Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Gminy [...] (dalej: "organ", "Rada Gminy") na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę

i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1152, dalej też jako "u.z.z.w."), podjęła w dniu [...] września 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] (dalej: "uchwała", "regulamin").

Pismem z [...] września 2021 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: "skarżący", "prokurator") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") na powołaną wyżej uchwałę. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zapatrzeniu w wodę

i zbiorowym odprowadzaniu ścieżków poprzez określenie w § 28 ust. 2 regulaminu, że reklamację dotyczącą sposobu wykonania przez przedsiębiorstwo umowy składa się na piśmie, podczas gdy ustawodawca nie określił szczegółowej formy złożenia reklamacji;

2. art. 19 ust. 5 pkt 2 ww. ustawy poprzez zobowiązanie w § 16 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu do dołączenia do wniosku mapy sytuacyjno-wysokościowej, podczas gdy ustawodawca nie zobowiązuje do przedkładania wraz z wnioskiem jakichkolwiek dokumentów, wskazując że do zawarcia umowy wystarczy fizyczne połączenie z siecią oraz wniosek,

3. art. 4 ust. 1 i art. 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej jako "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych") poprzez zaniechanie skierowania zaskarżonej uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym, pomimo że stanowi ona akt prawa miejscowego, co skutkuje nieuzyskaniem przez ten akt mocy obowiązującej.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a prokurator działa w interesie obywateli, tj. wtedy, jeśli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka

i obywatela.

Odnośnie wskazanych w skardze zarzutów prokurator podniósł, że ustawodawca w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w., wskazując sposób załatwienia reklamacji, nie określił szczegółowo formy w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcę usługi złożona. Ograniczenie wyłącznie do formy pisemnej stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego. Art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. upoważnia wyłącznie do określenia

w regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług,

w czym nie mieści się wskazanie katalogu dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o przyłączenie. Tym bardziej, że zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w., umowa

o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta

z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Stosownie zaś do treści art. 15 ust. 4 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Porównanie treści kwestionowanej regulacji oraz ww. przepisów uprawnia do wniosku, że ustawa nie przewiduje dodatkowych dokumentów i warunków, które należy spełnić ubiegając się o przyłączenie, poza złożeniem wniosku, spełnieniem warunków przyłączenia

i istnieniem technicznych możliwości. Regulacja § 16 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu jest więc nieuprawniona w świetle upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., bowiem ustawa takiego warunku nie przewiduje.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie natomiast z normą zawartą w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Oznacza to, że akt prawa miejscowego nie ogłoszony nie wchodzi w życie (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2001 r., III SA 1170/01, OSS 2002,-Nr 1, poz. 23). Stosownie do ust. 2 art. 88 Konstytucji RP zasady i tryb ogłaszania aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego, normuje ustawa. Z powyższych przepisów wynika, że za akt prawa miejscowego należy uznać akt wydany przez organ samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia, obowiązujący w obszarze działania rady gminy, tj. w granicach danej gminy (por. wyrok NSA z 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1497/11 LEX nr 1070343). Z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei art. 40 ust. 1 u.s.g. określa, że gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te uchwalane są w formie uchwał (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Natomiast w myśl art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Natomiast art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Według zaś art. 13 pkt 2 ww. ustawy

w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Prokurator zauważył, że w § 4 zaskarżonej uchwały wskazano, że wchodzi ona

w życie z dniem podjęcia. Tym samym, skoro uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, to - stosownie do treści art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 42 u.s.g. - powinna była zostać ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie

o ogłaszaniu aktów normatywnych. Natomiast niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, a uchwała, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, ale nie zostaje przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Uchwała musi bowiem spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić można także konieczność realizacji obowiązku promulgacyjnego. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest

z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć

w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Stwierdzenie nieważności jest rozstrzygnięciem obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu. Stwierdzenie nieważności działa ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego

z prawem. § 4 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1

w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w zw. z art. 42 ust. 1 u.s.g., a zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana

w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Oznacza to, że uchwała ta została podjęta

z rażącym naruszeniem powyższych przepisów. Naruszenie to powoduje daleko idące skutki, zachodzi więc konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały

w całości.

W odpowiedzi na skargę organ uznając zarzut prokuratora zawarty w pkt 1 i 3 skargi, nie uznał zaś zasadności co do zarzutu w pkt 2 skargi. W związku z powyższym organ wniósł o oddalenie skargi co do zarzutu z pkt 2 skargi, stwierdzenie nieważności tylko zaskarżonych przez prokuratora postanowień regulaminu, tj. § 28 ust. 2

i nieuwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności całej uchwały.

W uzasadnieniu wskazano, że Rada Gminy podjęła przedmiotową uchwałę po uprzednim zasięgnięciu opinii organu regulacyjnego - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Uchwała ta była przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem przez Wojewodę [...], który nie dopatrzył się naruszeń prawa w uchwalonym regulaminie.

