III OSK 51/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-16	
Data wpływu	2023-01-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Paweł Mierzejewski
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652	
Hasła tematyczne	Pracownicy samorządowi	
Sygn. powiązane	II SA/Bk 465/22	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 530; art. 11, art. 13a ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4; Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 465/22 w sprawie ze skargi B. B. na czynność Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia 19 kwietnia 2022 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 465/22, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.B. na czynność Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z 19 kwietnia 2022 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) dalej "p.p.s.a.", stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz zasądził od Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok Sądu I instancji został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. w 19 kwietnia 2022 r. sporządził "Informację o wynikach naboru" na stanowisko urzędnicze kierownika Dziennego Domu Pomocy w [...]. Czynność ta podjęta została po przeprowadzeniu postępowania konkursowego zainicjowanego ogłoszeniem o naborze z 28 marca 2022 r. W postępowaniu uczestniczył jedna kandydatka - skarżąca. W "Informacji " wskazano, że nie została zatrudniona żadna osoba z powodu braku kandydatów spełniających wymogi pracy na ww. stanowisku urzędniczym.

Skarżąca czynność Kierownika GOPS uczyniła przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Białymstoku. Podjętej czynności zarzuciła naruszenie art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (dalej: u.pr.s.)

i wniosła o uznanie jej kandydatury za wygrywającą konkurs.

Podniosła, że Regulamin naboru w § 7 ust. 1 pkt 3 zakłada możliwość odstąpienia od przeprowadzenia testu kwalifikacyjnego w przypadku, gdy do II etapu dopuszczony jest tylko jeden kandydat, co miało też miejsce w przypadku opisanego powyżej konkursu. Podała, że 13 kwietnia 2022 r. odbył się II etap naboru, czyli test i rozmowa, jednak żadne z testowych pytań nie odnosiło się bezpośrednio do formy działalności opiekuńczej, jaką jest Dzienny Dom Pomocy, czy jakiejkolwiek innej formy opieki senioralnej. Podkreśliła, że § 9 ust. 1 pkt 2 Regulaminu naboru wskazuje, że celem testu jest sprawdzenie wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania określonej pracy. Zdaniem skarżącej, Regulamin naboru nie zakłada minimalnej ilości punktów (ani liczbowo, ani procentowo) koniecznych do uzyskania przez kandydata, aby móc uznać test za zdany, a których ewentualne nieuzyskanie byłoby przyczynkiem do odrzucenia kandydata. Przepis art. 13a ust. 1 u.pr.s. traktuje zaś o możliwości wyboru kandydata spełniającego wymagania dodatkowe w największym stopniu, co ma prowadzić do wyboru kandydata najlepszego spośród tych, którzy pomyślnie przeszli etap I. Skarżąca zwróciła uwagę, że test składał się z 33 pytań, za każde można było uzyskać 1 punkt. W formularzu testu znalazł się natomiast zapis, że uzyskanie 26 punktów jest równoznaczne z pozytywnym zaliczeniem testu", co "nie jest zgodne z Regulaminem naboru, ponieważ w regulaminie jest mowa jedynie o liczbie 1 pkt za każde pytanie". Zakwestionowała też ustalenie zbyt wysokiego pułapu zdawalności testu (na poziomie 79 %), w praktyce niestosowanego przez jednostki samorządu terytorialnego oraz podległe jednostki organizacyjne. Odnośnie do rozmowy kwalifikacyjnej wskazała, że Regulamin w § 9 ust. 2 pkt 1 przewiduje ocenę w skali punktowej od 1 do 5 (a nie od 0 do 5) za każdą odpowiedź, podczas gdy w Protokole z przeprowadzonego naboru pojawił się jedynie wynik rozmowy przedstawiony w postaci liczby 47 punktów na maksymalnie 110, co nie jest zgodne z Regulaminem naboru. W czasie rozmowy kwalifikacyjnej skarżąca nie została poinformowana o zasadach oceniania ani o punktacji za rozmowę. Zaznaczyła, że o liczbie uzyskanych punktów dowiedziała się dopiero 4 maja 2022 r. z udostępnionego na jej wniosek Protokołu i wówczas dopiero mogła ją odnieść do Regulaminu naboru.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej -niemieszczącej się przedmiotowo w zakresie kognicji sądu administracyjnego, względnie o jej oddalenie. W odniesieniu do tego ostatniego wniosku procesowego organ wskazał m.in., że Regulamin nie wskazywał konkretnie, jakie pytania mają znajdować się w teście, ale co jest celem testu; uczestnik naboru był poinformowany ile punktów może uzyskać łącznie, za poszczególne pytanie oraz ile wymagane jest dla zaliczenia testu; w trakcie rozmowy kwalifikacyjnej faktycznie zastosowano punktację 0-5 a nie 1-5, ale przyznanie ocen zerowych było jednostkowe - w formularzach czterech członków komisji pojawiło się łącznie cztery razy na 88 pozycji; zadawane pytania spełniały cele rozmowy i umożliwiały członkom Komisji ustalenie predyspozycji, umiejętności i wiedzy kandydatki.

