I OSK 1293/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-09-19	
Data wpływu	2012-05-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Janina Antosiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	IV SA/Gl 1590/11	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362;  art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 40 ust. 2 i 3, art. 39 ust. 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1590/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wójt Gminy Czernichów decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., wydaną po dwukrotnym uchyleniu jego decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, na podstawie art. 14, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 11 ust. 2 i 3 w zw. z art. 107 ust. 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej odmówił J. S. przyznania zasiłku celowego.

Decyzja ta została wydana w związku z wnioskiem J. S. z dnia 27 lipca 2010 r. o przyznanie zasiłku celowego w związku z uszkodzeniem domu w wyniku powodzi w maju 2010 r.

Organ powołał się na ustalenia z prowadzonego dotychczas postępowania, z których wynikało, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i posiada dochód przekraczający kryterium dochodowe. W następstwie osuwiska nie może korzystać z domu, a spowodowane osuwiskiem straty oszacowano na kwotę ponad 300 tys. złotych. Z uszkodzonego budynku położonego w M. strona korzystała w dni wolne od pracy oraz w trakcie urlopu, ponieważ pracując w Katowicach posiada tam własne mieszkanie o pow. 45 m2. Organ powołał się na przepisy art. 40 ustawy o pomocy społecznej oraz cele i zadania tej ustawy określone w art. 40 ustawy o pomocy społecznej oraz cele i zadania tej ustawy określone w art. 2 i 3 i stwierdził, iż niemożność korzystania przez stronę z domu wpływa na pogorszenie standardu jej życia jednak nie stwarza zagrożenia, że nie zostaną zaspokojone niezbędne potrzeby życiowe i nastąpi zagrożenie warunków odpowiadających godności człowieka. Posiadane przez stronę mieszkanie w Katowicach zapewnia podstawową potrzebę zapewnienia schronienia.

Nadto organ stwierdził, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowawczego i nie mogą być użyte w celu uzyskania stanu posiadania przed wystąpieniem zdarzenia. Stanowisko takie przyjęte zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych, które to orzeczenia organ przytoczył w uzasadnieniu decyzji.

Odwołanie od tej decyzji wniósł J. S. wyrażając niezadowolenie z treści decyzji odmownej oraz dotychczasowych działań organu. Podał, że nie jest w stanie z własnych środków odbudować domu, a mieszkanie, które posiada w Katowicach jest tymczasowym schronieniem dla niego i jego rodziny. Dysponowanie tylko takimi warunkami mieszkaniowymi przyczyni się do pogorszenia i rozluźnienia relacji w rodzinie, a zwłaszcza z synami, którzy odwiedzali go w domu, a w domu tym wychowywali się od urodzenia. W domu znajdowała się większość jego mienia, stanowiącego wyposażenie domu jednorodzinnego. Zasiłek, o przyznanie którego ubiega się, przyznawany jest niezależnie od dochodu, świadomie zatem odmówił podania informacji dot. jego sytuacji majątkowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję uznając za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji.

