Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 127/20 o odrzuceniu skargi [A] Sp. z o.o. w O. na informację Zarządu Województwa Warmińsku-Mazurskiego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 127/20, odrzucił skargę [A] sp. z o.o. w O. na informację Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

[A] sp. z.o.o. (dalej skarżąca, spółka) ubiegała się o dofinansowanie projektu pt: "[...]", złożonego w ramach Działania 1.3 Przedsiębiorczość (Wsparcie przedsiębiorczości) Poddziałania 1.3.1, Inkubowanie przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020 (EFRR-III.432.1.4.2019).

Projekt przeszedł pozytywnie weryfikację warunków formalnych i w dniu [...] października 2019 r. został przedłożony do oceny formalno-merytorycznej.

Po dokonaniu oceny kryteriów merytorycznych, pismem z dnia [...] listopada 2019 r. IZ poinformowała skarżącą spółkę o negatywnej ocenie projektu.

W dniu [...] grudnia 2019 r. skarżąca złożyła protest. W wyniku rozpatrzenia protestu, IZ stosownie do regulacji art. 58 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm;; dalej: ustawa wdrożeniowa), uwzględniła protest i skierowała projekt do właściwego etapu oceny.

Tym samym IZ przywróciła wnioskodawcę do etapu oceny w ramach kryterium merytorycznego zerojedynkowego nr 4. Następnie skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. została wezwana do złożenia wyjaśnień/uzupełnień. Wnioskodawca odpowiedź na wezwanie przedłożył [...] października 2019 r. (w terminie określonym przez IZ). Ostatecznie, pismem z dnia [...] lutego 2020 r. poinformowano skarżącą o negatywnej ocenie projektu, pouczając o sposobie i terminie złożenia środka zaskarżenia w postaci protestu. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 45 ust. 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Wydane rozstrzygnięcie było więc informacją o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem, a nie ponowną negatywną oceną, o której mowa wart. 58 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Spółka wniosła skargę do WSA w Olsztynie na powyższą informację, zarzucając naruszenie przepisów art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez dokonanie oceny wniosku o dofinansowanie w sposób nierzetelny i z naruszeniem zasady równości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę spółki na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdzając, że zaskarżony akt nie stanowił negatywnej ponownej oceny projektu, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, lecz negatywną ocenę projektu – a więc rozstrzygnięcie, od którego służyły skarżącej środki prawne przewidziane ustawą wdrożeniową – protest.

Sąd podkreślił, że zaskarżonym pismem z dnia [...] lutego 2020 r. poinformowano skarżącą o negatywnej ocenie projektu, pouczając o sposobie i terminie złożenia środka zaskarżenia w postaci protestu. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia był przepis art. 45 ust. 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Rozstrzygnięcie stanowiło zatem informację o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem, a nie ponowną negatywną ocenę, o której mowa wart. 58 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. WSA zauważył, że na skutek protestu skarżącej z dnia [...] grudnia 2019 r. i jego uwzględnienia na mocy art. 58 ust. 2 pkt. 1 ustawy wdrożeniowej wydano rozstrzygniecie o charakterze quasi kasatoryjnym. Tym samym podjęta następnie analiza wniosku skarżącej nie stanowiła fazy instancyjnego postępowania kontrolnego wobec pierwotnego rozstrzygnięcia, lecz powtórzenie pierwotnej fazy rozpoznania wniosku. Rozstrzygniecie z dnia [...] lutego 2020 r. nie miało zatem charakteru negatywnej ponownej oceny projektu, a stanowiło nadal rozstrzygnięcie o charakterze pierwotnym, od którego dopiero służył środek prawny w postaci protestu.

Formalnym potwierdzeniem tego faktu jest okoliczność, iż podstawą objętego skargą rozstrzygnięcia IZ z dnia [...] lutego 2020 r. był przepis art. 45 ust. 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Fakt ten determinował niejako kwalifikację tego aktu jako informacji o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem, a nie jako ponownej negatywnej oceny, o której mowa wart. 58 ust. 2 pkt.2 i ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Od przedmiotowego rozstrzygnięcia służyło prawo do wniesienia protestu, z którego, co Sąd zauważył, skarżąca już po wniesieniu skargi skorzystała.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1. naruszenie art. 61 ust. 1, art. 58 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 54 ust. 1 i art. 45 ust. 4 i 5 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że negatywna ocena projektu, dokonywana przez instytucję rozstrzygającą protest i organizującą konkurs po tym, jak uwzględniła protest wnioskodawcy i skierowała projekt do właściwego etapu oceny, nie jest negatywną ponowną oceną projektu uprawniającą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale kolejną "pierwotną" oceną projektu, uprawniającą do złożenia kolejnego protestu;

2. naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a także art. 58 ust. 1 pkt 6 i art. 52 ust. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez odrzucenie skargi na informację o negatywnej ocenie projektu z [...] lutego 2020 r. jako niedopuszczalnej przez to, że została wniesiona pomimo niewyczerpania środków zaskarżenia, tj. pomimo uprawnienia do wniesienia protestu, podczas gdy skarżąca pismem z [...] grudnia 2019 r. skorzystała z uprawnienia do wniesienia protestu na negatywną ocenę projektu, o której została poinformowana w piśmie z [...] listopada 2019 r., a w wyniku jego uwzględnienia przez IZ – projekt został skierowany do właściwego etapu oceny, a dokonana w efekcie ponowna ocena projektu była negatywna, o czym skarżąca została poinformowana właśnie pismem z [...] lutego 2020 r., które było przedmiotem skargi rozstrzyganej w zaskarżonym postanowieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty i argumenty okazały się zasadne.

