Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Magdalena Skrodzka po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 606/24 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 3 stycznia 2024 r. nr MO.224.55.2023.PW w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji gruntów leśnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz Gminy W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 606/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skargi Gminy W. (dalej: "Gmina", "Skarżąca") na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (dalej: "DGLP", "Organ II") z 3 stycznia 2024 r. nr MO.224.55.2023.PW

w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji gruntów leśnych orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. nr 177/2022 z dnia 1 marca 2023 r. (punkt 1 sentencji wyroku); zasądził od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącej Gminy W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt 2 sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł DGLP. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r. poz. 672, ze zm., dalej: "ustawa o lasach"), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla ustalenia, że grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej, art. 3 pkt 1 lit. a), bądź jednej z pozostałych przesłanek z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) lub lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków);

b) art. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach poprzez nieuwzględnienie przy definiowaniu pojęcia "las" celów prowadzenia gospodarki leśnej,

c) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm., dalej: "u.o.g.r.i.l.") w zw. z art. 3 ustawy o lasach

w zw. z art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 3a w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1824 ze zm., dalej: "Prawo geodezyjne i kartograficzne"), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na braku nadania ewidencji gruntów decydującego znaczenia, braku zdefiniowania

w przedmiotowej sprawie lasu poprzez zapis w ewidencji gruntów;

d) art. 189g § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 772 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy opłata nałożona w trybie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. nie jest administracyjną karą pieniężną, ewentualnie jego błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że bieg przedawnienia rozpoczął się pomimo, iż stan naruszenia trwa.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji, w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przez organ przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a.;

b) art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. poprzez przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na stwierdzenie, iż spełnione zostały przesłanki z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l.

Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i oddalenie skargi. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.

W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić należy, że przytaczane w skardze kasacyjnej (środku zaskarżania) przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu

i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176

§ 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16; 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 466/22, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Odnośnie do skargi kasacyjnej należy wskazać, że sposób skonstruowania części zarzutów kasacyjnych polegał w istocie na tworzeniu niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania na czym konkretnie polega naruszenie każdej z tych norm. Wprawdzie jest możliwe, że kilka przepisów tworzy określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona (pogląd ten wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, zob. wyroki z dnia: 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 797/10; 13 września 2011 r., sygn. akt II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r., sygn. akt III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1434/21, 6 września 2023 r., sygn. akt I OSK 89/23, źródło CBOSA). Zarzuty skonstruowane w sposób przyjęty skardze kasacyjnej wniesionej

w niniejszej sprawie każą jedynie domyślać się, jaka norma prawna wynika

z powołanych przepisów, co w rezultacie uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do każdego z nich.

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi

w jej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2187/21, źródło CBOSA, por. także J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, źródło CBOSA; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2024, s. 650–669).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Przystępując do analizy zarzutów skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że zostały one sporządzone w sposób wadliwy. W pierwszej kolejności należy odnotować, za nieprawidłowe uznać należy wskazanie w podstawach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przepisów procesowych. Przepisy te powinny stanowić podstawę prawną zarzutów naruszenia przepisów procesowych.

Zauważyć także należy – co zostało wskazane na wstępie – że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej, co implikuje konieczność precyzyjnego wskazania podstaw stawianych zarzutów. Przez ten zabieg należy rozumieć wskazanie przepisu stanowiącego podstawę prawną zarzutu rozumianego jako najbardziej szczegółowa jednostka aktu normatywnego. Sąd kasacyjny nie może bowiem domyślać się, jaki był zakres zarzutu wynikający z jego podstawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1788/06). Sąd ten nie jest także uprawniony do samodzielnego formułowania, korygowania czy zmiany zakresu zarzutów kasacyjnych w sytuacji, gdy sporządzenie skargi kasacyjnej następuje w warunkach tzw. przymusu adwokacko radcowskiego (art. 175 § 1 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, należy odnotować, że w odniesieniu do części zarzutów autor skargi kasacyjnej nie sprostał tak stawianym wymogom. Część

z przywołanych podstaw prawnych w zakresie zarzutów naruszenia tak prawa materialnego, jak i procesowego wskazuje bowiem wyłącznie naruszony artykuł, pomijając jednocześnie fakt, że dzielą się one na dalsze jednostki redakcyjne. Powoduje to, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogą być rozpoznane zgodnie z intencją autora skargi kasacyjnej w części, w jakiej nieprecyzyjnie określił on podstawę prawną zarzutów.