SKO odnosząc się do zarzutu zamieszkiwania w uszkodzonym domu stwierdziło, że wobec braku definicji pojęcia miejsca zamieszkania w ustawie o pomocy społecznej należy posłużyć się definicją z art. 25 Kodeksu cywilnego. Według tego przepisu miejscem zamieszkania jest miejsce, w którym osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Zdaniem organu odwoławczego takie miejsce znajduje się w Katowicach, gdzie strona ma mieszkanie, pracuje czy korzysta z usług medycznych, natomiast w M. przebywa w dni wolne i w trakcie urlopu. Dodatkowo organ ten zaznaczył, iż strona w Katowicach ma działkę i tam zamierza budować dom. Nadto zdaniem tego organu straty jakie poniosła strona nie stanowią przeszkody w zaspokajaniu podstawowych potrzeb i dalszym funkcjonowaniu w dotychczasowym miejscu faktycznego zamieszkiwania, ponieważ umożliwiają życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Dodatkowo organ ten odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych akcentujących, iż przedmiotowa forma pomocy nie przysługuje w przypadku zaspokojenia zgłoszonej potrzeby w innym miejscu. W konkluzji przeprowadzonych rozważań organ odwoławczy nie dostrzegł takich uchybień w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, które nakazywałyby uwzględnienie wniesionego odwołania i zmianę wydanego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby uwzględnić zgłoszone przez stronę żądanie.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J. S. , który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zdaniem skarżącego uzasadnienie decyzji organu odwoławczego opiera się na dowolnej interpretacji przepisów prawa, zawsze na jego niekorzyść. Decyzja ta stanowi przykład bezdusznego stosowania prawa wbrew intencjom ustawodawcy, względnie jest formą nadinterpretacji tych przepisów. Zdaniem skarżącego nie odniesiono się w sposób merytoryczny do podniesionych przez niego argumentów i nie przedstawiono dowodów podważających jego argumentację natomiast organ odwoławczy w sposób bezkrytyczny przyjął twierdzenia organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło, o jej oddalenie i przywołało argumentację, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył przepisy art. 3 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej określające cele i zadania pomocy społecznej, którymi są umożliwienie osobom i rodzinom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka oraz przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne zasoby, możliwości i uprawnienia. Z przepisów tych wynika, że w przypadku udzielenia tych świadczeń należy w pierwszej kolejności uwzględnić, czy osoba i rodzina przy wykorzystaniu własnych zasobów, możliwości i uprawnień jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację, w której znalazła się. Oznacza to, że pomoc społeczna nie ma za zadanie wyrównywania strat poniesionych w następstwie zjawisk przyrodniczych oraz nie pełni funkcji odszkodowawczej.

Sąd podzielił stanowisko organów, że skarżący i jego rodzina dysponują wystarczającymi środkami umożliwiającymi przezwyciężenie trudnej sytuacji spowodowanej powodzią z maja 2010 r.

Sąd podkreślił, iż skarżący dysponuje mieszkaniem w Katowicach, w którym mieszka, a w domu, który uległ uszkodzeniu w wyniku osunięcia ziemi przebywał jedynie w soboty i niedziele, a także w okresie urlopu. Oznacza to, że skarżący ubiegał się nie o zaspokojenie niezbędnej potrzeby, a o to, aby ze środków pomocy społecznej poprawić swoją sytuację materialną. W konkluzji tej części rozważań Sąd stwierdza, że organy administracji publicznej, a zwłaszcza organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy odczytały przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz cele i zasady, którymi ten akt normatywny się kieruje.

