kasacyjnego.

Skarga kasacyjna jest niezasadna. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego. Zarzut ten jest nieuzasadniony.

Sąd pierwszej instancji stwierdził na gruncie rozpoznawanej sprawy, iż wnioskowana informacja w postaci opinii konsultanta wojewódzkiego i innego lekarza, będące podstawą do wypowiedzenie konkretnych umów cywilnych o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, nie stanowi informacji publicznej, gdyż istnieje indywidualny interes skarżącego w uzyskaniu tych informacji. Uzyskanie zawnioskowanych informacji jest w indywidualnym interesie wnioskodawcy, gdyż prowadzi on kancelarię adwokacką, a zawnioskowane informacje dotyczą indywidualnej sprawy jego klientów i chce je uzyskać w trybie u.d.i.p. na potrzeby toczącego się sporu cywilnego między jego klientami a NFZ. Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut, wskazał na naruszenie szeregu przepisów przez ich błędną wykładnię, która doprowadziła sąd pierwszej instancji do tego stanowiska.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut kwestionujący stanowisko sądu pierwszej instancji odmawiające uznania za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust.1 u.d.i.p. z powyższych przyczyn nie odnosi się w istocie do problemu wykładni prawa materialnego, lecz problemu ustalania faktów sprawy. Skarżący wyraźnie wskazał, że skierował wniosek o udzielenie informacji publicznej na prośbę i w interesie swoich klientów, których jest fachowym pełnomocnikiem w sprawie powstałej na kanwie ich sporu cywilnego z NFZ. Sam wniosek, jego treść, jak również okoliczności faktyczne towarzyszące zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, wskazujące na cel i motyw kierujący wnioskodawcą, są elementem stanu faktycznego sprawy. Okoliczności te są zatem elementem procesu dowodzenia i oceny materiału dowodowego. Nie dotyczą one istoty samego publicznego prawa do informacji publicznej.

Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, z kolei uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Tymczasem skarżący kasacyjnie, formułując zarzut w oparciu o podstawę uregulowaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazał, iż błędna wykładnia szczegółowo wymienionych przepisów polegała na przyjęciu przez sąd pierwszej instancji (a wcześniej organ), iż wnioskowana informacja w postaci opinii konsultanta wojewódzkiego i innego lekarza będące podstawą do wypowiedzenie konkretnych umów cywilnych nie stanowi informacji publicznej z tego powodu, że istnieje interes indywidualny skarżącego w uzyskaniu tych informacji. Z treści zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje w istocie prawidłowość kwalifikacji i oceny dokonanej przez sąd pierwszej instancji wniosku i okoliczności faktycznych, w których został on złożony, z punktu widzenia jego podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej oraz zastosowania w sprawie przepisów wskazanych w treści zarzutu. Inaczej ujmując, skarżący kasacyjnie kwestionuje sposób zastosowania tych przepisów w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe. Brak akceptacji dla ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania wynika wyraźnie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym jej autor odnosi się do przyjęcia jako istotnych elementów stanu faktycznego celów i motywacji, którymi kierował się skarżący na etapie składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (s. 3 skargi kasacyjnej).

W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA:

z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, łącząc treść wniosku z okolicznościami faktycznymi towarzyszącymi jego złożeniu w postaci braku zgody na wydanie wnioskowanych informacji w innym trybie niż u.d.i.p., to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i okoliczności jego zgłoszenia, co podlega ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyroki NSA: z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Rekapitulując, zarzut niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, co wynika wprost z zarzutu skargi kasacyjnej, nie może prowadzić do wzruszenia dokonanych ustaleń faktycznych. Te są bowiem dokonywane w oparciu o przepisy procesowe. Chcąc więc zakwestionować przyjęte ustalenia faktyczne, należy podnieść zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa procesowego regulujących proces wyjaśniania, rozpoznawania sprawy i dowodzenia. Autor skargi kasacyjnej zarzutów takich nie zgłosił, co przesądziło o bezskuteczności nie tylko zarzutu, ale i całej skargi kasacyjnej.

Należy zauważyć także, że autor skargi kasacyjnej w zarzucie wskazał na naruszenie prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji przez błędną wykładnię szeregu przepisów, lecz nie wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jak przepisy te jego zdaniem powinny być rozumiane, co oczywiście pozbawia również taki zarzut skuteczności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż był zobligowany do kontroli zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, co nie oznacza, iż podziela (lub nie podziela) stanowisko prawne wyrażone przez sąd pierwszej instancji w zakresie kryteriów kwalifikowania wnioskowanej informacji jako publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.