III OSK 1337/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-06	
Data wpływu	2025-07-15	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 1263/24	
Skarżony organ	Geodeta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1691; art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 i ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 1263/24 w sprawie ze skargi D.C. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 22 maja 2024 r., nr SWZ-PW.0133.58.2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.C. (dalej także jako: skarżący) na decyzję Głównego Geodety Kraju (dalej także jako: organ) z dnia 22 maja 2024 r., nr SWZ-PW.0133.58.2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 1263/24 uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie 2 wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 9 maja 2024 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1. łącznej kwoty wypłaconej doradcom Głównego Geodety Kraju w 2023 roku;

2. łącznej kwoty wypłaconej doradcom Głównego Geodety Kraju w 2024 roku – do dnia udzielenia odpowiedzi.

Decyzją z dnia 22 maja 2024 r., nr SWZ-PW.0133.58.2024 organ, na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd oparty na art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną, jednak udostępnienie takiej informacji w niektórych sytuacjach podlega pewnym ograniczeniom, co wynika wprost z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. W ocenie organu z powyższego wynika, że część informacji dotyczącej sfery prywatnej jest informacją publiczną, której udostępnienia podlega jednak ograniczeniu. Organ zaznaczył jednak, że ograniczenie to nie obejmuje informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. W tych granicach, jak podkreślił organ, mieści się także wynagrodzenie pracownika i jego składniki.

W związku z powyższym organ wyjaśnił, że w Głównym Urzędzie Geodezji i Kartografii na stanowisku doradcy Głównego Geodety Kraju zatrudniona jest tylko jedna osoba, a więc podanie informacji o wysokości kwoty wypłaconej doradcy jest jednoznaczne z podaniem wysokości wynagrodzenia tej osoby. W ocenie organu stanowiłoby to ingerencję w prywatność tej osoby, tym bardziej, że nie jest ona funkcjonariuszem publicznym.

W piśmie z dnia 24 czerwca 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję organu i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił naruszenie:

1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Paw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2. art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;

3. art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepisy te pozwalają odmówić udostępnienia informacji publicznej, poprzez błędne ich zastosowanie, polegające na odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy nie zachodziła żadna z przesłanek umożliwiających podjęcie takiego rozstrzygnięcia i w konsekwencji informacja powinna była zostać udostępniona.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ w sposób nieprawidłowy ograniczył prawo do informacji w niniejszej sprawie, bowiem w przypadku doradcy Głównego Geodety Kraju mamy do czynienia z osobą pełniącą funkcje publiczne, mającą wpływ na decyzje podejmowane przez organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 1263/24 uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie 2 wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji oceniając zaskarżoną decyzję Głównego Geodety Kraju stwierdził, iż skarga skarżącego zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie jest sporne pomiędzy organem i skarżącym, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, albowiem co do zasady informacja o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez organ państwowy stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez podmioty publiczne środków publicznych. Sąd I instancji podkreślił, że z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w tych podmiotach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach organu państwowego na wynagrodzenia dla pracowników i w tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia, czy też nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej organu. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Jak zaznaczył Sąd I instancji to ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy Główny Geodeta Kraju, jako organ państwowy, zobowiązany niewątpliwie do udzielenia informacji publicznej, zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji, powołując się na ochronę prawa do prywatności osoby zatrudnionej na stanowisku doradcy Głównego Geodety Kraju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z powyższego wynika, jak podkreślił Sąd I instancji, że dostęp do informacji publicznej może podlegać ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna zrezygnuje z przysługujących jej praw, dostęp do informacji nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że skoro zatem wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie powoduje automatycznego jej udostępnienia, ale wymaga zweryfikowania przesłanek ograniczających dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to głównym celem postępowania o udostępnienie informacji dotyczących osób fizycznych jest wyjaśnienie, czy osoby te pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ww. ustawy. Wówczas bowiem ograniczenia dostępności informacji nie mają zastosowania i znikają przeszkody do jej udostępnienia.

W związku z powyższym Sąd I instancji podkreślił, że w tym wypadku kluczową dla oceny charakteru pełnionej przez osobę fizyczną funkcji jest wykładnia pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" i wyjaśnił, że pojęcie to winno być ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaznacza się, że dana osoba może w pewnym okresie być ujmowana jako pełniąca funkcje publiczną i dla tego okresu informacja związana z pełnieniem tej funkcji będzie podlegać udostępnieniu, natomiast w późniejszym czasie może być pozbawiona tego przymiotu. Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym.