Rozpoznając sprawę Sąd I instancji, w pierwszej kolejności uznał dopuszczalność wniesionej skargi na opisaną powyżej czynność organu administracji publicznej. Według WSA w Białymstoku, przedmiot zaskarżenia spełnia przesłanki aktu bądź czynności w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W konsekwencji Sąd I instancji rozpoznał sprawę i uznał, że wniesiona skarga jest zasadna i koniecznym jest stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.

Jako skuteczny i najdalej idący w skutkach zarzut Sąd I instancji przyjął zarzut sporządzenia niewystarczającego i nieprecyzyjnego uzasadnienia wyników wyboru, co stanowi naruszenie art. 11 i art. 13a ust. 1 u.pr.s., a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu I instancji, jest to naruszenie, które w sprawie niniejszej jest konsekwencją innego istotnego naruszenia, a mianowicie nieprawidłowego przeprowadzenia naboru (niezgodnie z jego Regulaminem).

WSA w Białymstoku dostrzegł sprzeczność w twierdzeniach i stanowisku organu. Wskazał, że w protokole z przeprowadzonego naboru datowanego na 19 kwietnia 2022 r., w jego uzasadnieniu, znalazło się stwierdzenie: "W wyniku przeprowadzonej procedury członkowie nie zostali przekonani przez kandydatkę, że jest właściwą osobą, której można powierzyć obowiązki kierownika Dziennego Domu Pomocy w [...], co znalazło odzwierciedlenie w ocenie wyników testu i rozmowy kwalifikacyjnej ". Z kolei w "Informacji o wynikach naboru" z 19 kwietnia

2022 r. stwierdzono: "nie została zatrudniona żadna osoba z powodu braku kandydatów spełniających wymogi pracy na stanowisku urzędniczym kierownika Dziennego Domu Pomocy w [...]". Natomiast w odpowiedzi na skargę organ powołał się na wyniki testu (20 punktów, a więc poniżej ustalonego minimum 26 punktów), co "bez względu na wynik rozmowy kwalifikacyjnej" dyskwalifikowało kandydatkę. W tym zakresie Sąd I instancji zaznaczył, że § 4 ust. 4 Regulaminu naboru, wymagał aby, przed ustaleniem wyników Konkursu, Komisja ustaliła minimalny limit punktów, po osiągnięciu którego kandydat może zostać wybrany na stanowisko. Komisja zaś tego nie uczyniła. Tym samym doszło do naruszenia transparentności konkursu (art. 11 u.pr.s.) oraz naruszenia art. 13a ust. 1 u.pr.s., który zakłada, że oprócz wymagań niezbędnych, kandydaci powinni również spełniać wymagania dodatkowe "w największym stopniu", co dopiero uzasadnia ewentualne przedstawienie kandydata kierownikowi jednostki do zatrudnienia.

