III SAB/Gl 46/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-06-15	
Data wpływu	2021-02-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Anna Apollo /przewodniczący/
Barbara Orzepowska-Kyć /sprawozdawca/
Marzanna Sałuda	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 6726/21	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1764;  art. 1   ust. 1,  art. 5  ust. 2,  art. 13  ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
P. G. (dalej: skarżący, strona) wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy K. (dalej: organ) w przedmiocie udzielenia mu informacji publicznej, o którą wystąpił wnioskiem z [...] r. w zakresie podania imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2020 r. otrzymali nagrodę/nagrody, ich wysokość w odniesieniu do każdego nagrodzonego pracownika, informacji jakie osiągnięcia w pracy stanowiły podstawę przyznania nagrody/nagród oraz informację o łącznej kwocie wypłaconych wszystkich nagród w 2020 r.

Z akt administracyjnych wynika, że pismem z [...] r., organ przedłużył termin do udzielenia informacji do [...] r., z uwagi na braki kadrowe związane z wystąpieniem epidemii. Następnie pismem z [...] r. organ podał skarżącemu łączną kwotę wypłaconych wszystkich nagród w 2020 r. oraz wysokość nagród pracowników Urzędu Gminy K. pełniących funkcję publiczną, którzy są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych, zgodnie z art. 24h ustawy o samorządzie gminnym, tj. Zastępcy Wójta, Sekretarza Gminy, Skarbnika oraz Kierownik Referatu Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska. W odniesieniu do wszystkich innych osób pracujących w Urzędzie, organ wskazał, że wnioskowane informacje podlegają ochronie, gdyż kwoty nagród poszczególnych pracowników Urzędu, nie są informacjami podlegającymi udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wysokość nagrody stanowi dobro osobiste człowieka, którego ochronę gwarantują przepisy ustawy Kodeks cywilny oraz przepisy RODO. Organ poinformował też, że nagrody zostały przyznane zgodnie z Zarządzeniem Wójta Gminy nr [...] w sprawie zmiany regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy. Wskazał przesłanki uzasadniające przyznanie nagrody wynikające z tego Zarządzenia. Poinformował też, że imienny wykaz w/w pracowników znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy w zakładce "Urząd Gminy" - "Dane podstawowe" oraz w zakładce "Inne"- "Oświadczenia majątkowe".

Skarżący pismem z [...] r. wezwał organ o uzupełnienie informacji o wszystkie osoby pełniące funkcje publiczne, a nie tylko osoby, które zobowiązane są do składania oświadczeń majątkowych. Powołując się na orzecznictwo i doktrynę, stwierdził, że organ ma obowiązek udzielenia mu wnioskowanych informacji, ponadto pismem z [...] r. organ udostępnił mu takie informacje odnośnie 24 osób pełniących funkcje publiczną z podaniem imion i nazwisk oraz kwot otrzymanych nagród.

W odpowiedzi organ pismem z [...] r., poinformował skarżącego, iż w piśmie z [...] r. przekazał pełną listę osób pełniących funkcje publiczne.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 61 Konstytucji, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 poz. 1764 ze zm., dalej jako: udip) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku, wnosząc o zobowiązanie organu do wykonania wniosku.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ nieprawidłowo zawęził definicję osoby pełniącej funkcje publiczną tylko do pracowników, którzy składają oświadczenia majątkowe. Zarówno doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ma szerszy zakres zastosowania. W świetle przepisów u.d.i.p. osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Dodatkowo organ wskazał, że skarżący niewątpliwie nadużywa prawa podmiotowego w postaci dostępu do informacji publicznej. Organ zwrócił uwagę, że informacja publiczna powinna stwarzać realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Tymczasem motywacją skarżącego nie jest uzyskanie wiedzy o działaniach organów władzy i osób wykonujących funkcje publiczna, a wywoływanie "sensacji". Skarżący pozyskane informacje wykorzystuje komercyjnie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej przez zarządzaną przez niego spółkę prawa handlowego, której jest także większościowym współwłaścicielem - skarżący umieszcza na portalach internetowych prowadzonych przez spółkę "artykuły prasowe" w oparciu o udzielone informacje publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Ponadto w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Ponadto w świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań.

Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony z [...] r. co do udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2020 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Organ w ustawowym terminie (po przedłużeniu terminu do udzielenia informacji publicznej) pismem z [...] r. informacji udzielił w ten sposób, iż podał informacje co do wysokości nagród osób pełniących funkcję publiczną tj. Zastępcy Wójta, Sekretarza Gminy, Skarbnika oraz Kierownik Referatu Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska. W odniesieniu do wszystkich innych osób pracujących w Urzędzie, organ wskazał, że wnioskowane informacje podlegają ochronie, gdyż kwoty nagród poszczególnych pracowników Urzędu, nie są informacjami podlegającymi udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podał też łączną kwotę nagród wypłaconych pracownikom oraz wskazał Zarządzenie stanowiące podstawę wypłacania nagród.

Spór, w sprawie koncentruje się wokół oceny czy organ w załatwieniu wniosku strony skierowanego w trybie dostępu do informacji publicznej prawidłowo procedował, a w efekcie w sposób przewidziany prawem załatwił żądanie strony. Spornym jest ustalenie co do tego jaki jest zakres pojęcia "informacja publiczna", tj. jakie informacje podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i spornym jest ustalenie w jakiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej powołując się na uregulowania zawarte w rozporządzeniu ogólnym w zakresie ochrony danych osobowych (RODO).

Zauważyć też przyjdzie, że jest to kolejna skarga strony na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej, dotyczącej wysokości przyznanych nagród w odniesieniu do wskazanych imiennie pracowników organu.