W świetle powyższego rozumienia pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną ocena takiego statusu określonej osoby, jak wskazał Sąd I instancji, wymaga poczynienia szczegółowych ustaleń faktycznych obejmujących zakres jej uprawnień w organach administracji publicznej. Dopiero bowiem ustalenie tych okoliczności pozwala na prawidłowe zastosowanie ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż organ powołując się w zaskarżonej decyzji na ochronę prywatności osoby zatrudnionej na stanowisku doradcy Głównego Geodety Kraju oraz twierdząc, że nie pełni ona funkcji publicznej w żaden sposób nie uzasadnił tej tezy. Sąd I instancji zauważył, że ani jednym zdaniem nie odniesiono się w uzasadnieniu decyzji do tego, jakie faktycznie kompetencje przysługują doradcy Głównego Geodety Kraju. Nie przywołano też, nawet przykładowo, rodzajów aktywności osoby zatrudnionej na tym stanowisku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że w odpowiedzi na wezwanie Sądu do przedstawienia zakresu obowiązków osoby zatrudnionej na stanowisku doradcy Głównego Geodety Kraju pełnomocnik organu poinformował, że w aktach osobowych osoby zatrudnionej na tym stanowisku nie ma zakresu obowiązków. Zdaniem Sądu I instancji brak sporządzonego pisemnego zakresu obowiązków nie oznacza jednak, że osoba zatrudniona na stanowisku doradcy Głównego Geodety Kraju nie ma w ogóle określonego zakresu obowiązków na tym stanowisku. Ponadto analizując powyższą problematykę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że nie sposób w racjonalny sposób wyobrazić sobie sytuacji, że Główny Geodeta Kraju zatrudnia doradcę, wobec którego nie ma sformułowanych żadnych konkretnych oczekiwań co do jego aktywności w pracy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że brak wykazania przez organ, jaki jest faktyczny zakres obowiązków doradcy Głównego Geodety Kraju uniemożliwia ocenę, czy osoba zatrudniona na tym stanowisku zalicza się do osób pełniących funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też nie. W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, analiza wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie daje zatem możliwości dokonania przez Sąd oceny, czy zaistniały faktycznie przesłanki do wydania decyzji odmownej z uwagi na ochronę prywatności osoby zatrudnionej na stanowisku doradcy Głównego Geodety Kraju. Wobec tego Sąd I instancji uznał, iż doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia zaś wymogów określonych w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że organ wydając ww. rozstrzygnięcie ma obowiązek w sposób wyczerpujący rozpatrzyć zgromadzony materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), a także należycie umotywować swoje stanowisko w sprawie. Sąd I instancji wskazał, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. Zaskarżona decyzja, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tych wymogów nie spełnia. Sąd I instancji uznał, że organ nie wyjaśnił bowiem w sposób należyty i przekonujący, z jakich względów odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej powołując się ogólnikowo na ochronę prywatności osoby zatrudnionej na stanowisku doradcy Głównego Geodety Kraju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ rozpoznając ponownie sprawę winien przede wszystkim zweryfikować charakter zadań wykonywanych przez osobę zatrudnioną na stanowisku doradcy Głównego Geodety Kraju w kierunku ustalenia, czy pełni ona funkcję publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji wyjaśnił, że dopiero te ustalenia pozwolą na prawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

I. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu w sprawie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

II. Naruszenie prawa materialnego:

1. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie – uznanie, że do informacji dotyczących pracownika Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii zatrudnionego na stanowisku doradcy Głównego Geodety Kraju nie stosuje się ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność tego pracownika;

2. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie – uznanie, że organ naruszył normę stanowioną tym przepisem, podczas gdy organ, stojąc na straży praworządności podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

3. art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie – uznanie, że organ naruszył normę stanowioną tym przepisem, podczas gdy organ stojąc na straży praworządności podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oaz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

4. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie – uznanie, że organ naruszył normę stanowioną tymi przepisami, mimo że uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wszystkie elementy wskazane art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego;

5. art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie – zastosowanie mimo że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wyjaśnił na wstępie, że kwalifikowanie w niniejszej skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jako przepisów prawa materialnego jest świadomym działaniem kasatora, bowiem w rozumieniu art. 174 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisami postępowania są wyłącznie przepisy normujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naruszenie tych przepisów może, ale nie musi wywierać wpływu na wynik sprawy. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie wszelkie przepisy stosowane przez sądy administracyjne, które nie normują postępowania przed nimi, przez pryzmat art. 174 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi muszą być kwalifikowane jako przepisy prawa materialnego.