Podstawą materialnoprawną decyzji organów administracji jest art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany osobie, która poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenia w tej formie realizowane są przez gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Nadto dla otrzymania przedmiotowej formy pomocy osoba lub rodzina ubiegająca się o tę formę pomocy nie musi legitymować się spełnianiem kryterium dochodowym uprawniającym do otrzymywania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Analiza sytuacji faktycznej, która zaistniała w rozpatrywanej sprawie pozwala uznać, że przesłanka materialna w sprawie tej wystąpiła, ponieważ skarżący poniósł straty w następstwie powodzi, która miała miejsce w maju 2010 r. Sąd powołuje się na literaturę i orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym nie jest kwestionowane to, że powódź i osuwisko są tymi zjawiskami, zaliczane są do klęsk żywiołowych, a z uwagi na ustawowe założenie, iż w przypadku wskazanego świadczenia organy administracji nie biorą pod uwagę kryterium dochodowego, skarżący spełniał wymogi formalne do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Sąd podzielił stanowisko organów, że spełnianie wymogów formalnych nie jest równoznaczne z tym, że w przypadku danej osoby bądź rodziny świadczenie zostanie przyznane. Wynika to z tego, że w przypadku takiej osoby czy rodziny nie może jeszcze zaistnieć przesłanka negatywna sprowadzająca się do wystąpienia ogólnych zasad i celów pomocy społecznej, które uniemożliwiają przyznanie takiej formy pomocy. W rozpatrywanej sprawie Sąd zetknął się z tego typu sytuacją. Analiza akt sprawy pozwala uznać, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające udzielenie skarżącemu wsparcia ze środków pomocy społecznej. Sąd zwraca uwagę, iż osoby poszkodowane w następstwie powodzi i związanego z tym osuwiska, które miało miejsce w maju 2010 r. otrzymywały stosowną pomoc w oparciu o postanowienia wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2010 r. Skład orzekający zwrócił uwagę na przepis art. 2 Konstytucji RP, stanowiący, ze Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Takie ujęcie oznacza, że podstawą prawną wszelkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy władzy państwowej są przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Według art. 87 Konstytucji RP tymi przepisami są: Konstytucja RP, ustawy, umowy międzynarodowe ratyfikowane w prawem przewidziany sposób, rozporządzenia i akty prawa miejscowego. Przywoływane powyżej wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2010 r. nie mieszczą się w tym wykazie, a tym samym wytyczne te nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej. Oznacza to, że Wójt Gminy Czernichów kierując się postanowieniami Konstytucji RP przy podejmowaniu decyzji rozstrzygających żądanie zgłoszone przez stronę obowiązany był stosować przepisy ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności przepisy dotyczące przyznawania zasiłków celowych z tytułu klęski żywiołowej. Powyższe wytyczne mogły być przez organ administracji wykorzystywane w jedynym zakresie, a mianowicie w celu zapewnienia realizacji zasady równości obywateli w dostępie do określonego świadczenia. Zatem wytyczne te nie mogły być przywoływane w podstawie prawnej podejmowanych rozstrzygnięć przez organy administracji, mogły natomiast przez te organy być wykorzystywane w celu zapewnienia równego dostępu do przewidzianych świadczeń na minimalizowanie negatywnych skutków powodzi. Przedstawione ujęcie podstaw prawnych decyzji administracyjnych podejmowanych w sprawach dotyczących przyznawania świadczeń osobom poszkodowanym w następstwie powodzi z maja 2010 r. wskazuje, że świadczenia ta przyznawane są w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Takie ujęcie oznacza, że w tym zakresie zastosowanie mają cele i zasady, którymi kieruje się pomoc społeczna.

Sąd nie zgodził się z twierdzeniem zawartym w skardze, że organy administracji stosowały w sposób bezduszny literę prawa. Pogląd taki nie jest zasadny, ponieważ organy administracji przeprowadziły pogłębione postępowanie dowodowe, zmierzające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i dopiero wówczas podjęte zostało końcowe rozstrzygnięcie.

Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, że nie uwzględnił jego argumentów i opowiedział się za stanowiskiem prezentowanym przez organ pierwszej instancji. Z podniesionym zarzutem w ocenie Sadu nie można się zgodzić i to z dwóch powodów, pierwszym z nich jest to, że organ odwoławczy w trakcie prowadzonego postępowania szereg razy uwzględniał wnoszone odwołania i uchylał decyzje organu pierwszej instancji. Sąd dostrzega, że organ odwoławczy nie umiał zdecydować się co do sposobu rozstrzygnięcia takiej sytuacji, jaka występowała w niniejszej sprawie. Uchylanie przez organ odwoławczy decyzji bez uzasadnionej przyczyny, co można dostrzec w aktach rozpatrywanej sprawy, świadczy o tym, że rozstrzygnięcia te obarczone były wadą, która uzasadniałaby uwzględnienie wniesionej skargi. Dostrzeżone przez skład orzekający w niniejszej sprawie uchybienia organu odwoławczego nie mogły stanowić podstawy uwzględnienia wniesionej skargi, ponieważ skarżący wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, mocą której organ ten utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a zatem wydał rozstrzygnięcie merytoryczne.

