IV SA/Wa 2780/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-02-28	
Data wpływu	2016-10-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Wanda Zielińska-Baran	
Symbol z opisem	6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 2297/17	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 647; art. 60 ust. 1. art. 53 ust. 4 pkt 8; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu zażalenia P. S. z dnia 1 lipca 2016 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wraz z obiektami infrastruktury technicznej na działkach o nr. ew. [...], [...], [...] i [...], obręb [...], gmina [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. D.U. 2016, poz.23), dalej "p.z.p., utrzymał je w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Wójt Gminy [...] pismem z 3 czerwca 2016 r. wystąpił do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, dalej "GDOŚ", o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wraz z obiektami infrastruktury technicznej na działkach o nr. ew. [...], [...], [...] i [...], obręb [...], gmina [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił uzgodnienia jako sprzecznego z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ze względu na bliskie sąsiedztwo stanowiska lęgowego [...], który stanowi przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 [...]. Poza tym obszar inwestycji jest niezabudowanym terenem zielonym w związku z czym może stanowić teren jego żerowania.

Zażalenie złożył P. S. zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 K.p.a. tj. wydanie rozstrzygnięcia bez rozpoznania istoty sprawy w tym wadliwe ustalenie, że teren planowanej inwestycji jest oddalony od innych terenów zabudowy podczas gdy najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 100 m od działki inwestycyjnej, Poza tym oddalona jest ona 800 m od [...] a więc nie stanowi miejsca żerowania ani koncentracji ptaków chronionych.

Rozpoznając zażalenie organ II instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] w obrębie którego obowiązuje rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (D.U. Woj. [...] z 2008 r., Nr[...], poz. [...]), dalej "Rozporządzenie". Teren położony jest w odległości ok 450 m na południowy zachód od obszaru Natura 2000 [...] ([...]). Zasadą jest że w przypadku pokrywania się tego rodzaju obszarów chronionych pierwszeństwo przysługuje zakazom zawartych w aktach prawa miejscowego. W związku z tym konieczna jest przede wszystkim ocena czy inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (D.U. 2015, poz. 1651 ze zm.) wynikającymi z utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

Powołując art. 24 i 23 ust. 1 ustawy ochronie przyrody organ stwierdził, że aktem prawa miejscowego wprowadzono na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] zakazy wymienione w § 4 pkt 1-8. Do tych zakazów nie odniósł się organ I instancji. Organ II instancji rozpoznając sprawę ponownie stwierdził, że w dalszym ciągu zasadna jest odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ponieważ narusza zakaz zawarty w § 4 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia zgodnie z którym zabrania się na tym obszarze "likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej, zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub napraw urządzeń wodnych". Z mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do projektu decyzji wynika, że na działkach inwestycyjnych w obrębie terenu ograniczonego nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, przeznaczonego pod inwestycję znajdują się zadrzewienia śródpolne ([...]). Potwierdzają to ortofotomapy i mapy topograficzne na serwisie Geoportal. Projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza usunięcie tych zadrzewień, co świadczy o tym, że nie jest on zgodny z ww Rozporządzeniem. Nie ma także, zdaniem organu możliwości zastosowania wyłączeń od tego zakazu dotyczących potrzeb ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego, lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Przedmiotem inwestycji jest wybudowanie 2 budynków wraz z infrastrukturą a nie ww potrzeby. Nie mają w niniejszej sprawie zastosowania odstępstwa wymienione w art. 24 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o ochronie przyrody dotyczące wykonywania zadań wynikających z planu ochrony przyrody, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych; wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji celu publicznego. Istnieje także przypuszczenie, że planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na cele obszaru Natura 2000 [...].

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska istnieje możliwość, że planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na cele obszaru Natura 2000 [...] ([...]).

Wyżej wymieniony obszar Natura 2000 obejmuje w większości kompleks leśny [...] - lasy i bory stanowią ponad [...] powierzchni tego obszaru, natomiast tylko [...] obszaru stanowią łąki (dane Standardowego Formularza Danych, data aktualizacji: kwiecień 2014). Przedmiotem ochrony tego obszaru są więc w największej ilości leśne siedliska przyrodnicze (głównie [...] i [...]), a także gatunki priorytetowe związane z terenami leśnymi (m. in. [...]), a także które potrzebują heterogennych siedlisk, ale wśród których ważną rolę stanowią lasy ([...], który również jest gatunkiem priorytetowym).

