II SAB/Ol 107/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-10-10	
Data wpływu	2023-07-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej
Umorzenie postępowania	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 13 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 149 § 1 pkt 1, § 1a, art. 161 § 1 pkt 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Burmistrza P. w udostepnieniu informacji publicznej 1/ umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2/ stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od organu na rzecz skarżącego K. K. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z 1 czerwca 2023 r. K. K. (dalej jako: skarżący), powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Burmistrza o przesłanie w formie elektronicznej na wskazany adres następującej informacji publicznej:

zestawienie wszystkich wydatków Gminy poniesionych w 2022 roku, 2023 roku na usługi, dostawy, roboty budowlane wykonywane przez Spółdzielnię A,

wskazanie kwoty wydatków gminy na całoroczne utrzymanie porządku i czystości na terenie P. w roku 2019 i w roku 2023 r.

W odpowiedzi z 14 czerwca 2023 r. (wysłanym 15 czerwca 2023 r.) Burmistrz, powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – u.d.i.p.), powiadomił skarżącego, że wyznacza dzień 31 lipca 2023 r. jako nowy termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jako przyczynę opóźnienia w załatwieniu wniosku wskazał szeroki zakres wniosku oraz konieczność analizy dużej ilości dokumentów finansowych od 2019 r. Ponadto przygotowanie odpowiedzi nie może zakłócić normalnego toku działania podmiotu.

Pismem z 19 czerwca 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza (dalej jako: organ) w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nierozpoznanie wniosku w wymaganym prawem terminie. Skarżący podkreślił przy tym, że załatwienie wniosku nie wymaga dwumiesięcznego opracowywania danych, wnioskowane informacje dotyczą jednego kontrahenta i jednego obszaru funkcjonowania gminy, wnioskowane informacje bez większego nakładu pracy mogą zostać pozyskane z systemu elektronicznego wspierającego księgowość gminy. Choć organ, z formalnego punktu widzenia, podjął czynności zmierzające do przedłużenia postępowania, to zastosował art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w sposób instrumentalny. W informacji nie wyjaśniono właściwie dlaczego realizacja wniosku wymaga aż dwumiesięcznego okresu, nie wskazano jakie czynności już w tej sprawie podjęto. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie Burmistrza do prawidłowego rozpoznania wniosku; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę z 18 lipca 2023 r. organ wniósł o jej odrzucenie bowiem nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie o jej oddalenie bowiem nie naruszył prawa przedłużając termin do udzielenia informacji z tego względu, że żądana informacja wymaga interpretacji i dużego nakładu pracy.

Pismem z 26 lipca 2023 r. organ udzielił skarżącemu objętej wnioskiem z dnia 1 czerwca 2023 r. informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - p.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.

W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

W pierwszej kolejności sąd zauważa jednak, że wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.

W świetle art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym.

Wobec tego, że przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, organ, do którego skierowano wniosek winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc, że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.

Wskazać dalej należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 4/20, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie, o ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 105/18, CBOSA). W kolejnym orzeczeniu WSA w Łodzi wskazał że przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu umożliwienie zobowiązanym podmiotom, wśród których ustawodawca przewidział podmioty nie będące organami władzy oraz administracji publicznej, a więc jednostki niejednokrotnie niezatrudniające prawników, rozpoznanie wniosku i przygotowanie odpowiedniego pisma lub decyzji, co w trudniejszych sprawach może wymagać więcej czasu niż 14 dni. (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 21/17, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej wpłynęło do organu 1 czerwca 2023 r. Ustawowy termin ustosunkowania się do wniosku upływał zatem 14 czerwca 2023 r. Pismem datowanym na 14 czerwca 2023 r. organ poinformował skarżącego o przyczynach nieudzielania żądanej informacji w terminie, wskazując nowy termin załatwienia sprawy – 31 lipca 2023 r. Organ nie miarkował zatem okresu na jaki przedłużył postępowanie.

Nie ulega wątpliwości, że organ, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy, naruszył art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Regulacja ta w sposób wyraźny wskazuje, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia w jej udostępnieniu oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W realiach rozpoznawanej sprawy organ stosował regulację art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w sposób instrumentalny. Dostrzec należy, że organ starał się skorzystać z przewidzianego prawem terminu wydłużenia postępowania. Prawodawca wprost wskazał natomiast, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ wskazuje nowy termin załatwienia sprawy "nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku." Przyjąć zatem należy, że organ umotywować winien zarówno powody, dla których żądania nie mógł zrealizować w podstawowym 14-dniowym terminie, jak również przyczyny ustalenia nowego terminu w określonym wymiarze.

W skierowanej do skarżącego informacji z 14 czerwca 2023 r. organ nie wyjaśnił, dlaczego ocena i ewentualna realizacja wniosku wymaga aż takiego okresu czasu. Lakoniczne powołanie się na "szeroki zakres wniosku oraz konieczność analizy dużej ilości dokumentów finansowych od 2019 r." oraz "przygotowanie odpowiedzi nie może zakłócić normalnego toku działania podmiotu" nie może zostać uznane za uzasadniające przekroczenie podstawowego terminu na załatwienie wniosku. Należy uznać, że zawiadomienie o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy obciążone było wadą, nie formułowało bowiem jasnych i przekonujących motywów dla znacznego odsunięcia w czasie terminu załatwienia sprawy. Powtórzenia wymaga, że redakcja art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazuje, by organ przedłużając postępowania w sprawie udzielania informacji publicznej w sposób automatyczny zobowiązany był korzystać z terminu do dwóch miesięcy. Wręcz przeciwnie, zasada szybkości postępowania obliguje organ, do sprawnego dziania i załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tej przyczyny organ winien był dokonać miarkowania okresu, na jaki przedłużał postępowanie, jednocześnie wyjaśniając w sposób jasny i konkretny, dlaczego wydłużenie terminu jest niezbędne. Jednocześnie podnieść należy, że obszerne uzasadnienie powodów odroczenia terminu do udostępnienia informacji publicznej w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować nieprawidłowego postępowania organu przed wniesieniem skargi.

Z akt sprawy wynika, że ostatecznie organ rozpoznał wniosek skarżącego, ponieważ udzielił wnioskowanej informacji publicznej, choć uczynił to już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie.

Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 (CBOSA), przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Wobec załatwienia wniosku przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie bezczynności organu (pkt 1 sentencji wyroku).

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ był przekonany, że rozpoznaje wniosek zgodnie z obowiązującym prawem i podejmuje działania (powiadomienie o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy) przewidziane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ z tej przyczyny nie załatwił wniosku w terminie. W postępowaniu organu nie można zatem dopatrzeć się złej woli, czy też próby negatywnego załatwienia wniosku strony.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną z tego tytułu kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł.

Skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.