Sąd zauważa, że organ odwoławczy zdecydował się na takie rozstrzygnięcie dopiero wówczas, gdy otrzymał wyrok tutejszego Sądu w innej sprawie, w której Sąd nakazał mu w określony sposób zinterpretować normy prawne. W świetle przeprowadzonych rozważań zarzut skarżącego, iż organ odwoławczy posługiwał się przepisami prawa w celu potwierdzenia z góry przyjętej tezy nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym.

W trakcie rozprawy przed Sądem skarżący oświadczył, iż nie posiada odpowiednich środków, które pozwoliłyby mu na godne życie, nadto nie jest w stanie zapewnić synom mieszkania, tak aby mogli wspólnie zamieszkiwać. Dodatkowo podkreślił, że w następstwie wydarzeń, które miały miejsce w maju 2010 r. utracił miejsce zamieszkania, a mieszkanie w Katowicach traktuje jak mieszkanie w hotelu i z tego powodu nie ma warunków do prawidłowego odpoczynku i prawidłowego wykonywania pracy. Odnosząc się do podniesionych zarzutów Sąd zauważa, że wbrew twierdzeniom skarżącego prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, ponieważ jego synowie mieszkają wspólnie z ich matką, a on wywiązuje się jedynie z ciążących na nim alimentów. Fakt spędzania wspólnie z dziećmi sobót i niedziel oraz urlopu uznać należy, za rzecz pozytywną, jednakże jest to jedynie wypełnienie ciążącego na skarżącym obowiązku względem osób, wobec których ma on zobowiązania alimentacyjne. Zatem okoliczność ta nie może być brana pod uwagę przy ocenie niezbędności przyznania skarżącemu wnioskowanej formy pomocy. Akcentowane przez skarżącego trudne warunki mieszkaniowe także nie mogą być uwzględnione, ponieważ posiadanie mieszkania o powierzchni 44 m2 i zamieszkiwanie w nim przez jedną osobę nie może być wbrew twierdzeniom skarżącego za przejaw sytuacji nie odpowiadającej godności człowieka. Przyjęcie stanowiska skarżącego skutkowałoby tym, iż znaczna część społeczeństwa mieszkałaby w warunkach nie odpowiadających godności człowieka. Stanowisko takie nie może być zaakceptowane.

Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S. reprezentowany przez adwokata Ł. S. i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł na przesłance z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. tej ustawy poprzez przyjęcie, że zasiłek celowy wypłacany w związku poniesieniem strat w wyniku klęski żywiołowej niezależnie od dochodu może być przyznany osobom lub rodzinom wyłącznie po to, aby umożliwić osobom lub rodzinom życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, gdy bez tego wsparcia, cel ten nie może zostać osiągnięty, w sytuacji gdy faktycznie zasiłek celowy wypłacany w związku poniesieniem strat w wyniku klęski żywiołowej niezależnie od dochodu może być przyznany w celu umożliwienia osobom rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości i nie jest konieczne dla przyznania tego świadczenia stwierdzenie, że osoby te lub rodziny nie żyją w warunkach odpowiadających godności człowieka oraz, że bez tego wsparcia, cel w postaci umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, nie może zostać osiągnięty.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje ew. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powołuje się na przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy.

Z art. 40 ust. 2 i 3 tej ustawy wynika, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Wskazana norma szczególna stanowi skonkretyzowanie normy ogólnej wyrażonej w art. 2 omawianej ustawy, która stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zestawienie przepisu art. 39 i art. 40 komentowanej ustawy wskazuje przy tym, że straty w wyniku klęski żywiołowej stanowią odrębną podstawę przyznania pomocy w stosunku do podstawowej przesłanki, jaką jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd winien ustalić, czy skarżący poniósł starty w wyniku klęski żywiołowej, czy znalazł się wraz z rodziną w trudnej sytuacji życiowej.