Istota rozpoznawanej sprawy polega na stwierdzeniu, czy zaskarżony akt – informacja Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z [...] lutego 2020 r. – podlegała zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w świetle przepisów p.p.s.a. i ustawy wdrożeniowej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 45 ust. 4 i 5 ustawy wdrożeniowej.

Skarga do sądu administracyjnego – w myśl art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – przysługuje stronie w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Wobec odesłania w art. 64 tej ustawy do odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a., w zakresie nieuregulowanym w ustawie wdrożeniowej, określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc m.in. do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który stanowił podstawę odrzucenia skargi przez WSA. Sąd ten uznał, że zaskarżony akt nie jest ponowną negatywną oceną projektu w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

W realiach rozpoznawanej sprawy warto zauważyć, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane wskutek złożenia protestu przez skarżącą na negatywną ocenę projektu, wyrażoną w piśmie Zarządu Województwa z [...] listopada 2019 r., w sytuacji gdy najpierw pismem z [...] stycznia 2020 r. – na podstawie art. 55 pkt 1, art. 57, art. 58 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej – Zarząd Województwa protest uwzględnił, a następnie pismem z [...] lutego 2020 r. (po przeanalizowaniu dokumentów nadesłanych przez stronę w odpowiedzi na wezwanie organu) poinformował stronę że wniosek o dofinansowanie projektu skarżącej został oceniony negatywnie.

Wobec tego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 58 ust. 2 w przypadku uwzględnienia protestu właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, może: 1) odpowiednio skierować projekt do właściwego etapu oceny albo dokonać aktualizacji listy, o której mowa w art. 46 ust. 3, informując o tym wnioskodawcę, albo 2) przekazać sprawę, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownego oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy.

Istota uwzględnienia protestu na podstawie art. 58 ust. 2 pkt 1 polega na tym, że organ rozpatrujący protest uznaje, że pierwotnie dokonana ocena jest błędna, zaś projekt jest kierowany do właściwego (następnego) etapu oceny lub – jeśli regulamin nie przewiduje już dalszych etapów – należy dokonać aktualizacji listy projektów wybranych do dofinansowania. Innym sposobem uwzględnienia protestu jest przekazanie sprawy instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, który to sposób nie był (i nie mógł być – z uwagi fakt, że instytucją organizującą konkurs i instytucją zarządzającą był ten sam podmiot – Zarząd Województwa) w tej sprawie zastosowany. Zatem, jeżeli organ uwzględnia protest na podstawie art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, to kryterium, które zdaniem instytucji rozpatrującej protest, zostało pierwotnie ocenione błędnie, nie może być już przedmiotem oceny na dalszym etapie oceny projektu.

Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie Zarząd w piśmie z [...] stycznia 2020 r. wydanym na podstawie art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej "uwzględnił protest" w zakresie oceny kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) nr 4 "Wnioskodawca posiada doświadczenie w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw", stwierdzając jednocześnie, że przekazuje projekt do ponownej oceny tego samego kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) nr 4. Następnie, ten sam organ, pismem z [...] lutego 2020 r. stwierdził, że projekt nie spełnia ww. kryterium i poinformował stronę o negatywnej ocenie projektu.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie w ogóle nie doszło do "uwzględnienia protestu" w rozumieniu art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, zaś działanie organu, wyrażone ostatecznie w piśmie z [...] lutego 2020 r., stanowi de facto nieuwzględnienie protestu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji naruszył wskazany w pkt 2 skargi kasacyjnej przepis art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jak wynika z analizy postępowania przed organem w tej sprawie, zaskarżone rozstrzygnięcie istotnie nie sposób uznać za ponowną negatywną ocenę projektu (której nie można dokonać w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – instytucją właściwą do rozpatrzenia protestu jest instytucja, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W tej sytuacji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo z [...] lutego 2020 r., uznać należy za nieuwzględnienie protestu w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, podlegające kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie tego przepisu.

Powyższej oceny nie zmienia fakt znany Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu, że strona od rozstrzygnięcia z [...] lutego 2020 r. złożyła również protest (zgodnie z błędnym pouczeniem), któremu nadano dalszy bieg. Rozstrzygnięcia wydane w konsekwencji tego protestu nie są i nie mogą być oceniane na tym etapie postępowania – wobec związania NSA granicami skargi kasacyjnej oraz oceny zaskarżonego postanowienia tylko w zakresie prawidłowości odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Pozostają one bowiem poza granicami niniejszej sprawy. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, ponownie rozpoznając sprawę, oceni, czy rozstrzygnięcia wydane w konsekwencji złożenia protestu od rozstrzygnięcia z [...] lutego 2020 r. mają wpływ na przedmiot niniejszego postępowania w kontekście art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach NSA nie orzekał, ponieważ ustawa p.p.s.a. nie przewiduje zwrotu kosztów postępowania, w sytuacji gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej uchylone zostaje postanowienie o odrzuceniu skargi.