Następnie organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że zgromadził wszelkie dostępne mu materiały, rozpatrzył je i na ich podstawie uznał, że doradca Głównego Geodety Kraju nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że oparł swoje rozstrzygnięcie na treści umowy o pracę, z której wynika charakter czynności pracownika - doradczy a nie decyzyjny. Jak zaznaczył organ skarżący kasacyjnie, doradcy Głównego Geodety Kraju nie były udzielane żadne upoważnienia ani pełnomocnictwa, a sam skarżący nie wskazał na jakiekolwiek przejawy wykonywania przez osobę zatrudnioną na stanowisku doradcy Głównego Geodety Kraju czynności wskazujących na pełnienie przez nią funkcji publicznej. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, nie sposób więc uznać, że w jakikolwiek sposób osoba ta dysponowała majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzała sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez Głównego Geodetę Kraju. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że podobnie jak inni pracownicy urzędu obsługującego organ, jego doradca wykonywał czynności, na podstawie których organ lub upoważnione przez niego osoby, podejmował decyzje leżące w zakresie kompetencji Głównego Geodety Kraju. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie, gdyby pójść tokiem rozumowania Sądu I instancji należałoby dojść do wniosku, że każdy pracownik urzędu obsługującego Głównego Geodetę Kraju jest osobą pełniącą funkcję publiczną, gdyż np. przygotowuje projekty rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, propozycje dyspozycji środkami publicznymi czy propozycje opinii w procesie legislacyjnym. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie wszystkie tego rodzaju czynności są jednak czynnościami o charakterze pomocniczym służącymi jedynie wypracowaniu decyzji przez Głównego Geodetę Kraju lub osoby upoważnione przez niego do podejmowania takich decyzji.

Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że nie naruszył ani art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, ani art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż stojąc na straży praworządności podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, dodał, że w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i starannie uzasadnił podjętą decyzję. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie nie mógł nawet naruszyć art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wydana w sprawie decyzja nie nadaje się, ze swej natury, do wykonania i nie było możliwości przekonywania skarżącego do podporządkowania się tej decyzji - do jej dobrowolnego wykonania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Na podstawie zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie wytknął Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2, a także art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. Zarzuty te nie mogły odnieść skutku.

W pierwszej kolejności, w nawiązaniu do zarzutów naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c", podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej sformułował powyższy zarzut nieprecyzyjnie, bowiem nie wskazał przepisu "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" jakiej ustawy naruszenie zarzuca, a warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Niezależnie od powyższego, przyjmując, że intencją autora skargi kasacyjnej było sformułowanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stanowiącego podstawę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, podkreślenia wymaga to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca organ skarżący kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 149 § 1, art. 149 § 1a, czy też art. 151 i art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

W niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2, a także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie uzasadniając jednak w żaden sposób w treści sformułowanych zarzutów w czym upatruje naruszenia ww. przepisów. W związku z tym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jak już wskazywano, skargę kasacyjną można skuteczne oprzeć na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, ale wyłącznie jeżeli wskazywane przez autora skargi kasacyjnej uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ skarżący kasacyjnie nie uzasadniając w żaden sposób omawianych zarzutów, nie wskazał tym samym w jaki sposób rzekome przywoływane przez niego uchybienia organu w zakresie naruszenia przepisów postępowania miało wpływ na wynik niniejszej sprawy. Tymczasem, co już podkreślono, dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania koniecznym było dowiedzenie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Samo uchybienie organu, w zakresie naruszenia przepisów postępowania nie jest samodzielną przesłanką do uchylenia wydanej w sprawie decyzji, czy też wznowienia postępowania w sprawie. Konieczne jest jeszcze wykazanie, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast w związku z niewykazaniem przez organ skarżący kasacyjnie w żaden sposób na czym ten istotny wpływ na wynik sprawy miał polegać, omawiane zarzuty nie mogły odnieść skutku.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do uzasadnienia skargi kasacyjnej, dodać należy, że wbrew twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie słuszne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie uznania, że organ w niniejszej sprawie nie wyjaśnił w sposób należyty i przekonujący, z jakich względów odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej powołując się ogólnikowo na ochronę prywatności osoby zatrudnionej na stanowisku doradcy Głównego Geodety Kraju w sytuacji, gdy był on zobowiązany do zweryfikowania zadań wykonywanych przez osobę zatrudnioną na stanowisku doradcy Głównego Geodety Kraju w celu ustalenia, czy pełni ona funkcję publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., a wynik tej weryfikacji powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Dopiero taka analiza sprawy i wykazanie jej rezultatów w uzasadnieniu decyzji, pozwoliłoby na ewentualne prawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w okolicznościach niniejszej sprawy. Brak takich ustaleń, jak słusznie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, spowodował konieczność uchylenia wydanej w sprawie decyzji, a prawidłowości tego rozstrzygnięcia nie może podważyć podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność przeanalizowania treści umowy o pracę zawartej z osobą, której dotyczył wniosek, w sytuacji gdy rozważania w tym zakresie nie zostały przedstawione w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, czy nawet wskutek wezwania Sądu I instancji wystosowanego do organu w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Zupełnie niezrozumiałe są także podnoszone przez organ skarżący kasacyjnie kwestie niewykazania przez skarżącego w czym upatruje "przejawów wykonywania przez osobę zatrudnioną na stanowisku doradcy Głównego Geodety Kraju czynności wskazujących na pełnienie przez nią funkcji publicznej", bowiem nie należało to do obowiązków osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej.