Sąd ustalił, że obie te przesłanki występują. Jednocześnie Sąd ocenił, że rodzina skarżącego jest w stanie tę trudną sytuację życiową pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz, że skarżący posiadając mieszkanie w Katowicach o powierzchni 45 m2 może zaspokoić swojej rodzinie warunki odpowiadające godności człowieka.

Zdaniem skarżącego dokonując tej oceny Sąd błędnie zinterpretował wskazane powyżej przepisy.

Skoro zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy zasiłek celowy w związku z klęską żywiołową może być przyznany niezależnie od dochodu, to oznacza, że w przypadku tego świadczenia istotne znaczenie ma nie tyle umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, bo takie warunki jest w stanie zapewnić każda osoba o przeciętnych dochodach i wówczas norma prawna wyrażona w tym przepisie nigdy nie mogłaby znaleźć zastosowania, tylko, czy ubiegający się o świadczenie jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, w której się znalazł i której nie jest w stanie pokonać wykorzystując własne zasoby, możliwości i uprawnienia.

Skarżący przy swoich dochodach jest w stanie zapewnić sobie oraz swoim synom życie w warunkach powyżej minimum socjalnego. W przypadku skarżącego występuje jednak trudna sytuacja, polegająca na utracie domu, gdzie znajdowało się jego miejsce zamieszkania, której nie jest w stanie pokonać wykorzystując własne zasoby, możliwości i uprawnienia.

Miejscem zamieszkania skarżącego w rozumieniu art. 25 k.c. było M. , Gmina Czernichów, mimo że pracował w Katowicach i tam przebywał od poniedziałku do piątku. Często jest tak, że ktoś tymczasowo mieszka w innym mieście, dlatego że pracuje poza miejscem zamieszkania. Dzieje się tak zazwyczaj z mieszkańcami małych miejscowości lub wsi, gdyż osoby tam zamieszkujące mają trudność ze znalezieniem miejsca pracy w danej miejscowości i muszą jej szukać w większym ośrodku znajdującym się w pobliżu. Sytuacja, kiedy osoby takie pracują poza miejscem zamieszkania i w ciągu tygodnia przebywają w mieście, w którym świadczą pracę a wracają do domu rodzinnego w piątek po południu i wyjeżdżają w niedzielę lub poniedziałek rano, jest powszechna. Dla nich jednak miejscem zamieszkania każdorazowo jest miejscowość rodzinna, bo tam przebywają z zamiarem stałego pobytu, podczas gdy w mieście, gdzie pracują, przybywają bez zamiaru stałego pobytu. Podobnie ma się rzecz w przypadku młodzieży, która uczy się poza swoimi miejscowościami. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w przypadku skarżącego. Skarżący mieszkał w M. Bialskim w Gminie Czernichów, tam bowiem przebywał z zamiarem stałego pobytu.

W domu położonym w tej Gminie koncentrowały się wszystkie interesy życiowe skarżącego. Tam inwestował wszystkie swoje oszczędności, tam spędzał każdą wolną od pracy chwilę wspólnie z wychowywanymi przez siebie dorastającymi synami. Dom w M. pełnił nader ważną rolę dla rodziny skarżącego, gdyż będąc po rozwodzie, mógł zabierać swoje dzieci i mieszkać wspólnie z nimi w trakcie dni wolnych, podtrzymując więzi rodzinne, pilnując postępów w nauce synów, krótko rzecz ujmując – wychowując dzieci zgodnie z uprawnieniem wyroku rozwodowego przyznającym obojgu rodzicom władzę rodzicielską oraz prawo do wychowania synów.

Skarżący pracował w Katowicach i tylko z powodów praktycznych z uwagi na znaczną odległość od miejsca zamieszkania zakupił niewielkie mieszkanie, z którego korzystał traktując jak sypialnię w ciągu tygodnia pracy i wracając do domu na każdy weekend lub wolny od pracy dzień. Równie dobrze skarżący mógł wynajmować mieszkanie w Katowicach, byłoby to jednak dla jego rodziny znacznie kosztowniejsze.