Ustalenie zatem takiego limitu wyłącznie dla testu kwalifikacyjnego (testu wiedzy), na poziomie 26 punktów na 33 możliwe do uzyskania, było niewystraczające. Powyższe naruszenie Sąd I instancji odniósł również do punktacji rozmowy kwalifikacyjnej w II etapie konkursu. Stwierdził, że skarżąca z rozmowy uzyskała 47 punktów (wynik uśredniony), przy czterech odpowiedziach nieprawidłowo punktowanych jako "0", choć minimalną liczbą punktów za pytanie mógł być punkt "1" (§ 9 ust. 2 pkt 2 Regulaminu naboru). Uwzględniając tę nieprawidłowość i zastępując "0" - jednym punktem (co w wyniku ogólnym uśrednionym dawałoby 48 punktów), Sąd I instancji ustalił, że skarżąca na 143 punkty w sumie zdobyła 68 punktów, co stanowi prawie połowę maksymalnej punktacji. Jednak wobec nieustalenia, jaki minimalny limit punktów w całym Konkursie uprawniałby ją, według § 4 ust. 4 Regulaminu naboru, do bycia przedstawioną jako potencjalny kandydat z szansami na zatrudnienie, nie sposób zweryfikować wyniku naboru jako rzetelnego, wiarygodnego i przekonującego.

Taki sposób prowadzenia konkursu Sąd I instancji zestawił również z treścią przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 u.pr.s. (Informacja o wynikach naboru zawiera uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko.). Stwierdził, że to test wiedzy i rozmowa kwalifikacyjna miały w założeniu weryfikować wymagania dodatkowe, a w jaki konkretnie sposób je zweryfikowano, nie można odkodować, gdyż brak jest prawidłowego i odnoszącego się do wymagań Regulaminu naboru uzasadnienia nierozstrzygnięcia wyników naboru. Nie spełniono zatem wymagań postawionych w przywołanym powyżej przepisie.

W ocenie Sądu I instancji, to te właśnie - ustalone naruszenia prawa mogły mieć istotny wpływ na wynik naboru i doprowadziły do konieczności stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności. W ramach wskazań co do dalszego postępowania, Sąd I instancji stwierdził, że naprawienie wszystkich stwierdzonych wad nie może nastąpić wyłącznie przez ponowne sporządzenie uzasadnienia wyniku naboru. Nieustalenie minimalnej punktacji jest uchybieniem dyskwalifikującym nabór od początku, a w połączeniu z faktycznym brakiem uzasadnienia nierozstrzygnięcia naboru powoduje niemożność naprawienia procedury naboru jako całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, względnie o zmianę wyroku i oddalenie skargi w całości. Zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) - naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - skarżący postawił trzy zarzuty.

Po pierwsze, zarzucił naruszenie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył zasadę otwartości i konkurencyjności naboru, w sytuacji gdy ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym, reguły działania komisji przeprowadzającej nabór oraz zakres i sposób upowszechnienia informacji o wynikach naboru odpowiadały prawu.

Po drugie, zarzucił naruszenie przepisu art. 13a ust.1 ustawy o pracownikach samorządowych, przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ nie zweryfikował, czy skarżąca spełniła w "największym stopniu wymagania dodatkowe" oraz nie ustalił minimalnego limitu punktów podczas gdy organ zweryfikował spełnienie wymagań przez kandydatkę a skarżąca nie uzyskała minimalnego pułapu punktów za I etap konkursu – część testową co zgodnie z Regulaminem co przesądzało już o braku możliwości pozytywnego zakończenia konkursu.

Po trzecie, zarzucił naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacja o wynikach naboru i tym samym o rozstrzygnięciu naboru nie zawiera wymaganego ww. przepisem uzasadnienia dokonanego wyboru, w sytuacji gdy przepis ten nie precyzuje elementów tego uzasadnienia, a przyjęcie że uzasadnienie to jest niewyczerpujące nie znajduje odzwierciedlenia w brzmieniu przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a) – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, odstąpienie od odrzucenia wniesionej skargi na czynność Kierownika GOPS w N., merytoryczne rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna. Jako drugi z zarzutów z tej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia przepisu art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez wykroczenie przez Sąd poza granice sprawy i przedmiot zaskarżenia, polegające na zakwalifikowaniu wniesionej skargi jako skargi na sporządzoną przez Kierownika GOPS informację o wynikach naboru, podczas gdy skarżąca jako przedmiot zaskarżenia wskazała czynność polegającą na odrzuceniu jej kandydatury, podczas gdy jej kandydatura nie została odrzucona, a jedynie nabór nie został zakończony wyłonieniem kandydata, bowiem Komisja nie zarekomendowała Kierownikowi GOPS jej zatrudnienia wskazując, iż nie spełniła ona wymagań na stanowisko, a zatem przedmiotem zaskarżenia była czynność Komisji Rekrutacyjnej a nie Kierownika GOP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że informacja o nierozstrzygnięciu konkursu na wolne stanowisko urzędnicze nie wywołuje skutków czynności prawnej. Informacja ta nie wpływa na prawa kandydujących na wolne stanowisko pracy. Nie jest samoistnym źródłem stosunku o charakterze administracyjnoprawnym, a stanowi jedynie zespół niewładczych czynności z zakresu prawa pracy (cywilnych sensu largo), a nie z zakresu administracji publicznej. Nie podlega zatem kognicji sądów administracyjnych, co czyni wniesioną skargę niedopuszczalną.

