VII SA/Wa 1088/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-10-18	
Data wpływu	2019-05-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Marta Kołtun-Kulik
Tomasz Janeczko
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1332;  art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej "Kpa" oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. S.A. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia złożonego w dniu 17 stycznia 2019 r. w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji ekranu informacyjno-reklamowego na fundamencie prefabrykowanym na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 17 stycznia 2019 r. do organu I instancji wpłynęło zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji ekranu informacyjno-reklamowego na fundamencie prefabrykowanym na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W., złożone przez S. S.A.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Prezydent [...] wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia.

Od tej wpłynęło złożone w terminie za pośrednictwem organu I instancji odwołanie Inwestora.

Organ odwoławczy rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym wskazał, że zgodnie z ustawą Prawo budowlane organ administracji publicznej ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych w zgłoszeniu. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej.

Podkreślono, że przepisy prawa przewidują dwa odrębne powody sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego jest niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem. Drugim rodzajem sprzeciwu jest zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno- budowlanej, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzono, iż zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem z dnia [...] stycznia 2019 r., jak wynika z dokumentacji sprawy, tj. dołączonego do zgłoszenia projektu budowlanego powtarzalnego sporządzonego przez inż. D. S. (upr. bud. [...]) przewiduje realizację przestawnego, wolnostojącego nośnika reklamowego. Nośnik ten zaprojektowano jako obiekt budowlany składający się ze stopy fundamentowej prefabrykowanej o wymiarach 2,5 m x 4,5 m w rzucie pionowym, umieszczonej na poziomie gruntu, trzonu nośnego w postaci słupa o wysokości 3,34 m oraz konstrukcji wsporczej tablicy reklamowej o wymiarach ekspozycji 8,96 m x 5,12 m (lub 8,96 m x 5,37 m - część rysunkowa w tym zakresie jest niezgodna z opisem). Ponadto projekt przewiduje doprowadzenie linii zasilającej z najbliższego przyłącza energetycznego w celu oświetlenia tablicy.

Biorąc pod uwagę przedstawione przez Inwestora parametry techniczne projektowanego nośnika, organ odwoławczy stwierdził, że nosi on cechy budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. stanowi "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe". Przewidziane w projekcje roboty budowlane nie stanowią instalacji urządzenia reklamowego, o której mowa w 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, lecz stanowią budowę urządzenia wolno stojącego i trwale związanego z gruntem. Jako takie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Twierdzenie Odwołującego, iż planowane urządzenie nie wymaga trwałego połączenia z gruntem, z uwagi na możliwość demontażu i przeniesienia w inne miejsce, stoi w sprzeczności z aktualnym stanowiskiem sądów administracyjnych. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym "o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. To parametry techniczne obiektu, a zwłaszcza wielkość urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu powierzchniowego nie pozwala na odmienną jego kwalifikację i uznanie, że postawienie urządzenia stanowi roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn.: II SA/Po 980/17).

Organ odwoławczy nie zgodził się również z przedstawionym przez Odwołującego argumentem, iż planowana "instalacja" stanowi "montaż elementów tworzących urządzenie służące reklamie". Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2017 r. (sygn.: II OSK 2898/15), "Wykonywanie obiektu budowlanego jest działaniem szerszym od montażu. Wykonywanie to następuje także, gdy obiekt powstaje z elementów prefabrykowanych i składanych. O montażu można mówić co najwyżej w odniesieniu do "robót obejmujących uzupełnienie techniczne istniejących budowli lub obiektów budowlanych bądź wyjątkowo w przypadku realizacji urządzeń wolno stojących". Przedmiotowa inwestycja nie jest ani "instalacją" ani "montażem", gdyż przewiduje powstanie obiektu wolnostojącego, posadowionego na gruncie (i trwale z nim związanego), a nie umieszczonego na istniejącym już innym obiekcie budowlanym. Poza przytoczonymi powyżej wyrokami oraz tymi, na których oparł się organ I instancji, istnieje w polskim sądownictwie administracyjnym szereg orzeczeń potwierdzających słuszność tego stanowiska (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 stycznia 2019 r., sygn.: II SA/Wr 792/18, wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2019 r. sygn.: VII SA/Wa 985/18 czy wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r. sygn.: II OSK 1150/17).