Powyższe wady nie powodują jednocześnie, że zarzuty te są bezskuteczne. Podlegają one bowiem rozpoznaniu przez sąd kasacyjny w zakresie, w jakim dopuszczalne jest sanowanie tych wad.

Odnotować także należy, że zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego

i zarzuty naruszenia prawa procesowego odnoszące się do pierwszego ze wskazanych na wstępie problemów stanowią spójną całość dotyczącą błędnej kwalifikacji spornej działki jako lasu i jako takie będą podlegały łącznemu rozpoznaniu. Niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego jest bowiem konsekwencją błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i może przesądzać o kwalifikowanym wpływie uchybień procesowych na wynik sprawy i przemawiać za ewentualnym uchyleniem zaskarżonej decyzji z przyczyn procesowych.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyniku stwierdzenia wprowadzenia na wniosek strony zmian dotyczących symbolu użytków w granicach działki o nr ew. [...], z obrębu [...], gmina W., z dotychczasowego Ls IV (na pow. [...] ha) na: Bz (na pow. [...] ha), Lz (na pow. [...] ha) i Ti (na pow. [...] ha), w związku z zagospodarowaniem ww. nieruchomości, pismem z 9 czerwca 2022 r., Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. zawiadomił Gminę o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w sprawie naruszenia ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w rezultacie wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, położonych na przedmiotowej działce.

Podczas oględzin przeprowadzonych 4 sierpnia 2022 r. stwierdzono zagospodarowanie całego obszaru działki w kierunku nieleśnym (posadowienie wiaty, napowietrznej siłowni, utwardzone dojścia i dojazdy, urządzony trawnik, utwardzony parking), zaś rozpoczęcie inwestycji nastąpiło, zgodnie z informacją ujętą w piśmie Strony z 7 lipca 2020 r., w kwietniu 2015 r.

Decyzją Nr 177/2022, z 1 marca 2023 r., znak: ES.222.2.2020.MK, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. ustalił stronie, tj. sprawcy niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenia z produkcji [...] ha gruntów leśnych, wchodzących w skład działki o nr ew. [...], z obrębu [...], gmina W., w związku z rekreacyjnym wykorzystaniem terenu, polegającym na częściowym utwardzeniu pod alejki i parking, posadowieniu urządzeń rekreacyjnych oraz urządzeniu trawnika opłatę w wysokości dwukrotnej należności tj. 442 362,24 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją

z 3 stycznia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K.

Sąd I instancji orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. nr 177/2022 z 1 marca 2023 r. uznał, iż organ nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, że działka nr ew. [...] stanowiła grunt leśny

w rozumieniu ustawy o lasach przed rokiem 2015 r. i że ewentualne wyłączenie

z produkcji leśnej tego gruntu miało miejsce właśnie w roku 2015 r., na skutek inwestycji zrealizowanej przez Skarżącą.

Spornym natomiast w przedmiotowej sprawie było to, czy rzeczony grunt przed rokiem 2015 stanowił las w rozumieniu ustawy o lasach i czy nie nastąpiło przedawnienia nałożenia na Skarżącą opłaty za niezgodne z przepisami ustawy wyłączenie gruntu z produkcji leśnej.

Z uwagi na powyższe należy wyjaśnić, że ustawa o lasach nie posługuje się pojęciem lasu w rozumieniu słownikowym. Zawiera ona bowiem w art. 3 definicję lasu, zgodnie z którą lasem jest grunt: o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej (pkt 1 lit. a) lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego (pkt 1 lit. b) albo wpisany do rejestru zabytków (pkt 1 lit. c) albo [grunt] związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne (pkt 2). Zatem z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a-c ustawy o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić

o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1983/11; z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 215/12; z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 308/14; z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1006/19, źródło CBOSA).