W pozostałej części uzasadnienia, poza kwestiami dopuszczalności skargi i przekroczenia przy orzekaniu przedmiotu zaskarżenia, skarżący kasacyjnie podkreślił, że minimalna liczby punktów znalazła się w formularzu testu. Oznacza to, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, że uczestnik naboru był poinformowany ile punktów może uzyskać łącznie za poszczególne pytanie oraz jaka liczba punktów wymagana jest dla pozytywnego wyniku testu. W zakresie rozmowy kwalifikacyjnej skarżący kasacyjne powtórzył stanowisko wyrażone w toku postępowania przed Sądem I instancji. W końcowej części uzasadnienia skarżący kasacyjnie stwierdził, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, nakazujący przedstawienie w informacji o wynikach, nie wskazuje w jaki sposób należy tego rodzaju informacje przedstawić, a takie wymaganie postawił organowi Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które okazały się niezasadne.

Sad I instancji nie naruszył art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem nie wykroczył poza granice sprawy i przedmiot zaskarżenia. Sąd ten prawidłowo zakwalifikował skargę jako skargę na rozstrzygnięcie naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że skarżąca przedmiotem zaskarżenia uczyniła czynność polegającą na odrzuceniu jej kandydatury. Skarżąca nie została przez Komisję Rekrutacyjną zarekomendowana Kierownikowi GOPS do zatrudnienia na stanowisko urzędnicze Kierownika Dziennego Domu Pomocy ponieważ nie spełniła wymagań. Jednak to nie czynność Komisji Rekrutacyjnej lecz czynność Kierownika GOPS jako rozstrzygnięcie naboru na stanowisko Kierownika DDP stała się przedmiotem zaskarżenia.

Oceniając przedmiot skargi wniesionej przez B. B., nie można nie zauważyć, że działała ona bez pełnomocnika zawodowego. W tej sytuacji nie bez znaczenia jest to, że w potocznym rozumieniu odrzucenie kandydatury uznawane jest za negatywne rozstrzygnięcie (nieuwzględnienie czyjejś kandydatury). Przed wszystkim należy jednak podkreślić, że skarżąca wniosła "skargę na czynność Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N.". Już na wstępie skargi dwukrotnie podkreśliła, czyja czynność jest przedmiotem skargi. Podała także podstawę prawną swojego żądania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, w skardze nie wskazano, że przedmiotem skargi jest czynność Komisji Rekrutacyjnej. Także z treści uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca zarzucając naruszenie przez Kierownika GOPS art. 13a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych w istocie zaskarżyła, jak to trafnie przyjął Sąd I instancji, czynność tegoż Kierownika polegającą na rozstrzygnięciu naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Z tych powodów Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że przedmiotem skargi jest czynność Kierownika GOPS rozstrzygająca nabór na wolne stanowisko urzędnicze, której uzewnętrznienie stanowi "Informacja o wynikach naboru" z 19 kwietnia 2022 r.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. Pomijając już nieprecyzyjność tego zarzutu wynikającą z niesprecyzowaniu jakiego punktu art. 3 § 2 p.p.s.a. dotyczy podniesiony zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że na czynność Kierownika GOPS polegającą na rozstrzygnięciu naboru na wolne stanowisko urzędnicze przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Należy bowiem w całości podzielić szeroko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stanowisko Sądu I instancji, które nie zostało w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. W szczególności nie można zgodzić się z twierdzeniem autorki skargi kasacyjnej, jakoby to zaskarżona czynność nie miała adresata i nie rodziła wobec niego skutków prawnych. Rozstrzygnięcie Kierownika GOPS o naborze na stanowisko kierownicze Kierownika DDP stanowi o nawiązaniu lub nie stosunku pracy z osobami uczestniczącymi w konkursie. Zatem negatywne rozstrzygnięcie organu pozbawia uczestników konkursu uprawnienia do zawarcia takiej umowy (w niniejszej sprawie skarżącą). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W kwestii dopuszczalności drogi sądowej irrelewantne jest to, czy żądanie skarżącej jest zasadne i to, że jak twierdzi organ, nie jest on zobligowany do zatrudnienia wyłonionego w konkursie kandydata.