Organ odwoławczy zbadał w dalszej kolejności drugą sporną kwestię w sprawie, tj. czy roboty objęte zgłoszeniem są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tzw. P., czy też nie. Po zapoznaniu się z treścią ww. planu, zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. (Dz. U. Woj.. [...] Nr [...] z dnia [...] października 2010 r.) i porównaniu go z mapą zagospodarowania terenu dołączoną do zgłoszenia, stwierdzono, iż działka [...] w większości jest położona w linii rozgraniczającej ul. P. (symbol 1 KUGP), a planowane urządzenie reklamowe nie mieści się całkowicie w tej części działki [...], która leży na terenie o funkcji usługowej, oznaczonym symbolem Ul. W związku z tym uznano, że słusznie organ I instancji stwierdził naruszenie ustaleń ww. planu, określonych w § 26 ust. 4 i 6, które nie przewidują tego typu urządzeń w liniach rozgraniczających ul. P.

Wyjaśniono, iż Wojewoda [...] rozpatrując dowód przeciwny przedstawiony przez Odwołującego, w postaci wydruku zrzutu ekranu przedstawiającego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opublikowanego w serwisie mapowym Miasta [...], z którego wynika, iż działka nr [...] położona jest w całości na terenie oznaczonym symbolem Ul, nie uznał go za wiarygodny i jako takiemu, odmówił mu mocy dowodowej. Jak wynika z komunikatu we wspomnianym serwisie mapowym, dane w nim zawarte można wykorzystać tylko na własne ryzyko i odpowiedzialność, gdyż mogą nie odzwierciedlać stanu rzeczywistego. W przedmiotowej sprawie linie określające granice terenu o przeznaczeniu usługowym Ul na planie w serwisie mapowym nie pokrywają się z tymi ustalonymi Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., wobec czego organ odwoławczy nie mógł uznać wydruku z serwisu jako dowodu w prowadzonym postępowaniu.

Wskazano również, że mapa zawarta w projekcie budowlanym błędnie wskazuje granice działki [...], rozszerzając je na sąsiadującą działkę [...].

Mając na uwadze powyższe okoliczności organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Skargę na tę decyzję złożyła S. S.A. z siedzibą w W.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisu art. 30 ust. 6 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z przepisem art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji w przedmiocie utrzymania sprzeciwu w mocy, pomimo braku ku temu podstaw prawnych,

2. naruszenie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niezasadne uznanie, że inwestycja narusza postanowienia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3. naruszenie przepisu art. 3 pkt. 1, 3 ,6, 7 i art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego poprzez niezasadne uznanie, iż w zakresie instalacji urządzenia objętego zgłoszeniem Spółki wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę oraz błędne przyjęcie przez organ, iż zgłoszenie inwestora dotyczy budowli, a nie instalacji nośnika reklamowego,

4. naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie przepisu art. 145 § 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia roku oraz rozważenie w oparciu o przepis art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadności uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięć organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Oceniając w świetle przedstawionych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy administracji architektoniczno - budowlanej rozstrzygając sprawę zgłoszenia dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego, w sposób prawidłowy odnosząc poczynione ustalenia do przepisów prawa materialnego - art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 tej ustawy, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę albo budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności kwestią wymagającą wyjaśnienia jest to, czy budowę objętą opisanym zgłoszeniem należy zaliczyć do kategorii objętych koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd podziela w tej kwestii stanowisko organu odwoławczego co do ustawowego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla budowy urządzenia reklamowego objętego niniejszym zgłoszeniem. Co do zasady, według art. 28 Prawa budowlanego, inwestor przed realizacją robót budowlanych obowiązany jest uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane generalnie podlegają kontroli i reglamentacji organu architektoniczno - budowlanego, przy czym tryb zgłoszeniowy przewidziany w art. 30 Prawa budowlanego ma charakter wyjątku od zasady określonej w art. 28 tej ustawy.