Sąd I instancji nie naruszył art. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, gdyż zasadnie przyjął, iż decydujące dla określenia, czy przedmiotowy grunt miał charakter leśny, było nie tylko ustalenie, czy miał on odpowiednią powierzchnię (kryterium przestrzenne) oraz czy był pokryty roślinnością leśną (kryterium przyrodnicze), ale także, czy był on przeznaczony do prowadzenia produkcji leśnej (kryterium przeznaczenia). Natomiast, w realiach niniejszej sprawy, nie podzielił stanowiska organów, że o tym czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach decyduje zapis w ewidencji gruntów. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarżącej na skutek wydania 15 stycznia 1991 r. decyzji w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę

o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 i Nr 43, poz. 253). Zgodnie z treścią ww. decyzji, nieruchomość została opisana w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część niniejszej decyzji. Zgodnie z kartę inwentaryzacyjną nr [...] co do działki o nr ew. [...] o pow. [...] m² w kolumnie zatytułowanej rodzaj użytków został umieszczony wpis "nieużytek". W przedmiotowej sprawie Skarżąca podnosiła, że przedmiotowa działka nigdy nie była przeznaczona do produkcji leśnej ponieważ nie była objęta uproszczonym planem urządzenia lasu (dalej: "upul") ani decyzją starosty z art. 19 ust. 3 ustawy o lasach, figurowała zgodnie ze studium jako tereny ZP, Starosta L. nie wniósł sprzeciwu do wykonania robót budowlanych przez Skarżącą na przedmiotowej działce. Ponadto na karcie inwentaryzacyjnej stanowiącej załącznik do decyzji komunalizacyjnej została opisana jako nieużytek co do rodzaju użytków a nie jako Ls. Dodatkowo Skarżąca podniosła, że przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie przewidywały żadnego trybu przekazywania nieruchomości leśnych przez terenowe organy, ponieważ wyłączne kompetencje do gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi las miał Minister Leśnictwa, natomiast decyzja z dnia a decyzja 15 stycznia 1999 r. dotycząca przedmiotowej nieruchomości została wydana przez Wojewodę.

Z akt sprawy ponadto wynika, że w toku postępowania do organu wpłynęło pismo z Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w L. z 19 grudnia 2023 r. z którego wynika, że od czasu założenia ewidencji gruntów tj. od 1964 r. działka o nr ew. [...] stanowiła użytek leśny klasy IV ("LS IV"), stan ten został potwierdzony przeprowadzoną w 1986 r. klasyfikacją uzupełniającą gruntów, a zatwierdzony decyzją Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia 25 września 1989 r. Natomiast brak jest materiału dowodowego na ustalenie, czy pomiędzy 1986 r. a datą wydania decyzji komunalizacyjnej z 15 stycznia 1991 r. uległ zmianie stan faktyczny na gruncie, biorąc pod uwagę, że w załączniku do decyzji z 15 stycznia 1991 r. wpisano jako rodzaj użytków "nieużytek". Organy nie zgromadziły również żadnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, jaki był faktycznie stan zalesienia na przedmiotowym gruncie przed przystąpieniem do realizacji w 2015 r. inwestycji przez Skarżącą. Analiza zaskarżonej decyzji, w prawidłowej ocenie Sądu I instancji, prowadzi do wniosku, że organy,

w swym ustaleniu co do istnienia lasu na przedmiotowej działce, oparły się właśnie na danych z ewidencji gruntów, które to dane nie mogą mieć przesądzającego znaczenia w realiach tej konkretnej sprawy. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. w zw. z art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 3a w zw. z art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

W zasadnej ocenie Sądu I instancji, organy nie zgromadziły wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, że działka nr ew. [...] stanowiła grunt leśny w rozumieniu ustawy o lasach przed rokiem 2015 r. i że ewentualne wyłączenie z produkcji leśnej tego gruntu miało miejsce właśnie w roku 2015 r., na skutek inwestycji zrealizowanej przez Skarżącą Gminę.