W przypadku [...], stado występujące terenie [...] jest efektem restytucji rozpoczętej w [...] r. wraz z założeniem Stacji Hodowli [...] w [...]. Liczebność [...] w 2014 roku w [...] oceniono na ok. 100 osobników, przy czym większość wykorzystywanych przez ten gatunek terenów, znajduje się w zachodniej części [...]. Zagrożeniem zidentyfikowanym w obszarze Natura 2000 [...] jest zanik/likwidacja śródleśnych łąk, bądź terenów otwartych w sąsiedztwie [...], w obrębie których ten gatunek żeruje. Jak bowiem wskazano powyżej [...] jest gatunkiem siedlisk heterogennych - do występowania potrzebuje występowania zwartych kompleksów leśnych, ale z obecnością z ich obrębie śródleśnych łąk/polan lub w sąsiedztwa terenów otwartych. W ramach ogólnopolskiego monitoringu [...] przeprowadzonego na zlecenie Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska w latach 2006 -2008 r. stwierdzono, że w [...] występuje za mało siedlisk otwartych, na których gatunek ten mógłby żerować, dlatego też [...] w tym rejonie wychodzą na tereny znajdujące się poza obszarem Natura 2000 m. in. na uprawy rolne. Ponowny monitoring na zlecenie GIOŚ, wykonany w 2014 r. wykazał pogłębiający się w [...] spadek udziału ekosystemów otwartych w stosunku do pozostałych siedlisk leśnych.

W związku z powyższym, dla ochrony [...] w [...] niezwykle istotne jest utrzymywanie/zwiększanie udziału siedlisk otwartych (których obecnie i tak jest za mało), gdyż zapewnienie wystarczającej ilości pożywienia jest podstawowym czynnikiem warunkującym utrzymanie liczebności populacji tego gatunku na wystarczającym poziomie.

Planowana inwestycja ma powstać w obrębie łąk (które w całym obszarze Natura 2000 [...] zajmują jedynie [...] powierzchni obszaru), znajdujących się w bliskim sąsiedztwie zwartego kompleksu leśnego [...], w terenie oddalonym znacznie od terenów zwartej zabudowy i o niskim poziomie antropopresji, położonych w zachodniej części [...] (tj. w rejonie występowania [...]). Tym samym organ uznał, że realizacja planowanej inwestycji, poprzez wprowadzenie zabudowy i stałej obecności człowieka może doprowadzić do utraty miejsc żerowania tego gatunku, za które należy uznać nie tylko teren ograniczony nieprzekraczalnymi liniami zabudowy w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, ale również sąsiadujące z analizowaną działką tereny łąkowe o łącznej powierzchni ponad 10 ha, co stanowi 2% optymalnych terenów do żerowania dla gatunku [...] w obszarze Natura 2000 [...].

Obszar Natura 2000 [...] ([...]) jest również ważną ostoją [...] ([...]) w [...] Polsce.

Należy w tym miejscu podkreślić, że [...] zasiedlają tereny charakteryzujące się wysoką lesistością oraz niskim zagęszczeniem osad ludzkich i takimi uwarunkowaniami charakteryzuje się [...]. Gatunek ten, pomimo dużej powierzchni swojego terytorium bytowania (wynoszącej od 150 do 300 km2) wykorzystuje ją niejednorodnie. [...] najczęściej przebywają w obszarach najmniej penetrowanych przez ludzi, a jednocześnie obfitujących w zwierzynę. Jednym z zagrożeń utrzymania i rozwoju populacji [...] jest wzrost antropopresji, rozwój turystyki i osadnictwo w miejscach szczególnie ważnych dla bytowania i rozrodu [...].

Z danych dokumentacji do planu zadań ochronnych dla wyżej wymienionego obszaru wynika, że analizowany teren wraz z obszarami do niego przyległymi stanowi terytorium jednej [...] występującej w obszarze Natura 2000 [...], której liczebność szacuje się od 2 do kilkunastu osobników. Zagrożeniem wskazywanym dla tego gatunku na wyżej wymienionym obszarze Natura 2000 jest m.in. antropopresja, rosnąca penetracja [...] przez ludzi.