W chwili obecnej skarżący w wyniku powodzi stracił miejsce zamieszkania, ponieważ jego dom położony w Gminie Czernichów znajduje się w strefie zamkniętej i nakazano jego rozbiórkę. Mieszkanie w Katowicach nie stanowi jego centrum życiowego, nie przebywa w nim z zamiarem stałego pobytu. Skarżący chce nadal zamieszkiwać w Gminie Czernichów. W chwili obecnej jest to niemożliwe. Wykorzystując własne zasoby, możliwości i uprawnienia, skarżący nie jest w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji, w której się znalazł i odtworzyć choćby w szczątkowej formie swojego miejsca zamieszkania w Gminie Czernichów ani gdziekolwiek indziej. Skarżący pomimo posiadania dość wysokiego dochodu jest już w wieku na tyle zaawansowanym, że nie otrzyma kredytu na budowę nowego domu (w przypadku tego typu kredytów okres spłaty wynosi 25–30 lat a jego koniec musi przypadać przed upływem 65 roku życia kredytobiorcy). Dodatkowo dzieci skarżącego znajdują się w wieku, kiedy już niedługo będzie on przeznaczał środki przede wszystkim na ich edukację policealną. Bez wsparcia państwa skarżący nie jest w stanie odbudować w ślad za domem swojej podstawowej substancji społecznej, jaką jest rodzina. Gdyby zaszła taka potrzeba skarżący nie uzyskałby prawa do sprawowania pieczy nad dziećmi, gdyż w obecnym stanie rzeczy nie może zapewnić odpowiednich warunków lokalowych dla dwójki dorastających synów w wieku licealnym, którzy potrzebują osobnych pomieszczeń do nauki.

Za niezrozumiałe uważa skarżący uznanie przez Sąd, że skarżący choć znalazł się wraz z rodziną w trudnej sytuacji życiowej, to jednak może ją przezwyciężyć własnymi siłami. W rozumowaniu Sądu kryje się istotny błąd. Jeśli bowiem trudna sytuacja powstała w związku z utratą domu, to skarżący bez wątpienia obecnie nie będzie mógł go swoimi siłami odtworzyć. Jeśli zaś trudna sytuacja wynika z innych przyczyn, to Sąd winien wyjaśnić z jakich i jak je przezwyciężyć. Być może Sąd faktycznie uznaje, że skarżący i jego rodzina w ogóle nie znaleźli się w trudnej sytuacji, a wręcz przeciwnie jego sytuacja jest dobra i nie ma potrzeby jej przezwyciężać, choć w tym zakresie z treści uzasadnienia wynika zupełnie co innego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając skargę w granicach skargi kasacyjnej, gdyż w tej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, które Sąd obowiązany jest uwzględnić z urzędu, nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 40 ust. 2 i 3 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Stawiając ten zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się także na przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej może być przyznany zasiłek celowy. Z kolei z art. 40 ust. 2 i 3 tej ustawy wynika, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie i rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej. Świadczenie to może być przyznane niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.

Należy stwierdzić, że użycie w obu tych przypadkach określenia zasiłek celowy nie oznacza, że są to tożsame świadczenia, bowiem przyznanie ich następuje w odmiennych sytuacjach. Przepis art. 39 wymienia szczegółowo rodzaj potrzeb, do zaspokojenia których dochodzi w wyniku przyznania świadczenia. Wymienia on m.in. pokrycie kosztów drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, lecz konieczność odbudowy domu, będąca następstwem osuwiska spowodowanego przez powódź wyłącza stosowanie art. 39 ustawy o pomocy.

