Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2019 r., IV SA/Wa 621/19 w sprawie ze skargi I. Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. nr KOC/6605/Oś/18 w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r., IV SA/Wa 621/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi I. w Warszawie (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. nr KOC/6605/Oś/18 w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska, oddalił skargę.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się I. w Warszawie i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1. naruszeniu art. 1 § 1 w zw. z art. 1 § 2 w zw. z art. 3 § 2 w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności w zakresie ustalenia, że tereny przeznaczone w MPZP dla funkcji UON/MUW należą do obszaru zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu przepisów Prawa Ochrony Środowiska,

2. naruszeniu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), w szczególności w zakresie dokonania błędnych ustaleń faktycznych i niewłaściwej oceny dowodów, ujawniających się m.in. w braku wzięcia pod uwagę, że budynki mieszkalne umiejscowione na nieruchomości oznaczonej w MPZP dla funkcji UON/MUW zostały wybudowane przez I. dla swoich pracowników, którzy mieszkania te wykupili od I.,

3. naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającym na braku przeanalizowania wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze oraz na rozprawie przed sądem administracyjnym, bądź przeanalizowaniu pobieżnym, nienależytym, w efekcie czego rozstrzygnięcie odczytywane jest jako arbitralne i niezrozumiałe;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. § 10 pkt 4 uchwały [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] - część I w zw. z § 35 tej uchwały poprzez ich błędną, rozszerzającą interpretację i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skoro w § 10 pkt 4 tego aktu wskazano, że do terenów oznaczonych w planie symbolem MUW stosuje się z zakresie ochrony przed hałasem normy dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w rozumieniu przepisów Prawa Ochrony Środowiska, to oznacza to, że norma ta ma zastosowanie również do terenów oznaczonych w planie symbolem UON/MUW, choć z przytoczonej normy to nie wynika,

2. art. 115a ust. 1 prawa ochrony środowiska poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji ustalającej poziom hałasu, podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym organ powinien wydać decyzję odmawiającą takiego ustalenia, gdyż MPZP nie określa norm hałasu dla nieruchomości przeznaczonych dla funkcji UON/MUW,

3. art. 114 ust. 2 prawa ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie i ustalenie norm dla terenów mieszkaniowo-usługowych, choć zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeważającym rodzajem terenu jest funkcja nauki, co oznacza, iż naruszono ten przepis,

4. Tabeli nr 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że norma "hałasowa" wynika automatycznie z przepisów tego rozporządzenia i w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie norma dla a terenów mieszkaniowo - usługowych, choć terenu U ON/MUW nie uwzględniono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał m.in. że rozstrzygnięcie oparte zostało na błędnym przyjęciu, że tereny przeznaczone w miejskim planie zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] I – część I (uchwała [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. – dalej MPZP) dla funkcji UON/MUW należą do obszaru zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu przepisów Prawa Ochrony Środowiska. W ocenie skarżącego takiego wniosku nie da się wysnuć z analizy postanowień MPZP. Skarżący wskazał, że z regulacji zawartej w § 10 pkt 4 MPZP jednoznacznie wynika, że tylko wskazane w planie tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MUW i tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) podlegają ochronie akustycznej. Plan wprawdzie – jak wyjaśnił skarżący - nie wyłącza terenów UON/MUW z ochrony akustycznej, ale podkreślił, że przepisy prawa ochrony środowiska nie wymagają takiego wyłączenia. Dlatego też, w ocenie skarżącego Sąd dopuścił się naruszenia przepisów postępowania polegającego na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności w zakresie ustalenia, że tereny przeznaczone w MPZP dla funkcji UON/MUW należą do obszaru zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu przepisów Prawa Ochrony Środowiska. Skarżący zarzucił także Sądowi I instancji, że ten w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia dość pobieżnie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wobec czego nie wiadomo na jakich dowodach oparł się Sąd Wojewódzki oraz organy administracyjne. W ocenie skarżącego, Sąd nie wskazał, z jakiej konkretnie normy prawnej wynika stwierdzenie, że pomimo nieokreślenia w MPZP terenu oznakowanego OUN/MUW dla potrzeb Prawa Ochrony Środowiska tereny te podlegają ochronie akustycznej. Zdaniem skarżącego, Sąd Wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisów postępowania , których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego wskazując, że ten dokonując interpretacji przepisów prawa materialnego, w tym przepisów uchwały dotyczących MPZP, jak również Prawa ochrony środowiska nie zwrócił uwagi, że ani § 10 pkt 4 i pkt 5, ani żaden inny przepis MPZP nie wskazuje jak należy interpretować w rozumieniu przepisów Prawo ochrony środowiska tereny przeznaczone pod funkcję nauki. W ocenie skarżącego przytoczone przepisy określają rozumienie terenów oznakowanych w planie jako MUW i OU, ale nie - jak w przedmiotowej sprawie UON, a to ta funkcja jest dla terenu przy ul. [...] wiodąca i w oparciu o tą funkcję powinny zostać określone wskaźniki hałasu. W ocenie skarżącego, aby Sąd I instancji mógł powołać się na MPZP, to plan ten musiałby wprost określać teren oznakowany symbolem OUN/MUW dla potrzeb Prawa Ochrony Środowiska. Nie można stwierdzić, że skoro MPZP dopuszcza na przedmiotowym terenie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, to norma "hałasowa" wynika automatycznie z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu. Całkowicie pominięto okoliczność, że w takim przypadku należy zastosować normę właściwą dla przeważającego rodzaju terenu, czyli normę właściwą dla funkcji usług nauki po jej ustaleniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – W. - wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 t.j.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że teren, którego dotyczy postępowanie znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zakresie dokonania błędnych ustaleń faktycznych i niewłaściwej oceny dowodów, ujawniających się między innymi w braku wzięcia pod uwagę, że budynki mieszkalne na nieruchomości oznaczonej w planie miejscowym symbolem UON/MUW zostały wybudowane przez I. dla swoich pracowników, którzy mieszkania te wykupili. Okoliczność ta nie ma bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest bowiem istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, kto i w jakim celu wybudował budynki mieszkalne. Znaczenie zaś mają postanowienia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Taka ocena jest niezbędna dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2013 r., I OSK 2211/13).