Wszystkie powyżej wykazane wadliwości sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzą do uznania ich za nieskuteczne.

Przechodząc natomiast do oceny zarzutów sformułowanych przez organ skarżący kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Treść wszystkich zarzutów sformułowanych przez organ skarżący kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na podstawie każdego z nich organ skarżący kasacyjnie wytykając niewłaściwie zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów, spośród których część ma zresztą – wbrew twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie – procesowy, a nie materialnoprawny charakter, w rzeczywistości usiłuje podważyć prawidłowość ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych sprawy, co nie jest możliwe na podstawie zarzutów naruszenia prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Organ skarżący kasacyjnie wytyka bowiem Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez uznanie, że do informacji dotyczących pracownika Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii zatrudnionego na stanowisku doradcy Głównego Geodety Kraju nie stosuje się ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność tego pracownika;

2. art. 7 k.p.a., poprzez uznanie, że organ naruszył normę stanowioną tym przepisem, podczas gdy organ, stojąc na straży praworządności podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

3. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że organ naruszył normę stanowioną tym przepisem, podczas gdy organ stojąc na straży praworządności podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oaz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

4. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., poprzez uznanie, że organ naruszył normę stanowioną tymi przepisami, mimo że uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wszystkie elementy wskazane art. 107 § 3 k.p.a.;

5. art. 11 k.p.a., poprzez zastosowanie mimo, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie.

W odniesieniu do tak sformułowanych zarzutów podkreślenia wymaga, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionych zarzutach niewłaściwego zastosowania prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wykazał, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianych zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje jednak podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez organ skarżący kasacyjnie, co czyni omawiane zarzuty nieskutecznymi.

Jednak o nieskuteczności omawianych zarzutów niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 k.p.a., świadczy przede wszystkim ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie na ich podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie charakteru zatrudnienia na stanowisku doradcy Głównego Geodety Kraju w kontekście pełnienia przez osobę zatrudnioną na tym stanowisku funkcji publicznej, w błędnym - w ocenie organu skarżącego kasacyjnie - uznaniu, że w sprawie nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak i że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czy też że uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji nie zawierało wszystkich wymaganych elementów. Tego rodzaju oceny i ustalenia można bowiem skutecznie kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego przede wszystkim z tego powodu omawiane zarzuty okazały się niezasadne.

Niezależnie od powyższych uwag należy dodać, że powołane w skardze kasacyjnej przepisy k.p.a. są przepisami postępowania i wbrew stanowisku strony skarżącej nie zostały naruszone przez organ w realiach niniejszej sprawy, co zostało wyżej wyjaśnione w odniesieniu do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia prawa procesowego. Należy jedynie dodać, że istota zasady przekonywania, o jakiej mowa w art. 11 k.p.a. nie wyczerpuje się wyłącznie w aspekcie wykonalności decyzji administracyjnej. Wykładnia proponowana przez organ skarżący kasacyjnie prowadziłaby do absurdalnego wniosku, zgodnie z którym wiele decyzji negatywnych dla skarżącego nie wymagałoby rzetelnego i adekwatnego do realiów sprawy uzasadnienia.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.