Z uwagi na to, że teren inwestycji jest położony niedaleko (w odległości ok. 500 m na wschód) od zwartego kompleksu leśnego [...] i charakteryzuje się dużym poziomem naturalności i niską antropopresją, a przy tym położony jest z dala od zwartej zabudowy, należy wskazać, że zabudowa tego terenu pogłębiłaby niekorzystne z punktu widzenia ochrony tego gatunku procesy umiejscawiania w [...] zabudowy rozproszonej. Powyższe bowiem skutkuje zajęciem siedlisk, w których optymalne warunki do istnienia znajduje [...], co mogłoby niekorzystnie wpłynąć na ten gatunek.

Ponadto należy wskazać, że obszar Natura 2000 [...] stanowi ważną ostoję gatunku rośliny naczyniowej [...] - wartość tego obszaru Natura 2000 dla ochrony [...] oceniono jako znakomitą (A). Zauważyć również należy, że wyżej wymieniony obszar Natura 2000 stanowi jedną z najbardziej wysuniętych [...] na [...] Polski. Zasięg tego gatunku w Polsce jest bowiem ograniczony jedynie do fragmentu północno - wschodniej części kraju i wschodniej części [...] ([...] i [...]).

[...] na niżu niemal nigdy nie jest spotykany pod okapem drzewostanu, w typowych zbiorowiskach leśnych, ale również nie jest związany z terenami typowo otwartymi. Gatunek ten ekologicznie związany jest środowiskiem ekotonów występujących między lasami i łąkami, w zbiorowiskach okrajkowych z klasy [...], a także na śródleśnych świeżych łąkach. Pomimo dużej dostępności takich siedlisk, [...] jest spotykany w ich obrębie rzadko i wykorzystuje tylko ich znikomy procent, co wskazuje na występowanie dodatkowego, nieznanego czynnika limitującego występowanie tego gatunku. Generalnie jednak uznaje się, że [...] występuje na terenach umiarkowanie zacienionych, ustępując z miejsc zarówno silnie nasłonecznionych, jak i silnie zacienionych (B. Studnik - Wójcikowska, 2004. [...], Gatunki roślin. Poradniki ochrony siedlisk i gatunków Natura 2000 - podręcznik metodyczny. Tom [...]. Ministerstwo Środowiska, Warszawa, s [...].; D. Wołkowycki, M. Zarzyka - Ryszka, [...], Monitoring gatunków roślin Przewodnik metodyczny – [...], Warszawa 2012 r., s. [...]). Z danych dokumentacji do planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] [...] (Olsztyn, 2012 r.) wynika, że w tym obszarze [...] zajmuje właśnie takie, ekotonowe siedliska.

Dokładne rozmieszczenie [...] w [...] jak dotąd nie zostało poznane, należy jednak wskazać, że na terenie inwestycji tj. na działkach nr [...], [...], [...], [...] i na działkach bezpośrednio przylegających istnieją ekotonowe układy roślinności, mogące stanowić siedlisko tego gatunku. Teren inwestycji częściowo jest zadrzewiony, a częściowo stanowi łąkę. Użytki zielone występujące na terenie inwestycji otoczone są od południowego - wschodu pasem zadrzewień nadwodnych, od północnego - zachodu drogą gminną i przylegającym do niej lasem, natomiast od wschodu pasem zadrzewień śródpolnych. Występowanie takich niejednorodnych ekosystemów sprzyja występowaniu gatunku [...]. Zgodnie z zasadą przezorności należy zatem przyjąć, że przedstawiony przez Wójta Gminy [...] projekt decyzji o warunkach zabudowy, ingerujący w wyżej wymienione układy roślinności poprzez dopuszczenie likwidacji zadrzewień, może wpłynąć negatywnie na [...], poprzez likwidację jego siedliska.

Z uwagi na powyższe należy uznać, że oddziaływanie inwestycji, będącej przedmiotem analizowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy może być znacząco negatywne dla celów ochrony obszaru Natura 2000 [...] ([...]).

