II OSK 593/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-10	
Data wpływu	2025-03-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Piotr Broda	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1179/24	
Skarżony organ	Rada Miasta~Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 293;  art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 733;  art. 46 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych	
Sentencja
Dnia 10 grudnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1179/24 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1179/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę P. sp. z o.o., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] listopada 2021 r. poz. [...]), zwanej dalej "MPZP", w zakresie § 7 ust. 8 oraz § 15 ust. 2 pkt 2.

Sąd I instancji w pierwszej kolejności przesądził, że skarżąca Spółka była legitymowana do wniesienia skargi na MPZP na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 733 ze zm.), zwanej dalej "specustawą". W odniesieniu do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", Sąd nie doszukał się naruszenia trybu sporządzenia MPZP, bowiem wszystkie czynności nakazane art. 17 u.p.z.p. zostały przeprowadzone. Ponadto Sąd wskazał, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem kontroli tegoż Sądu, w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 331/22 [skarga kasacyjna zarejestrowana pod sygn. akt II OSK 1445/23].

Następnie Sąd przywołał treść § 7 ust. 8 i § 15 ust. 2 pkt 2 MPZP kwestionowanych przez skarżącą Spółkę, a także przywołał treść art. 46 ust. 1-2 specustawy, z którego wynika, że plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 3131/18).

W ocenie Sądu, wprowadzone w § 7 ust. 8 MPZP zakazy w tym całkowity zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu narusza przepis 46 ust. 1 specustawy. Organ, w odpowiedzi na skargę wskazał, że ustalenie nakazu uwzględnienia ustalonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach w żaden sposób nie dyskryminuje, ani nie wyróżnia urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji, gdyż wszystkie obiekty i urządzenia budowlane lokalizowane na podstawie ustaleń planu miejscowego muszą spełniać parametry określone w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów (...). Maszty wolnostojące w rażący sposób zaburzają ład przestrzenny obszarów zabudowy o charakterze miejskim. Zastosowane środki, w tym przyjęcie wysokości i intensywności zabudowy, wyznaczanie terenów zieleni urządzonej i stref zieleni w terenach zabudowy ograniczają swobodę inwestycyjną również w innych zakresach niż lokalizowanie urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji, jednak wspólnie służą poprawie jakości przestrzeni, zarówno w aspekcie wizualnym jak i użytkowym. Dopuszczenie masztów wolnostojących stanowiłoby wyłom w przyjętych rozwiązaniach i stałoby w sprzeczności z celami planu. Ustalony zakaz nie ogranicza rozwoju sieci bezprzewodowych. Wyklucza jedynie pewien rodzaj urządzenia (wolnostojący maszt), lecz nie wpływa na możliwość lokowania urządzeń łączności na innych nośnikach.

W ocenie Sądu, wyżej przytoczona argumentacja nie jest wystarczająca do uznania, tego zakazu za legalny. Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 specustawy było stworzenie możliwości zapewnienia jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych lub z ograniczonym dostępem dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustaw (por. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2022 r., II OSK 1704/19; z 25 stycznia 2022 r., II OSK 1176/19). Wprowadzane do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zakazy i ograniczenia w lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, tylko wtedy mogą być uznane za legalne, gdy służą ochronie bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, środowiska, przyrody, zdrowia czy też zabytków. Organ nie wykazał, aby zakazy te służyły jakiemukolwiek z tych celów. Regulacja zawarta w art. 46 ust. 1 specustawy ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców, dostęp do bezprzewodowych sieci na całym obszarze objętym zapisami planu. Zapisy MPZP są zatem jawnie sprzeczne z celami ww. ustawy i muszą wiązać się właśnie z upośledzeniem tych terenów w wysokiej jakości sygnał telekomunikacyjny. Wskazać też należy, że orzecznictwo, dopuszcza lokalizacje tego typu urządzeń w terenach zabudowy także mieszkaniowej wiążąc ją z nieznacznym oddziaływaniem tych urządzeń na środowisko (por wyrok NSA z 11 maja 2023 r., II OSK 1623/20).

Sąd podkreślił, że wszystkie zakazy i ograniczenia wynikające z § 7 ust. 8 MPZP prowadzą w konkluzji do tego, że na terenie planu w praktyce nie będzie można sytuować nowych stacji bazowych telefonii komórkowej. Z jednej bowiem strony istnieje zakaz lokalizacji wolnostojących masztów, stacje bazowe mogą być lokalizowane tylko na części budynków i to jak trafnie wskazuje strona skarżąca, na budynkach, które w przeważającym zakresie są niskie, a do tego obowiązują ograniczenia wysokościowe, które lokalizację stacji bazowych eliminują ostatecznie. W tym stanie rzeczy zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności § 7 ust. 8 MPZP.

W ocenie Sądu, także § 15 ust. 2 pkt 2 MPZP, ustalający maksymalną wysokość zabudowy dla obiektów infrastruktury technicznej, również uznać należy za wadliwy. Stacja bazowa, by mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe powinny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga zatem, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 września 2023 r., II SA/Kr 749/23). Dlatego zapis zamieszczony w § 15 ust. 2 pkt 2 Sąd uznał za niezgodny z art. 46 ust. 1 specustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Rada Miasta [...], wnosząc o uchylenie wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi "zwykłej"; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez stwierdzenie częściowe nieważności uchwały, pomimo nienaruszenia przez Radę Miasta [...] w sposób istotny zasad sporządzania planu, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi w całości;