Jak to już zasadnie zauważył Sąd I instancji, problem dopuszczalności skarżenia poszczególnych etapów procedur konkursowych był już przedmiotem pogłębionej analizy orzecznictwa. Na kanwie przepisów o postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z 13 kwietnia 2015 r. o sygnaturze I OPS 5/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazał, że uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, ze zm.) nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W motywach uchwały wskazano natomiast, że brak możliwości zaskarżenia uchwały komisji konkursowej nie zamyka kandydatowi możliwości kwestionowania wyniku konkursu przed sądem administracyjnym, a jedynie prawo do obrony zostaje przesunięte w czasie, bowiem przedmiotem skargi może być rozstrzygnięcie organu samorządowego o powołaniu na stanowisko dyrektora. Z kolei w wyroku z 30 października 2020 r. sygn. akt. I OSK 1094/20 (pub. orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA wskazał, że postępowanie w przedmiocie naboru jest ciągiem prawnym określonych działań i czynności aparatu administracyjnego zwieńczonych rozstrzygnięciem o naborze, które podlega upowszechnieniu.

Za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że rozstrzygnięcie o naborze spełnia przesłanki aktu bądź czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W doktrynie i judykaturze wskazuje się, że do tej kategorii zalicza się aktywności, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Wyżej wymienione elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (patrz uchwała NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 14/13 (pub. orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz powołane tam piśmiennictwo, w szczególności B. Adamiak w: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16, a także postanowienie NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3330/19 (pub. orzeczenia.nsa.gov.pl)). "Informacja o wynikach konkursu" z 19 kwietnia 2022 r. pochodząca od Kierownika GOPS spełnia ww. przesłanki. Nie jest decyzją ani postanowieniem, jest skierowana na zewnątrz, do indywidualnej osoby, należy do materii administracji publicznej (tj. materii zatrudnienia w administracji publicznej), została podjęta przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Z kolei uprawnienie Kierownika GOPS do przeprowadzenia naboru w sprawie niniejszej na stanowisko Kierownika Dziennego Domu Pomocy należy wyprowadzić z przepisów u.pr.s. i ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), dalej: u.p.s. Zgodnie z poszczególnymi regulacjami u.pr.s.: przepisy ustawy stosuje się do pracowników zatrudnionych w urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin, gminnych jednostkach budżetowych i samorządowych zakładach budżetowych (art. 2 pkt 3); pracownicy samorządowi są zatrudniani na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych (art. 4 ust. 1 pkt 1). Co prawda stosownie do treści art. 3 u.pr.s., przepisów ustawy nie stosuje się do pracowników zatrudnionych w jednostkach wymienionych w art. 2, których status prawny określają odrębne przepisy (wśród których w doktrynie wymienia się m.in. ustawę o pomocy społecznej), jednak przepis ten budzi istotne wątpliwości interpretacyjne (vide np. J. Stelina [w:] A. Rycak, M. Rycak, J. Stępień, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, wyd. II, System Informacji Prawnej Lex, tezy do art. 3, czy M. Wujczyk [w:] K. Baran (red.) i inni, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex, tezy do art. 3).

W konsekwencji należy uznać, że sprawa w przedmiocie rozstrzygnięcia Kierownika GOPS naboru na wolne stanowisko urzędnicze należy do właściwości sądu administracyjnego, dlatego brak było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. i odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 11 ust. 1, art. 13a ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organ naruszył zasadę otwartości i konkurencyjności naboru, ponieważ uchybienia przeprowadzonego konkursu spowodowały, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo. Sąd I instancji słusznie zarzucił też organowi, że nie zweryfikował, czy skarżąca "spełniła w największym stopniu wymagania dodatkowe" ponieważ w konkursie nie ustalono minimalnego limitu punktów. Ponadto Sąd prawidłowo przyjął, że zaskarżone rozstrzygnięcie naboru nie zawiera wymaganego przepisami uzasadnienia. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, niedostrzeżenie przez Kierownika GOPS, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone wadliwie, niezgodnie z Regulaminem, stanowi o wadliwym działaniu tegoż Kierownika rozstrzygającego o naborze.