Odnosząc się w tym miejscu do twierdzenia Skarżącego, że planowana przez niego zabudowa będzie zlokalizowana w odległości ok. 100 m od istniejących zabudowań oraz przy uczęszczanej drodze gminnej oraz że "przedmiotowe działki leżą na terenach już zamieszkałych i zagospodarowanych, a nie na dziewiczych terenach puszczańskich", organ wskazał, że teren inwestycji jest położony z dala od zawartej zabudowy wsi - najbliżej ok. 2 km w linii prostej na wschód znajduje się niewielka wieś [...]. Poza tą wsią i nieliczną zabudową rozproszoną nie znajdują się tam żadne tereny "zamieszkałe i zagospodarowane". Droga gminna wiedzie od wsi [...] i na wschód od terenu inwestycji ma charakter drogi gruntowej, ciężko zatem mówić w analizowanej sprawie o częstym użytkowaniu tej drogi, tak jak ma to miejsce w przypadku utwardzonych dróg, czy dróg powiatowych lub wojewódzkich.

W sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania w trybie art. 97 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353) - dalej ustawa OOŚ, dla przedmiotowego przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] nie było możliwe, z uwagi na to, że Wójt Gminy [...] nie nałożył na Inwestora, na podstawie art. 96 ust 1 ustawy OOŚ obowiązku przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] dokumentów, słusznie Organ I instancji na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy uznał, że istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo wystąpienia znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 [...] ([...]).

Organ II instancji wskazuje bowiem, iż w przypadku braku pewności wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zastosowanie ma tzw. "zasada przezorności". Zasada ta nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko, zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 6 ustawy prawo ochrony środowiska. Dodatkowo należy podkreślić, iż wykazanie braku negatywnego oddziaływania jest obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. Organ odwoławczy zwraca również uwagę, iż jeśli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Wątpliwości co do ryzyka wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania zawsze interpretuje się "na korzyść środowiska" a nie "na korzyść inwestycji' co wynika z wcześniej wspomnianej zasady przezorności.

Odpowiadając na zarzut Skarżącego, że Organ I instancji winien był "wezwać organ prowadzący postępowanie główne uzupełnienia brakujących danych, informacji i dokumentów (w zakresie rozważenia przez ten organ wpływu realizacji inwestycji na obszary Natura 2000 na podstawie art. 96 ust 1 ustawy OOŚ), a dopiero następnie wydać postanowienie" i nie czyniąc tego naruszył zasady postępowania administracyjnego należy wskazać, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego zakończonego zaskarżonym postanowieniem jest projekt decyzji o warunkach zabudowy przygotowany przez Wójta Gminy [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie mógł wezwać Wójta Gminy [...] do rozważenia przez ten organ wpływu realizacji inwestycji na obszary Natura 2000 na podstawie art. 96 ust 1 ustawy OOŚ, gdyż w projekcie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie ww. przepisów odniesiono się już do możliwego wpływu inwestycji na obszary Natura 2000. Z taką opinią wyrażoną w projekcie jako organu ochrony przyrody miał prawo nie zgodzić się Organ I instancji i to stanowisko podtrzymuje również Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Odnosząc się do rozważań Organu I instancji na temat możliwego znacząco negatywnego wpływu analizowanej inwestycji na obszar Natura 2000 [...] ([...]) organ stwierdził, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu, w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody, innych niż parki narodowe, z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska upoważniony jest do dokonywania uzgodnień decyzji ustalających warunki zabudowy w stosunku do wszystkich inwestycji, jeżeli spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki: inwestycja planowana jest na pewnym obszarze, a obszar ten objęty jest ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Wobec powyższego zakres uzgodnienia obejmuje jedynie te obszary chronione, w granicach których znajduje się działka objęta projektem decyzji przedstawionym do uzgodnienia.

Działki nr [...] obręb [...], gm. [...], objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy znajdują się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i w granicach obszaru Natura 2000 [...] ([...]). Natomiast obszar Natura 2000 [...] ([...]) znajduje się ok. 450 m na wschód od terenu inwestycji.

W związku z powyższym rolą Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] było wyjaśnienie, czy w kontekście przepisów odnoszących się do obszarów chronionych, w obrębie których projektuje się przedsięwzięcie, dopuszczalna jest lokalizacja przedmiotowej inwestycji. W niniejszym postępowaniu uzgodnieniowym kwestia oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 [...] ([...]), znajdujący się w sąsiedztwie, nie powinna być brana pod uwagę przez Organ I instancji.