Na obecnym etapie postępowania, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, nie można stwierdzić, czy na przedmiotowej nieruchomości znajduje się las. Dopiero przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie, w odniesieniu do wszystkich kryteriów składających się na definicję lasu pozwoli na ustalenia czy mamy do czynienia z lasem zlokalizowanym na przedmiotowej nieruchomości, na co trafnie wskazał Sąd I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że wypowiadanie się co do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. w zw. z art. 3 ustawy o lasach, art. 12 ust. 1 i 11 u.o.g.r.i.l. byłoby przedwczesne na tym etapie postępowania z uwagi na konieczność prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w toku jej ponownego rozpoznania.

W konsekwencji nieskuteczne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zakres postępowania dowodowego w danej sprawie wyznaczają przesłanki prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię przepisu prawa materialnego organy uchybiły normom zawartym w przepisach art. 7

i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. co dostrzegł Sąd I instancji. Także nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l.

Zarzut naruszenia art. 189g § 1 k.p.a. jest również chybiony. Sąd I instancji przywołał w uzasadnieniu regulację dotyczącą przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej i uchylając decyzję rozważył możliwość jej zastosowania.

W tym miejscu należy wskazać, iż opłaty za wyłączenie z produkcji leśnej stanowią przychód Funduszu Leśnego, o którym mowa w przepisach ustawy o lasach (art. 32 ust. 2 u.o.g.r.i.l.), którego dysponentem jest Dyrektor (art. 56 ust. 1 ustawy

o lasach). Sąd I instancji, zasadnie nie podzielił stanowiska organu, że opłaty nałożone na sprawców wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, w trybie art. 28 u.o.g.r.i.l., mają charakter redystrybucyjny i w konsekwencji nie podlegają one przedawnieniu. Stosownie do art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, środki funduszu leśnego stanowią należności, kary i opłaty związane z wyłączeniem z produkcji gruntów leśnych. Ust. 2 stanowi, że środki z Funduszu Leśnego, związane z wyłączeniem z produkcji lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, gromadzi się na odrębnym rachunku bankowym Dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych. Zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy

o lasach, wskazane Środki Funduszu Leśnego przeznacza się m.in. na zalesianie gruntów niestanowiących własności Skarbu Państwa, realizację zadrzewień na gruntach niestanowiących własności Skarbu Państwa, inne prace związane

z usuwaniem skutków klęsk, prowadzeniem gospodarki w lasach niepaństwowych oraz cele określone w art. 13a ust. 1 (realizacja trwale zrównoważonej gospodarki leśnej). Art. 58 ust. 3a ustawy o lasach natomiast stanowi, że środki te mogą być przeznaczane, m.in., na działania niezbędne do ochrony przyrody realizowanej metodami gospodarki leśnej, czy sporządzanie upul dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa,

o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Ponadto należy podnieść, iż opłata z art. 28 u.o.g.r.i.l. nakładana na sprawcę wyłączenia, który niezgodnie z przepisami ustawy wyłączył grunty z produkcji ma niewątpliwie charakter sankcyjny. Świadczy o tym już sam fakt, że jest wymierzana

w wysokości dwukrotnej należności w przeciwieństwie do należności ustalanej w razie zgodnego z prawem wyłączenia, co stanowi znaczną dolegliwość. Ponadto sam fakt ustalenia należności w trybie art. 28 u.o.g.r.i.l. nie powoduje, że dochodzi do zalegalizowania wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Wyłączony grunt cały czas stanowi użytek leśny, co do którego funkcjonują prawne ograniczenia i zakazy związane np. z brakiem możliwości jego legalnego zagospodarowania na cele inne niż leśne.

W zasadnej ocenie Sądu I instancji opłata z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. wyczerpuje definicję kary pieniężnej z art. 189b k.p.a. Zauważyć również należy, że sam organ I instancji

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że naliczona w sprawie należność za wyłączenie z produkcji leśnej gruntu nie ma charakteru podatkowego ale stricte sankcyjny. Organ wskazał również, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadnia wydanie decyzji nakładającej na sprawcę wyłączenia karę administracyjną. Natomiast zgodnie z art. 189g § 1 k.p.a. administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Sąd I instancji zatem prawidłowo przyjął, iż

w przedmiotowej sprawie należy rozważyć możliwość zastosowania art. 189g § 1 k.p.a.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione

w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły znaleźć uzasadniania i jako takie podlegały oddaleniu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.