Uzasadnienie omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazuje na to, że autorka skargi kasacyjnej nie dostrzega, że podstawą stwierdzenia przez Sąd bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. były dwa uchybienia, nieustalenie minimalnej punktacji w drugim etapie konkursu i faktyczny brak uzasadnienia nierozstrzygnięcia naboru. Sąd I instancji uznał natomiast, że pozostałe uchybienia zarzucane w skardze nie miały miejsca, lub nie miały znaczenia dla wyniku sprawy, w tym przyznanie skarżącej w rozmowie kwalifikacyjnej punktów w skali "0-5" zamiast "1-5". Wydaje się, że skutkiem tego stanu rzeczy było nieprzedstawienie rzeczowej i polemicznej argumentacji przeciwko stanowisku Sądu I instancji w zakresie nieustalenia minimalnej punktacji w drugim etapie konkursu i faktycznego braku uzasadnienia nierozstrzygnięcia naboru. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny podzielając w całości stanowisko Sądu I instancji w omawianym tu zakresie, przyjmuje je za własne.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.pr.s., nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Stosownie do treści art. 13a ust. 1 u.pr.s., w toku naboru komisja konkursowa wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata. Wymagania dodatkowe to, zgodnie z art. 13 ust. 2a u.pr.s., pozostałe wymagania, pozwalające na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.pr.s., z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządza się protokół zawierający uzasadnienie dokonanego wyboru. Także informacja o wynikach naboru, upowszechniana niezwłocznie przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowana w Biuletynie na okres co najmniej trzech miesięcy, powinna zawierać uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko (art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.pr.s.). Otwartość i konkurencyjność wyboru oznacza, iż nie tylko samo ogłoszenie o naborze, ale też dokonanie wyboru musi być jawne zarówno co do wyników, zastosowanej metody selekcji, jak i argumentów, które wpłynęły na podjęcie decyzji. Owe idee służą odzwierciedleniu konstytucyjnego wymogu zapewnienia obywatelom polskim korzystającym z pełni praw publicznych równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP).