Mając na uwadze okoliczność, że planowane przedsięwzięcie narusza zakaz określony w § 4 ust 1 pkt. 3 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz uwzględniając fakt, że nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od rzeczonego zakazu, a także ze względu na możliwość wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 [...] ([...]) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że brak jest podstaw do uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z punku widzenia zasad ochrony przyrody.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł P. S.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucam naruszenie dyspozycji:

- art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w sprawie Obszaru Chronionego krajobrazu [...] poprzez jego błędne zastosowanie,

a nadto naruszenie:

art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a, w związku z art. 80 k.p.a przez braki w ustaleniu stanu faktycznego i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego oraz 107 § 3 k.p.a przez brak wszechstronnego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniósł o jego uchylenie, a także o uchylenie postanowienia organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego organ II instancji, pomimo, iż uznał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia [...].06.2016 r. nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności (m.in.: nie wziął pod uwagę zgodności inwestycji z przepisami prawa miejscowego, ponadto badał kwestię oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 [...], pomimo iż inwestycja nie jest na tym obszarze położona, to utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ, zamiast uchylić je i przekazać do ponownego rozpoznania.

Organ II instancji dopatrzył się w projekcie decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy naruszenia dyspozycji § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], zgodnie z którym zabrania się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Zdaniem organu naruszenie to wynika z faktu, iż na terenie zaznaczonym na mapie załączonej do projektu decyzji jako nieprzekraczalny teren zabudowy występują takie zadrzewienia, a projekt decyzji dopuszcza usunięcie tych zadrzewień.

Skarżący stwierdził, że nie przewiduje likwidowania jakichkolwiek zadrzewień śródpolnych na przedmiotowym terenie, a w projekcie decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy nie ma ani słowa o dopuszczeniu usunięcia tych zadrzewień. Stąd zarzut organu II instancji naruszenia przepisów rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] polega na nieporozumieniu i nie odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Już tylko pobieżna analiza mapy sytuacyjno-wysokościowej lub zdjęć lotniczych na portalach internetowych bezspornie wykazuje, że na terenie oznaczonym w projekcie decyzji jako nieprzekraczalna linia zabudowy istnieje możliwość wybudowania dwóch budynków mieszkalnych, bez konieczności usunięcia jakiegokolwiek drzewa.

W ocenie zarówno organu I jak i II instancji "istnieje możliwość, że planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na cele obszaru Natura 2000 [...] ([...])", a to przez "utratę miejsc żerowania [...]" "zajęcie siedlisk, w których optymalne warunki istnienia znajduje [...]" oraz "może wpłynąć negatywnie na [...], poprzez likwidację jego stanowiska".

Zdaniem skarżącego powyższa argumentacja jest zbyt ogólna, mało precyzyjna i nieprzekonująca. Samo stwierdzenie, że teren lokalizacji planowanego przedsięwzięcia może stanowić miejsce żerowania, siedlisko lub stanowisko, a przedsięwzięcie może oddziaływa na obszar chroniony, nie wypełnia dyspozycji art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Organ uzgadniający nie wykazał, że realizacja planowanej inwestycji w sposób istotny zagrażać będzie gatunkom, dla których wyznaczono obszar ochronny. Z powyższej argumentacji organu nie wynika, aby przedmiotowe przedsięwzięcie mogło znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony Natura 2000, aby niosło za sobą ryzyko istotnego oddziaływania, naruszającego założenia ochrony danego obszaru Natura 2000. Realizacja budowy domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na obszarze Natura 2000 nie może być wykluczona a priori jedynie z tej przyczyny, bowiem nie jest to obszar specjalny o charakterze ekologicznym, w obrębie którego obowiązuje specjalny reżim prawny, taki jak dla parku narodowego czy rezerwatu przyrody. Samo położenie planowanej inwestycji w obszarze Natura 2000 nie stanowi wystarczającej przesłanki do odmowy uzgodnienia, nawet z powołaniem się organu na zasadę przezorności z art. 6 ust. 2 Prawo ochrony środowiska. Ponadto, z ustaleń faktycznych musiałoby wynikać, że projektowane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane w korytarzu ekologicznym w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, czego w przedmiotowej sprawie nie wykazano.