Tut. Sąd wyrokiem z 24 marca 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 309/19 (, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA), oddalił skargę strony, wskazując, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu także ze względu na prywatność osoby fizycznej. Sąd w składzie orzekającym w całości podziela stanowisko zawarte we wskazanym wyroku.

Zatem w pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określa katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, wśród których są organy władzy publicznej; organy samorządów gospodarczych i zawodowych; podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;(art. 4 ust. 1 pkt 4). Wójt Gminy jako podmiot wymieniony w treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest niewątpliwie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na mocy tego przepisu. Zaznaczyć przyjdzie, że chociaż ustawa ta daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku, a co za tym idzie, nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że nie podlegają ujawnieniu w trybie u.d.i.p. imiona i nazwiska pracowników samorządowych, którzy w 2020 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Podzielając stanowisko orzecznictwa co do konieczności zapewnienia społecznej kontroli nad działaniami podmiotów gospodarujących mieniem państwowym, komunalnym przyczyniającej się do budowania wobec nich powszechnego zaufania i eliminowania ewentualnych patologii, Sąd zauważa jednak, że o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także nagrody) stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wynagrodzenia poszczególnych pracowników samorządowych, nie pełniących funkcji publicznych takowego przymiotu jawnego z mocy prawa nie ma. Wysokość wynagrodzenia, składniki nań składające się w przypisanych im konkretnych kwotach, nagrody pracownika nie będącego osobą funkcyjną, nie pełniącego roli piastuna organu, nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na tożsamych zasadach co wysokość wynagrodzenia (i jego poszczególne składniki) pracownika pełniącego funkcję publiczną. Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy, uznać każdego, kto wykonując zadania w podmiotach reprezentujących państwowe osoby prawne albo osobach prawnych samorządu terytorialnego oraz podmiotach reprezentujących inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14) W konsekwencji powyższych uwag należy dojść do wniosku, że żądanie skarżącego w części, w jakiej odnosi się do nagród pracowników samorządowych nie pełniących funkcji publicznych nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. Z całą pewnością udostępnieniu w trybie powoływanej ustawy podlegają natomiast informacje co do ogólnej wysokości wypłaconych nagród w danym roku oraz co do wysokości nagród wypłaconych pracownikom pełniącym w jednostce samorządu terytorialnego rolę piastuna organu. Prawo do uzyskiwania informacji w trybie u.d.i.p. nie jest prawem bezwzględnym, doznając pewnych ograniczeń w zakresie uregulowanym ustawą. Należy zaznaczyć, że ustawa ta daje podstawę podmiotowi do odmowy udzielenia odpowiedzi jeżeli udostępnieniu podlegałyby tzw. dane wrażliwe podlegające ochronie z mocy art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a u.d.i.p. Stosownie do tych unormowań prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Natomiast w razie stwierdzenia, że informacje, o które wnioskuje strona są co do zasady objęte zakresem wskazanej ustawy, nie podlegają jednak udostępnieniu ze szczególnych powodów (np. właśnie ze względu na konieczność ochrony życia prywatnego pracowników), organ ma obowiązek wydać odmowną decyzję administracyjną, w której uzasadni szczegółowo, dlaczego odmówił wnioskującemu dostępu do poszczególnych informacji. W niniejszej sprawie organ prawidłowo postąpił nie wydając decyzji administracyjnej, i informując stronę, iż żądanie pozostałych informacji co do kwot nagród wypłaconych pracownikom nie pełniącym funkcji publicznych i osiągnieć jakie legły u ich podstaw nie stanowią informacji publicznej. W tej bowiem sytuacji brak było podstaw do wydania decyzji odmownej albowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowi iż jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Skoro wniosek strony w tym zakresie nie dotyczył informacji publicznej tym samym brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy skarga strony była bezzasadna, gdyż organ nie pozostawał w bezczynności.

Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w zakresie podania; łącznej kwoty wydatkowanej z funduszu nagród w 2020 r., informacji o kwotach nagród wypłaconych pracownikom pełniącym funkcję publiczną w Urzędzie Gminy, okoliczności uzasadniających im przyznanie nagród. Jednocześnie uwzględniając fakt, iż imienny wykaz pracowników Urzędu ze wskazaniem zajmowanego stanowiska służbowego opublikowany jest w BIP Gminy pod stosowną zakładką odpowiedź organu o wysokości nagród pracowników pełniących funkcje publiczne nie zawierająca podania ich imion i nazwisk może być uznana za wystarczającą. Skoro formą udostępnienia informacji publicznej jest jej ogłoszenie w BIP zgodnie z art. 7 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. zbędne jest dodatkowe udostępnianie danych w wyniku żądania strony. Skoro zatem zadośćuczyniono żądaniu strony dotyczącym udzielenia jej informacji publicznej nie zaistniał stan bezczynności.

Na zakończenie, biorąc pod uwagę ilość bezzasadnych skarg wywiedzionych przez stronę do tut. Sądu na bezczynność jednostek samorządu terytorialnego, w zakresie udzielania informacji publicznej, wyjaśnić przyjdzie kolejny raz skarżącemu, jak w wyroku tut. Sądu z 24 lipca 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 86/20, że: "Celem u.d.i.p. nie jest kontrola aparatu publicznego, do czego powołane są inne instytucje (np. RIO w zakresie gospodarki finansowej czyli środków wydatkowanych na wynagrodzenia), lecz realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, poprawa funkcjonowania administracji publicznej i usprawnienie działania jej organów w zakresie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności."

Z uwagi na powyższe, gdy podniesione zarzuty pozostawania organu w bezczynności oraz naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. okazały się niezasadne na podstawie art.151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.