Przedmiotowy nośnik reklamowy osadzony jest metalowymi wspornikami, jak to ustalono, na podstawie fundamentowej z prefabrykowanych płyt betonowych (vide także zgłoszenie). Skarżąca spółka ocenia tak opisane roboty budowlane jako "instalację tablicy reklamowej niezwiązanej trwale z gruntem". Tymczasem o tym, czy nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem czy nie, decyduje technologia wykonania prefabrykowanego fundamentu, związanego z podłożem i zapewniającego bezpieczeństwo konstrukcji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 882/10 (Baza orzeczeń LEX nr 992653), "O tym, czy urządzenie jest trwale związane z gruntem świadczy jego stabilne posadowienie na gruncie, odporne na działanie czynników atmosferycznych. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne bowiem jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a więc w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu". Także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1579/09 stwierdza, że " (...) dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest bowiem czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, uniemożliwiając jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych wiatrach (...)" (podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1689/09). Podzielając przedstawione poglądy przyjąć trzeba, że sposób powiązania z gruntem spornej konstrukcji ocenić trzeba jako trwały.

Według treści art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że cytowany przepis ma wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a więc niebędących budowlą (vide m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1234/09). Instalowanie urządzeń reklamowych według art. 29 ust. 2 pkt 6 obejmuje tylko takie roboty budowlane, które nie stanowią budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a więc nie polegają na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 7 pod pojęciem robót budowlanych rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Budowa opisana w zgłoszeniu i przedstawiona na dołączonym do niego rysunku - wolnostojąca tablica reklamowa wykonana w formie konstrukcji stalowej, szkieletowej, przytwierdzonej do ułożonych na gruncie prefabrykowanych płyt betonowych, przemawia za oceną, że jest to budowa urządzenia reklamowego wolnostojącego, trwale związanego z gruntem, stanowiącego budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Tym samym trafnie ocenił organ odwoławczy, że budowa objęta zgłoszeniem nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 29 ustawy Prawo budowlane, szczególnie wobec tego, że wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są wymienione enumeratywnie i nie jest dopuszczalna ich rozszerzająca interpretacja. Tak więc przedmiotowy obiekt podlegał reżimowi określonemu w art. 28, to zaś czyniło zasadnym sprzeciw na podstawie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Sąd podzielił również argumentację organów w zakresie sprzeczności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie budzi wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony przez organ uchwałodawczy zasadniczej jednostki podziału terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego. Stanowi o tym wprost art. 14 ust. 8 u.p.z.p. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organ określa obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.), zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), jak również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Co również istotne, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

W niniejszej sprawie wskazać należy, że uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a zatem weszła w życie i obowiązuje jako akt prawa miejscowego.

Prawidłowo organy uznały, że działka [...] w większości jest położona w linii rozgraniczającej ul. P. (symbol 1 KUGP), a planowane urządzenie reklamowe nie mieści się całkowicie w tej części działki [...], która leży na terenie o funkcji usługowej, oznaczonym symbolem Ul. W związku z tym słuszne jest twierdzenie o naruszeniu ustaleń ww. planu, określonych w § 26 ust. 4 i 6, które nie przewidują tego typu urządzeń w liniach rozgraniczających ul. P.

Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że przedstawiony przez stronę skarżącą dowód co do granic poszczególnych obszarów przeznaczenia obszarów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może zastąpić map stanowiących załącznik do uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W tym kontekście Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 6, 7, 8, 77 § 1 k.p.a. Wojewoda [...] prawidłowo ustalił stan faktyczny, w takim zakresie, jaki był niezbędny dla rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji, wyczerpująco przedstawiające stanowisko faktyczne i prawne pozostaje w zgodzie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. .

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) skargę jako niezasadną oddalił.