Organ odwoławczy, wskazując na występowanie chronionych gatunków zwierząt i roślin na omawianym obszarze Natura 2000 i odmawiając uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji warunków zabudowy z uwagi na możliwość zniszczenia ich żerowisk, siedlisk i stanowisk, dokładnie nie rozważył okoliczności wskazywanych przez skarżącego w zażaleniu, że w najbliższej okolicy, na tym samym obszarze Natura 2000, ok. 100 m od miejsca projektowanych budynków znajdują się zabudowania mieszkalne i gospodarcze we wsi [...], przy drodze gminnej, po której odbywa się ruch pojazdów mechanicznych do oddalonej o ok. 500 m działki ew. nr [...], gdzie obecnie trwają prace przygotowawcze do budowy na podstawie prawomocnie wydanych warunków zabudowy budynku mieszkalnego i gospodarczego, i około 800 m w prostej linii do siedziby [...] w [...] i siedziby [...].

GDOŚ stwierdził, że Wójt Gminy [...] wypełnił przepis art. 96 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji o środowisku, czyli rozważył, że przedsięwzięcie nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Pomimo, tego organ uznał, że konieczne było w sprawie przeprowadzenie procedury z art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 96 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji o środowisku, którą powinien zainicjować organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy gdy uzna, że przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Jeżeli Wójt nie zastosował tej procedury, to organy stanęły na stanowisku, że nie można wykluczyć podejrzenia negatywnego oddziaływania, a tym samym nie można uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy miał dokonać uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.zp., badając zgodność projektu decyzji o warunkach zabudowy z przepisami o ochronie przyrody, tj. w tym przypadku z treścią art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...], wszechstronnie i dokładnie uzasadniając swoje stanowisko. Tymczasem GDOŚ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił w sposób przekonujący, dlaczego w przedmiotowej sprawie zasada przezorności nakazuje odmówić uzgodnienia warunków zabudowy w sytuacji jednoczesnego przyjęcia, że Wójt Gminy [...] wypełnił dyspozycję art. 96 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji o środowisku.

Ponadto organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie naruszył przepisy art. 7,. 8 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a poprzez braki w ustaleniu stanu faktycznego i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a przez brak wszechstronnego uzasadnienia postanowienia.

Organ nie udowodnił, że najbliższe zabudowania znajdują się w odległości 2 kilometry a nie 100 m, jak wywodzi skarżący ani że droga przebiegająca obok działek [...]-[...] jest drogą gruntową rzadko uczęszczaną choć w rzeczywistości stanowi ona drogę dojazdową do trzech sąsiedzkich nieruchomości. Skarżący zakwestionował także sprzeczną ocenę przez organ występowania [...] w [...]. Braki w zakresie prawidłowego stanu faktycznego skutkują, zdaniem skarżącego przedwczesnością ustalenia, że zamierzone przedsięwzięcie znacząco negatywnie oddziałuje na cele ochrony obszaru Natura 2000 w rozumieniu art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Stosowanie zaś do art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 136 i 77 §1 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Oznacza to, że zarówno organ I jak i II instancji rozpoznaję sprawę w jej granicach, co oznacza, że organ II instancji ma nie tylko obowiązek oceny decyzji organu I instancji ale może we własnym zakresie przeprowadzać dodatkowe postępowanie dowodowe. Tylko w wypadku gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, może na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić rozstrzygnięcie organu I Instancji.

Taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie gdyż zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia a organ II instancji mógł w sposób odmienny niż organ I instancji dokonać ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.),dalej "p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje organ po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 – w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8).

Do form ochrony przyrody zalicza się, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody obszary chronionego krajobrazu. W niniejszej sprawie działki inwestycyjne położone są na takim terenie tzn. są objęte działaniem aktu prawa miejscowego tj. Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r. Zgodnie z tym rozporządzeniem na obszarze tym zabrania się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego, budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (§4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ). Możliwość ustanowienia takiego zakazu przewiduje art. 24 ust.1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Rozporządzenie nie zawiera definicji "zadrzewień" dlatego należy sięgnąć do definicji zwartej w akcie wyższego rzędu tj. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r o ochronie przyrody (t.j. Dz.U.2016.2134).