A zatem naruszenie przepisu z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd wojewódzki tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2014 r., I GSK 191/13; z 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11).

Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności (niezgodności) z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., I GSK 685/09).

W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku choć skrótowe, to jednak zawiera wszystkie niezbędne elementy. Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymagania.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 114 ust. 2 p.o.ś. oraz § 10 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 35 tej uchwały.

Zauważyć należy, że w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, dopuszczalnych poziomów hałasu dla wyszczególnionych w tym przepisie rodzajów terenów. Są to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (pkt 1 lit. a), pod szpitale i domy opieki społecznej (pkt 1 lit. b), pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży (pkt 1 lit. c), na cele uzdrowiskowe (pkt 1 lit. d), na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (pkt 1 lit. e), na cele mieszkaniowo-usługowe (pkt 1 lit. f). Co do zasady - zgodnie z art. 114 ust. 1 p.o.ś. - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien wskazywać, które z terenów objętych planem można zaliczyć do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., a więc z planu powinno pośrednio wynikać, na których terenach obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112 t.j.). W art. 114 ust. 2 ustawy wprowadzono zasadę, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Oznacza to, że jeżeli przykładowo dany teren jest przeznaczony częściowo pod zabudowę mieszkaniową i częściowo na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, to należy ustalić, który rodzaj terenu przeważa na tym obszarze. Istotne jest, że przepis art. 114 ust. 2 ustawy ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia terenu przeważającego spośród terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, a nie spośród terenów o dowolnym przeznaczeniu. W rozpoznawanej sprawie teren, którego dotyczy postępowanie został ustalony w planie miejscowym jako UON/MUW. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest to tereny usług nauki oraz tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. W myśl § 35 planu miejscowego przeznaczeniem podstawowym są usługi nauki, a przeznaczeniem dopuszczalnym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami.

Ochronie akustycznej podlega więc teren oznaczony symbolem MUW, a więc zabudowy wielorodzinnej z usługami, bo jak zasadnie zauważył Sąd I instancji art. 114 ust. 2 nie ma zastosowania w sytuacji kiedy przeznaczenie podstawowe nie jest "wrażliwe hałasowo". Przepis ten więc nie ma w sprawie zastosowania, gdyż plan miejscowy nie odnosi się do dwóch różnych terenów ochrony akustycznej. Na tym terenie ochroną akustyczną objęty jest tylko teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MUW z usługami, a co za tym idzie nie ma konieczności stosowania reguł kolizyjnych zawartych w art. 114 ust. 2 p.o.ś. W związku z powyższym zarzut naruszenia ar. 114 ust. 2 p.o.ś. nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia § 10 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem regulacja ta stanowi, że "wskazane w planie tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MUW z usługami i tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zakresie ochrony przed hałasem stanowią tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową w rozumieniu przepisów Prawa Ochrony Środowiska". W stosunku do tego terenu należy więc stosować ochronę przed hałasem jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu przepisów p.o.ś.

W konsekwencji jako niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 w zw. z art. 1 § 2 w zw. z art., 3 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w zakresie ustalenia, że tereny przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla funkcji UON/MUW należą do obszarów zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu przepisów Prawa Ochrony Środowiska.

Powyższe rozważania czynią nieusprawiedliwionym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 115a ust. 1 p.o.ś., albowiem prawidłowe ustalenia, że teren podlega ochronie akustycznie czyniły koniecznym wydanie decyzji w oparciu o powołany wyżej przepis.

Jako niepoddający się kontroli kasacyjnej należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia tabeli nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że norma "hałasowa" wynika automatycznie z przepisów tego rozporządzenia i w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie norma dla terenów mieszkaniowo – usługowych, choć terenu UON/MUW nie uwzględniono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Obowiązek ten wynika między innymi z art. 183 § 1 p.p.s.a statuującego zasadę związania granicami skargi kasacyjnej, która oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Przedstawiony powyżej zarzut warunku tego nie spełnia, gdyż brak jest wskazania w nim podstawy zaskarżenia, to jest konkretnego przepisu prawa, który został zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszony.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.