Jak to prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, powyższe wymagania w sprawie niniejszej nie zostały zrealizowane. Protokół z przeprowadzonego naboru z 19 kwietnia 2022 r. zawiera jako uzasadnienie następujące stwierdzenie: "W wyniku przeprowadzonej procedury członkowie nie zostali przekonani przez kandydatkę, że jest właściwą osobą, której można powierzyć obowiązki kierownika Dziennego Domu Pomocy w [...], co znalazło odzwierciedlenie w ocenie wyników testu i rozmowy kwalifikacyjnej". Z kolei w "Informacji o wynikach naboru" z 19 kwietnia 2022 r. stwierdzono: "nie została zatrudniona żadna osoba z powodu braku kandydatów spełniających wymogi pracy na stanowisku urzędniczym kierownika Dziennego Domu Pomocy w [...]". Trafnie jednak Sąd I instancji przywołał § 4 ust. 4 Regulaminu naboru, który stanowi, że przed ustaleniem wyników Konkursu Komisja ustala minimalny limit punktów, po osiągnięciu którego kandydat może zostać wybrany na stanowisko. Przepis ten pozostał zupełnie niezauważony przez autorkę skargi kasacyjnej. Tymczasem wprowadzenie konieczności ustalenia minimalnego limitu punktów dla całego Konkursu (bo tak należy rozumieć § 4 ust. 4 Regulaminu) jest zabiegiem realizującym wymóg jego transparentności (art. 11 u.pr.s.). Zarówno bowiem gdy minimalny limit zostanie osiągnięty tylko przez niektórych kandydatów, jak i w sytuacji kandydowania tylko przez jedną osobę, która ten limit spełniła bądź nie – pełni on rolę punktu odniesienia, przy zastosowaniu którego Komisja, a następnie Kierownik GOPS, mogą budować uzasadnienie przyszłego wyboru bądź nierozstrzygnięcia konkursu. Innymi słowy, ustalenie minimalnego limitu punktów przed rozstrzygnięciem konkursu jest jasną wskazówką, co najmniej jakiego poziomu wyników Komisja i organ oczekują od przyszłego Kierownika DDP, a którego to poziomu nieosiągnięcie z reguły wyklucza zatrudnienie. Regulacja § 4 ust. 4 Regulaminu pozostaje też w ścisłym związku z art. 13a ust. 1 u.pr.s., który zakłada, że oprócz wymagań niezbędnych kandydaci powinni również spełniać wymagania dodatkowe "w największym stopniu", co dopiero uzasadnia ewentualne przedstawienie kierownikowi jednostki celem zatrudnienia. Zarówno więc w konkursie, w którym kandyduje kilka osób, jak i gdy kandydat jest jeden, uzasadniając wynik naboru (pozytywny bądź negatywny) organ powinien wyjaśnić, czy kandydat spełnił "w największym stopniu wymagania dodatkowe", bądź czy ich nie spełnił i dlatego a priori nie ma podstaw do przedstawienia go do zatrudnienia. Przepis art. 13a ust. 1 u.pr.s. nie jest dedykowany wyłącznie tym konkursom, w których kandyduje kilka osób (co mogłoby sugerować jego brzmienie). Oczywiście w takich przypadkach, przy "widocznej" konkurencji i zróżnicowanym poziomie kandydatów, łatwiej o wskazanie największego stopnia spełnienia wymagań dodatkowych, bowiem między kandydatami występują różnice. Jednak regulacji art. 13a ust. 1 u.pr.s. nie można lekceważyć w konkursach, w których kandyduje jeden podmiot, a zwłaszcza w tych konkursach, gdy regulamin naboru (tak jak w sprawie niniejszej) przewiduje ustalenie minimalnego limitu punktów uzasadniających powstanie możliwości przedstawienia do zatrudnienia. Wobec niemożności porównania kandydatów, minimalny limit punktów staje się właśnie, co słusznie podkreślił Sąd I instancji, punktem odniesienia dla oceny jednego kandydata przez Komisję oraz organ przeprowadzający konkurs.

Trafne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że w ocenianym konkursie nie doszło do pełnego zrealizowania § 4 ust. 4 Regulaminu naboru w związku z art. 11 ust. 1 i art. 13a ust. 1 u.pr.s., bowiem Komisja nie ustaliła minimalnego limitu punktacji dla całego konkursu. Ustalony został ten limit wyłącznie dla testu kwalifikacyjnego (testu wiedzy) na poziomie 26 punktów na 33 możliwe do uzyskania i to dopiero w teście. Z procedury naboru wynika natomiast, że II etap konkursu (po ustaleniu spełnienia przez skarżącą wymagań niezbędnych, co nie jest sporne) składał się również z rozmowy kwalifikacyjnej, także punktowanej. Regulaminowe zasady punktacji za odpowiedź w trakcie rozmowy to 1-5 punktów za jedno pytanie, co umożliwiało zdobycie maksymalnie 110 punktów (4 osoby pytające jako członkowie Komisji Rekrutacyjnej, po 22 odpowiedzi). W sumie więc w II etapie naboru kandydatka mogła uzyskać 143 punkty, w tym powinna uzyskać 26 punktów z testu wiedzy aby uznać test za zaliczony. Nie wiadomo jednak ile powinna uzyskać z rozmowy kwalifikacyjnej, a w konsekwencji ile powinna minimalnie uzyskać z całego naboru aby – zgodnie z § 4 ust. 4 Regulaminu naboru – mieć możliwość znalezienia się na poziomie, który potencjalnie dawał szansę na zatrudnienie (choć o tym jeszcze nie przesądzał).