Zgodnie z jej art. 5 pkt 24 pod pojęciem "zadrzwienia" należy rozumieć "pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100, wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu". O tym, że na działkach inwestycyjnych znajdują się zadrzewienie wskazuje klasyfikacja gruntów – oznaczenie symbolem "Lz" - § 68 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (D.U. 2016.poz. 2134). Potwierdzają to także ortofotomapa oraz mapy na Geoportalu oraz załącznik graficzny nr 2 do projektu decyzji (mapa). Jak z niego wynika, inwestycyjnym jest wyłącznie teren położony w odległości 100 m od zbiornika wodnego jeziora [...] i tak jest wyznaczona linia zabudowy. Obok tego symbolu występują grunty oznaczone "Ps" – pastwiska trwałe – zgodnie z zakresem znaczeniowym z tego samego rozporządzenia. Wynika z tego, że teren na którym planowana jest inwestycja jest terenem pastwisk z gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi, co oznacza, że zadrzewienia mają charakter śródpolny.

Sąd nie podziela zarzutów skargi w jakim skarżący wywodzi, że w ramach procesu inwestycyjnego nie zamierza likwidować zadrzewień śródpolnych. Kierując się wyżej przywołaną definicją zadrzewienia należy stwierdzić, że zadrzewieniami są nie tylko drzewa czy krzewy jako takie ale także teren, na którym występują wraz z pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu. Trudno sobie w takich okolicznościach wyobrazić aby było możliwe na tym terenie posadowienie 2 budynków o pow. 16 x 10 m każdy ze studnią wierconą na powierzchni działek o przeznaczeniu 1,51 ha, co wynika z załączonej do projektu decyzji analizy, bez naruszenia substancji terenu.

Prawidłowo zatem organ II instancji uznał, że w przypadku tej inwestycji brak jest podstaw do uzgodnienia projektu warunków zabudowy ponieważ narusza ona zakaz o jakim mowa w § 4 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika także aby można było zastosować wyjątki od tego zakazu, o których mowa w § 2 pkt 1-3 Rozporządzenia. Planowana inwestycja nie służy wykonywaniu zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnymi, realizacji celu publicznego.

Sąd podziela co prawda zarzut, że z projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynika wprost, że takie zadrzewienia będą usuwane ale wskazują na to po prostu zasady procesu budowlanego (konieczność wbudowania fundamentów jako podstawowych czynności w procesie inwestycyjnym, konieczność wywiercenia studni czy sam proces budowlany który wymaga składowania materiałów budowalnych, użycia sprzętu - betoniarki itp.), które to czynności prowadzą do degradacji terenu.

Ustalenia organu co do naruszenia planowaną inwestycją zakazu niszczenia zadrzewień śródpolnych jest wystarczające do negatywnego uzgodnienia.

Co do pozostałych kwestii podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu rzeczywiście argumentacja organu, co do tego że istnieje możliwość, że planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000 [...] poprzez utratę miejsc żerowania [...], zajęcie siedlisk w których optymalne warunki istnienia znajduje [...] i inne zwierzęta czy ptaki chronione jest powierzchowna.

Powołane przez organ obawy co do możliwości oddziaływania na obszar Natura 2000 stanowią, w ocenie Sądu, podstawę do uznania, że taki skutek może nastąpić. Mimo że organ nie przeprowadził w tym zakresie postępowania, nie wskazał aby przez teren planowanej inwestycji przebiegały np. szlaki wędrowne zwierząt chronionych czy aby teren ten był położony w korytarzu ekologicznym służącym ptakom chronionym czy aby wreszcie na tym terenie znajdowały się siedliska ptaków chronionych, to jednak w świetle wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 27b kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska (t.j.Dz.U.2016.672 ), dalej "Poś", zasady przezorności zasadne jest przyjęcie, że skutek taki może wystąpić. Przepis ten stanowi, że ten kto "podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (ust. 1) a ten "kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze" (ust. 2). Przez ryzyko nastąpienia skutku rozumie się, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust.23c " prawdopodobieństwo wystąpienia konkretnego skutku w określonym czasie lub w określonej sytuacji".