Zamieszczenie przepisu art. 40 ust. 2 w ustawie o pomocy społecznej oznacza, iż przy jego stosowaniu mają zastosowanie ogólne zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej z wyłączeniem kryterium dochodowego, o którym stanowi przepis art. 8.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji powołał się na obowiązujący także w tej sprawie przepis art. 2 ust. 1, określający cel pomocy społecznej jako umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Trafnie także przytoczył Sąd jako obowiązującą zasadę wynikającą z art. 3 ust. 1, a mianowicie to, że pomoc społeczna ma charakter wsparcia osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przy świadczeniach z pomocy społecznej, a dotyczy to także zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 chodzi o wsparcie zmierzające do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Samo powstanie na skutek powodzi straty w budynku mieszkalnym, gdy osoba ubiegająca się o pomoc z tego tytułu ma zaspokojone potrzeby życiowe (mieszkaniowe) w innym miejscu oznacza, że pomoc ze środków publicznych nie jest jej niezbędna.

Taka sytuacja jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, w której ustalono, że skarżący posiada własny lokal mieszkalny o pow. 45 m2 w Katowicach, w których jest na stałe zatrudniony. Wyklucza to możliwość udzielenia wsparcia finansowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy i Sąd prawidłowo uznały, iż stałym miejscem zamieszkania skarżącego w rozumieniu art. 25 k.c. jest miasto Katowice, w którym została ześrodkowana aktywność życiowa, wyrażająca się zarówno w posiadaniu samodzielnego lokalu mieszkalnego jak i wykonywaniu pracy zarobkowej. Miejscowość M. , w której skarżący posiada dom mieszkalny, w którym spędza czas wolny od pracy, nawet jeżeli spotyka się tam z małoletnimi dziećmi nie służy do zaspokajania niezbędnej potrzeby mieszkaniowej, lecz stanowi miejsce przeznaczone do wypoczynku.

Oznacza to, że w przypadku gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie strat powodowanych przez powódź ma zabezpieczone warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu, czy innej miejscowości niż dotknięte żywiołem, ma zabezpieczone minimum egzystencji, pomoc ze strony Państwa nie jest niezbędna.

Samo powstanie strat w warunkach, o których stanowi przepis art. 40 ust. 2 nawet jeżeli wywołało to pogorszenie warunków życia, co ma miejsce w prawie każdej sytuacji, nie uprawnia do przyznania zasiłku celowego. Świadczenie to nie stanowi rekompensaty, nie ma charakteru odszkodowawczego, czy zadośćuczynienia ze strony organów Państwa, lecz ma służyć osobom znajdującym się w szczególnych dla nich sytuacjach, kiedy ich podstawowe potrzeby nie mogą zostać zaspokojone, narażając ich na egzystencję w warunkach nieodpowiadających godności człowieka.

W przypadku powodzi pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach, czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu lub uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, której nie mogą przezwyciężyć. Chodzi tu zatem o takie przypadki kiedy osoby lub rodziny utraciły "dach nad głową" i nie są same w stanie bez wsparcia pomocy społecznej zaspokoić niezbędnej potrzeby posiadania mieszkania.

Powyższą wykładnię przepisów art. 2 ust. 1, 3 i art. 40 ust. 2 przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z dnia 18 maja 2012 r. I OSK 425/12), a Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni podziela ją.

Wykładnia zaprezentowana w skardze kasacyjnej zmierza do nadania świadczeniu z art. 40 ust. charakteru rekompensaty lub odszkodowania, co pozostaje w sprzeczności z zadaniami pomocy społecznej określonymi w art. 3 ust. 1. Pomoc ta nie ma na celu przywrócenia stanu sprzed klęski żywiołowej, czemu z reguły służy odszkodowanie, lecz stanowi wsparcie dla osób, które przy pomocy przyznanych środków odbudowują uszkodzone domy lub lokale.

Wobec powyższego należy uznać, że organy administracji i Sąd pierwszej instancji trafnie przyjęły, iż fakt posiadania lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której skarżący ma stałą pracę zarobkową wyklucza możliwość przyznania mu zasiłku celowego na naprawę lub odbudowę domu, który służył mu jako miejsce wypoczynku w czasie wolnym od pracy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.