W skardze kasacyjnej nie jest kwestionowane, że skarżąca z rozmowy uzyskała 47 punktów (wynik uśredniony), przy czterech odpowiedziach nieprawidłowo punktowanych jako "0", choć minimalną liczbą punktów za pytanie mógł być punkt "1" (§ 9 ust. 2 pkt 2 Regulaminu naboru). Uwzględniając tę nieprawidłowość i zastępując "0" – jednym punktem (co w wyniku ogólnym uśrednionym dawałoby 48 punktów), okazuje się, że skarżąca na 143 punkty w sumie zdobyła 68 punktów, co stanowi prawie połowę maksymalnej punktacji. Jednak wobec nieustalenia, jaki minimalny limit punktów w całym konkursie uprawniałby ją, według § 4 ust. 4 Regulaminu naboru, do bycia przedstawioną jako potencjalny kandydat z szansami na zatrudnienie (czy powinna była uzyskać w całym konkursie co najmniej 50 %, ewentualnie czy mogła uzyskać mniej) oraz w konsekwencji powyższego wobec skonstruowania uzasadnienia nierozstrzygnięcia wyniku naboru w sposób zbyt ogólny i nieuwzględniający Regulaminowych zasad naboru (brak wskazania minimalnej punktacji za cały konkurs) – nie sposób zweryfikować wyniku naboru jako rzetelnego, wiarygodnego i przekonującego. Nie sposób czynić też założeń o prawdopodobnym minimalnym limicie punktów w całym naborze jako 40 %, 50 %, 30 % czy innym, bo nie ma ku temu żadnych podstaw, zaś ustalony minimalny limit za test wiedzy odnosi się wyłącznie do tego testu a nie do rozmowy kwalifikacyjnej czy całego konkursu. Trafnie wskazał zatem Sąd I instancji, że nie da się w istocie zweryfikować, jakich minimalnych wymagań dodatkowych skarżąca nie spełniła, przy jakich standardach punktacji miałaby szanse zatrudnienia oraz w ogóle w jakim stopniu spełniła (bądź nie spełniła) wszystkie niezbędne wymagania dodatkowe (skoro składały się na nie wyniki testu i rozmowy łącznie). To przecież test wiedzy i rozmowa kwalifikacyjna miały w założeniu weryfikować wymagania dodatkowe. W jaki konkretnie sposób je zweryfikowano, nie można stwierdzić, gdyż brak jest prawidłowego i odnoszącego się do wymagań Regulaminu naboru uzasadnienia nierozstrzygnięcia wyników naboru, przewidzianego przez art. 15 ust. 2 pkt 4 u.pr.s.

Wyjaśnić za Sądem I instancji trzeba, że zasadniczym celem uzasadnienia aktu administracyjnego jest wykazanie, że przyjęte rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest wynikiem poprawnego logicznie stosowania normy prawa administracyjnego przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem. Motywy aktu administracyjnego winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do podjęcia rozstrzygnięcia. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji aktu w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnianie argumentacji sformułowanej przez organ i wyręczanie go w ten sposób z obowiązku oceny spełnienia przesłanek uzasadniających rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Konieczność prawidłowego uzasadnienia aktów stosowania prawa przez podmioty wykonujące zadania publiczne w kontekście zasady przekonywania jest także przedmiotem uwagi w prawodawstwie europejskim. Podkreśla się, że prawo strony do otrzymania uzasadnienia aktu administracyjnego jest jednym z podstawowych elementów sprawiedliwego postępowania, gwarantujących realne możliwości zaskarżenia. Prawo do powiadomienia o treści aktu oraz otrzymanie jego uzasadnienia traktowane jest w soft law europejskim jako standard rzetelnej procedury (patrz wyrok NSA z 3 lipca 2019 r. sygn. akt. I OSK 673/19 oraz powołane tam orzecznictwo (pub. orzeczenia.nsa.gov.pl)). Reasumując, organy władzy publicznej są zobowiązane do przedstawienia uzasadnienia swojego aktu, który dotyczy uprawnienia lub obowiązku jednostki. Słusznie przyjął Sąd I instancji, że w stanie faktycznym sprawy tego wymagania nie zrealizowano. Nie podważa tej konkluzji stwierdzenie w skardze kasacyjnej, że nawet wyłonienie najlepszego kandydata na dane stanowisko nie obliguje organu przeprowadzającego konkurs do jego zatrudnienia. Nie może to bowiem oznaczać przyzwolenia na arbitralność, która w sprawie niniejszej w istocie wystąpiła.

Wykazana przez Sąd I instancji istotność omówionych uchybień w przeprowadzonej procedurze konkursu, nie może pozostać niedostrzeżona, nawet w sytuacji gdy pozostałe, wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymagania konkursu przewidziane prawem zostały spełnione.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.