Zasada przezorności, na którą powołuje się organ jest to powszechnie przyjmowana w Europie zasada podejścia do ochrony środowiska. W przypadku prowadzenia ocen oddziaływania na środowisko, w szczególności na obszary Natura 2000, polega na tym, że nie rozwiane, racjonalne wątpliwości zawsze interpretuje się "na korzyść środowiska".

Zasada ta sformułowana jest w szczególności w art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zasadę przezorności w stosunku do sieci Natura 2000, wyraża również art. 6 dyrektywy siedliskowej i jego wykładania dokonywana w wyrokach Trybunału Sprawiedliwości.

Zasada zobowiązuje, aby każdy, kto planuje, wyraża zgodę lub podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest w pełni rozpoznane (ze względu na niedostatki w wiedzy, deficyt informacji, brak pełnych danych statystycznych, niemożność wykonania analiz, niemożność wykonania symulacji, rozbieżność stanowisk, zwłaszcza stanowisk ekspertów), kierując się przezornością, podjął wszelkie możliwe środki zapobiegawcze.

Kierując się zasadą przezorności wątpliwość, czy dane negatywne oddziaływanie należy uznać za znaczące, czy nieznaczące, rozstrzygnąć należy na korzyść środowiska przyjmując, że będzie ono znaczące, natomiast wątpliwość, czy dane działania pogorszą integralność obszaru Natura 2000, czy nie odniosą takiego skutku – przyjmując, że pogorszą integralność. To podejście zapewniające zdecydowanie lepszą ochronę środowisku niż jego późniejsze naprawianie w przypadku wystąpienia szkody. Działania prewencyjne służą skonstruowaniu skutecznej ochrony całokształtu elementów przyrodniczych i powiązań istniejących między nimi, które składają się na pojęcie środowiska.

W związku z tym ostatecznie pomimo niedostatków w zakresie ustaleń co do faktycznych warunków środowiskowych panujących na terenie działek inwestycyjnych Sąd podziela obawy organu w zakresie możliwości negatywnego wpływu na obszar Natura 2000. Tym samym stan środowiska panujący na obszarze Natura 2000 [...] szczegółowo opisany w decyzji organu II instancji uzasadnia przyjęcie, że planowana inwestycja może negatywnie wpłynąć na ten obszar choćby poprzez ograniczenie możliwości występowania ptaków i zwierząt chronionych ([...], [...]). Nie bez znaczenia jest i to, że działki na których planowana jest inwestycja w dużej części położone są w 100 metrowym pasie od zbiornika wodnego, w którego granicach, zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia zabrania się lokalizowania nowych obiektów budowlanych. Co prawda planowana inwestycja nie znajduje się w tym pasie to jednak ograniczenie to ma znaczenia dla oceny całego ekosystemu tego terenu. Zgodnie z § 3 rozporządzenia celem ustanowienia obszaru Chronionego [...] jest m.in. ochrona stanowisk chronionych gatunków zwierząt i grzybów (§ 3 ust. pkt 5) a czynna ochrona nieleśnych ekosystemów polegać ma m.in. na propagowaniu wśród rolników działań zmierzających do utrzymania trwałych użytków zielonych (§ 3 ust.2 pkt 2), co oznacza w ocenie Sądu, konieczność podejmowania takiego rodzaju działań które służą tym celom i zaniechanie tych, które mogą zaburzyć prawidłowe kształtowanie chronionego terenu. Teren jako całość tworzy chroniony ekosystem, którego walory powinny być, zgodnie z zasadą przezorności chronione. W związku z tym organ nie naruszył art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Brak przeprowadzenia postępowania w trybie art. 97 ustawy OOŚ, nie stanowi podstawy do odmiennej oceny niż ta przeprowadzona przez organ.. Jak trafnie wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ ochrony środowiska na podstawie dostępnych dokumentów, jako podmiot uzgadniający, ocenia czy istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Kwestia związana z ochroną terenów Natura 2000 ma jednak drugorzędne znaczenie gdyż podstawowym powodem do odmowy uzgodnienia projektu decyzji było naruszenie zakazu o jakim mowa w § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Sumując, Sąd nie stwierdził aby organ dopuścił się naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.