- art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 specustawy przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi przy jednoczesnym nierozważeniu zagadnienia istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, która to istotność naruszenia zasad determinuje stwierdzenie nieważności planu miejscowego.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 specustawy przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przyjęte w § 7 ust. 8 oraz § 15 ust. 2 MPZP zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, stanowią niedopuszczalne przepisami ustawy szerokopasmowej zakazy oraz uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonych w § 7 ust. 8 oraz § 15 ust. 2 MPZP zasad lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej, nie stanowi wprowadzenia niedopuszczalnych przepisami ustawy szerokopasmowej zakazów oraz nie uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Jak wynika z treści § 7 ust. 8 MPZP dotyczącego zasad odnoszących się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych, odnośnie do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej): 1) wprowadzono zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej; 2) dopuszczono lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej takich jak anteny, maszty na obiektach budowlanych z zastrzeżeniem pkt 3; 3) wprowadzono zakaz lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na budynkach mieszkalnych lub budynkach usług oświaty i wychowania; 4) zawarto warunek, że przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić ustalone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach, które jak wynika z analizy MPZP wynoszą odpowiednio 5 m, 9 m, 13 m, 16 m, i 21 m. Dodatkowo w § 15 ust. 2 pkt 2 MPZP zawiera ustalenie, zgodnie z którym 9 m to maksymalna wysokość zabudowy dla obiektów infrastruktury technicznej w pozostałych terenach, czyli innych niż ZP.1, ZL.1, ZPz.1, ZPz.2, ZPz.3, ZPz.4, ZPz.5, ZPz.6, ZPw.1, ZPw.2, ZPw.3, ZPw.4, ZPw.5, ZPw.6, ZPw.7, ZI.1, ZI.2, WS.1, WS.2, WS.3, WS.4, WS.5.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co w świetle oceny także innych planów miejscowych na terenie [...] dokonanej przez Sądy Administracyjne w innych składach nie jest poglądem odosobnionym, takie sformułowanie postanowień MPZP powoduje, że już chociażby uwzględnienie tylko maksymalnej wysokości zabudowy, w istocie rzeczy może prowadzić do wykluczenia możliwość lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej, tym samym narusza art. 46 ust. 1 specustawy. W okolicznościach niniejszej sprawy lokalny normodawca dodatkowo wprowadził zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej oraz w sposób sprzeczny z § 7 ust. 8 pkt 4 MPZP w § 15 ust. 2 pkt 2 MPZP zawarł ograniczenie wysokościowe do 9 m ogólnie dla obiektów infrastruktury technicznej bez wyłączenia w odniesieniu do lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej. Należy pamiętać, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest akt prawa miejscowego, czyli źródło powszechnie obowiązującego prawa na danym terenie, które powinno być na tyle precyzyjnie i w sposób abstrakcyjny sformułowane aby gwarantować zgodnie z jego treścią (a nie dla pozoru) możliwości określonego sposobu zagospodarowania terenu, a nie jakoby na zasadzie "kto pierwszy ten lepszy". Nie są to standardy demokratycznego państwa prawnego w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie zaś z art. 46 ust. 1 specustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 2 specustawy jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ponadto od dnia 25 października 2019 r. (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2019 r. poz. 1815) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a specustawy, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z treści z art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod pojęciem łączności publicznej należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r. poz. 243 ze zm.) pod pojęciem publicznie dostępnej usługi telekomunikacyjnej należy rozumieć usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników. Tym samym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do twierdzenia aby Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 46 ust. 1 specustawy.

Wprowadzone planem miejscowym ograniczenie wysokości infrastruktury telekomunikacyjnej do maksymalnej wysokości zabudowy wraz z zakazem lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej oraz dodatkowo wysokości 9 m ogólnie dla obiektów infrastruktury technicznej, stanowi w okolicznościach tej sprawy nadmierne ograniczenie nie znajdujące uzasadnienia w rozumieniu art. 46 ust. 1 specustawy, które w istocie pozbawia przedsiębiorstwo telekomunikacyjne możliwości lokalizowania takich inwestycji w tym obszarze. Jak niewadliwie ocenił Sąd I instancji, stacja bazowa aby mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga zatem, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Zatem zrównanie w MPZP wysokości anten z dopuszczalną wysokością zabudowy wraz z zakazem lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej – wyklucza prawidłowe działanie stacji bazowej.

Nie posiada tym samym usprawiedliwionych podstaw argumentacja skargi kasacyjnej oparta na zarzutach dotyczących naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 specustawy. To, że przepisy obowiązującego prawa regulują zadania publiczne na zasadzie "władztwa", wyznaczając jedynie ramowy zakres regulacji (kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w drodze planu miejscowego), nie oznacza pozostawienia całkowitej swobody organom planistycznym gminy. W okolicznościach tej sprawy należy stwierdzić, że organy planistyczne Miasta [...] nie podały w istocie żadnych racjonalnych argumentów uzasadniających wprowadzenie tego rodzaju ograniczenia, tak aby zagwarantować normalne funkcjonowanie telefonii komórkowej na danym terenie, a jednocześnie wykazać, że nie doszło przy tym do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. Nie wykazano czy na podstawie treść zaskarżonej uchwały istnieje realna możliwość realizacji celów specustawy. Argumentowano jedynie z powołaniem się na "estetykę przestrzeni", zaburzenie ładu przestrzennego obszarów zabudowy o charakterze miejskim oraz pokrycie zasięgiem sygnału ze stacji bazowych telefonii komórkowej, znajdujących się w obszarze planu i bliskim sąsiedztwie jego granic. Jednak ocena w niniejszej sprawie dotyczyła konkretnych rozwiązań przyjętych w MPZP.

W tych warunkach, w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, który niewadliwie zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 8 oraz § 15 ust. 2 pkt 2.

Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego i materialnego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.