Organ nie zgadzając się z zarzutem zawartym w pkt 2 skargi prokuratora wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w., umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda, lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi umowa taka jest zawierana z właścicielem lub zarządcą (ust. 4 z wyjątkami o jakich mowa w ust. 5 tego artykułu). Oznacza to, że osoba ubiegająca się o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków powinna wykazać, że jest jednym z podmiotów o jakich mowa w art. 6 ust. 4-7 ustawy. Nie może ulegać zatem wątpliwości, że aby to uczynić powinna przedstawić dokument określający stan prawny nieruchomości, bo z niego będzie wynikać, czy jest takim podmiotem, względnie będzie wynikać, kto jest uprawniony do potwierdzenia jej tytułu do władania nieruchomością lub lokalem, do którego ma być dostarczana woda lub

z którego mają być odprowadzane ścieki. Nie może ulegać wątpliwości, że takim dokumentem powinna legitymować się również osoba ubiegająca się o określenie warunków przyłączenia nieruchomości do sieci. Takie stanowisko zaprezentował

w swoim orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny z siedzibą w Gliwicach z dnia

27 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1496/19. Organ podziela ten pogląd dlatego też wnosi o oddalenie skargi prokuratora w powyższym zakresie. Ponadto w art. 29a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że budowa przyłączy (...) wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W świetle powyższego realizacja art. 29a ustawy - Prawo budowlane dotyczącego budowy przyłączy wiąże się z koniecznością wykonania projektu usytuowania przyłączy na planie sytuacyjnym rozumianym jako mapa do celów projektowych.

W ocenie organu w skardze został skutecznie zakwestionowany jedynie § 28 ust. 2 uchwały. Wszystkie zaś pozostałe postanowienia regulaminu są zgodne z prawem, dlatego też stwierdzenie nieważności całej uchwały zgodnie z wnioskiem prokuratora nie znajduje uzasadnienia. Ponadto Rada Gminy w miejsce wyeliminowanych z obrotu prawnego postanowień regulaminu wprowadziła postanowienia zgodne z prawem

i uzupełnia regulamin o wskazane w skardze prokuratora brakujące regulacje. Nowy regulamin został wprowadzony dnia [...] września 2021 r. uchwałą nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez prokuratora uchwałę.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz

z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie

z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu.

Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne

z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki

z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa).

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 3 u.z.z.w., z którego wynika, rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody

i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem jego zaskarżenie przez prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, stwierdzając zasadność skargi.

Wobec stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę na wstępie wyjaśnić należy, że zmiana lub uchylenie uchwały, stanowiąca o utracie mocy obowiązującej, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania (ex tunc). Takie rozstrzygnięcie w konsekwencji prowadzi do sytuacji, jak gdyby dany akt administracyjny nie wszedł do systemu prawnego. Z tej perspektywy utrata mocy obowiązującej, czyli niewywoływanie skutków na przyszłość, nie wyklucza stwierdzenia nieważności oddziałującego na przeszłość (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2020 r., II SA/Łd 967/19). Uchwała będąca aktem prawa miejscowego mogła bowiem być w czasie jej obowiązywania stosowana i stanowić podstawę nakładania obowiązków na określone podmioty.

Trafnie zauważył skarżący, że ustawodawca w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w., wskazując sposób załatwienia reklamacji, nie określił szczegółowo formy w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcę usługi złożona. Tym samym stwierdzić należy, że ustalenie organu w § 28 ust. 2 załącznika do uchwały, iż reklamacja jest zgłaszana

w formie pisemnej stanowi ograniczenie formy, w jakiej można dokonać takiej czynności. W u.z.z.w. brak jest delegacji do określenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków tego typu ograniczeń. Brak jest zatem podstaw do wprowadzenia takiego ograniczenia w odniesieniu wyłącznie do formy listownej korespondencji, elektronicznie, bądź pisemnej osobiście. Taka regulacja niewątpliwie ogranicza prawa odbiorcy. W ocenie Sądu usługobiorca może złożyć reklamację ustnie (np. w siedzibie przedsiębiorstwa do protokołu, podpisując zgłoszenie reklamacji). Ograniczenie wyłącznie do formy pisemnej stanowi zaś naruszenie upoważnienia ustawowego.

Art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. upoważnia wyłącznie do określenia

w regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług,

w czym nie mieści się wskazanie katalogu dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o przyłączenie. Tym bardziej, że zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w., umowa

o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta

z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Stosownie zaś do treści art. 15 ust. 4 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Porównanie treści kwestionowanej regulacji oraz ww. przepisów uprawnia do wniosku, że ustawa nie przewiduje dodatkowych dokumentów i warunków, które należy spełnić ubiegając się o przyłączenie, poza złożeniem wniosku, spełnieniem warunków przyłączenia

i istnieniem technicznych możliwości. Regulacja § 16 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu jest więc nieuprawniona w świetle upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., bowiem ustawa takiego warunku nie przewiduje. Żaden przepis prawa nie upoważniał Rady Gminy do żądania załączenia do wniosku mapy sytuacyjnej, o której mowa w § 16 ust. 1 pkt 2. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga stosownie do art. 29a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej.

Prawidłowo skarżący wskazał, że w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie natomiast z normą zawartą w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Oznacza to, że akt prawa miejscowego nie ogłoszony nie wchodzi w życie. W myśl art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy ogłoszenie aktu normatywnego

w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Natomiast art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane

w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Według zaś art. 13 pkt 2 ww. ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

W § 4 zaskarżonej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Skoro zaś uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, to - stosownie do treści art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 42 u.s.g. - powinna była zostać ogłoszona na zasadach

i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych. Natomiast niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa,

a uchwała, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, ale nie zostaje przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Uchwała musi bowiem spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna

z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić można także konieczność realizacji obowiązku promulgacyjnego. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa

i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych.

Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy

o ogłaszaniu aktów normatywnych, zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ustawy

o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Rada Gminy nie zaliczyła kontrolowanej uchwały do aktów prawa miejscowego i w konsekwencji nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 4 zaskarżonej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

Powyższa okoliczność stanowi zatem przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych

z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 publ. cbosa). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.