III SA/Łd 734/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-09-17	
Data wpływu	2015-07-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Ewa Alberciak /przewodniczący/
Irena Krzemieniewska /sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 94;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 260; art. 13b ust. 4 pkt 3, art. 13f ust. 1; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 17 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Sekretarz sądowy – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 11 lutego 2014 roku nr XXXVII/454/14 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części zamieszczonej w przepisie § 12 ust. 2 załącznika nr 3 tejże uchwały.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 25 czerwca 2015 r., działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1 i art. 52 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. nr 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tj. Dz. U. z 2011 r., nr 270, poz. 1599 z późn. zm.) Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na § 12 ust. 2 Regulaminu strefy płatnego parkowania w Wieluniu stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały nr XXXVII/454/14 Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych oraz wysokości opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu ich pobierania.

Uchwale tej zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa tj. art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 3 i art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) poprzez wprowadzenie obowiązku karania opłatą dodatkową kierowców, którzy wnieśli opłatę za parkowanie, ale nie przedstawili dowodu uiszczenia opłaty parkingowej zawierającego numer rejestracyjny pojazdu.

Wskazując na powyższe i na zasadzie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Wieluniu w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 11 lutego 2014 r. Rada Miejska w Wieluniu podjęła uchwałę nr XXXVII/454/2014 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych oraz wysokości opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu ich pobierania.

Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano przepisy art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 1.8 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W § 7 ust. 2 Regulaminu strefy płatnego parkowania w Wieluniu stanowiącego załącznik nr 3 uchwały ustalono, że dowód wniesienia opłaty parkingowej zawierający numer rejestracyjny pojazdu w postaci wydruku z parkomatu, abonamentu postojowego lub kartę postojową umieszcza się niezwłocznie po zaparkowaniu pojazdu w widocznym miejscu za przednią szybą pojazdu. W myśl § 1 pkt 5 przedmiotowego regulaminu przez określenie bilet parkingowy należy rozumieć dokument potwierdzający uiszczenie opłaty (...) zawierający numer rejestracyjny pojazdu, na który został wystawiony.

Rada Miejska w zawartych w § 12 ust. 2 Regulaminu w słowach "W przypadku braku przedstawienia dowodu uiszczenia opłaty parkingowej zawierającego numer rejestracyjny pojazdu, na który została wystawiona opłata dodatkowa lub dokumentów uprawniających do zerowej stawki opłaty zgodnej z § 8 uchwały, reklamacja nie zostanie uwzględniona" zrównała tego rodzaju zachowania z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie, a tym samym rozszerzyła ustawowy zakres obowiązku uiszczenia opłat dodatkowych. Zdaniem skarżącego sformułowanie "brak przedstawienia dowodu uiszczenia opłaty parkingowej zawierającego numer rejestracyjny pojazdu (...) reklamacja nie zostanie w uwzględniona" wskazuje jednoznacznie, że zaskarżona regulacja obejmuje również przypadek, kiedy opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania została uiszczona, a jedynie dowód jej uiszczenia, nie zawiera numeru rejestracyjnego pojazdu, czy też prawidłowego numeru rejestracyjnego pojazdu.

Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, korzystający z drogi jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w wyznaczonej przez radę gminy (radę miasta) strefie płatnego parkowania. Z kolei stosownie do treści art. 13f ust. 1 ustawy za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł.

Zgodnie z tym przepisem, zarząd drogi jest uprawniony do pobierania opłaty dodatkowej wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że kierowca nie uiścił opłaty za parkowanie. Tymczasem zdaniem skarżącego w świetle § 12 ust. 2 Regulaminu powstała sytuacja dodatkowa - zrównano brak przedstawienia dowodu uiszczenia opłaty parkingowej zawierającego numer rejestracyjny pojazdu, z niewniesieniem opłaty, która jest obwarowana opłatą dodatkową.

Skarżący powołał orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym rada gminy została upoważniona ustawowo do określania sposobu pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania a także określania wysokości opłaty dodatkowej pobieranej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie, oraz sposobu jej pobierania. Upoważnienie ustawowe nie daje jednak podstaw do nakładania opłat za zachowania uniemożliwiające lub utrudniające ustalenie, czy wniesiona została opłata za parkowanie.

Sposób pobierania opłaty to zasady, formy, ogół czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie, a nie zakres czynności zmierzających do wykazania faktu uiszczenia opłaty. "Sposób pobierania opłat" oznacza określony tryb postępowania wdrożony celem uiszczenia przez korzystającego z parkingu należnej opłaty za postój w strefie parkowania. Tymczasem nie można wskazać ustawowego upoważnienia dla rady miejskiej do pobierania opłat dodatkowych z innego tytułu aniżeli nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Przesłankę ustawową do obciążania opłatą dodatkową podmiotów parkujących pojazdy samochodowe na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania stanowi stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty parkingowej.

Rozszerzenie w drodze aktu prawa miejscowego pojęcia nieuiszczenia opłaty za parkowanie, poprzez objęcie tym pojęciem także sytuacji, gdy kierowca uiścił opłatę, ale nie zamieścił na bilecie numeru rejestracyjnego pojazdu, czy też wpisał go mylnie stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy. Przytoczono w tym zakresie pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym niedopuszczalne jest modyfikowanie przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego. Według stanowiska sądów, sprzeczne z prawem jest regulowanie w aktach prawa miejscowego niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie, zaś modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu bez wyraźnego przewidzianego upoważnienia ustawowego narusza obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Dyspozycja powołanego przepisu Konstytucji wskazuje, że podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej powinno być zawarte upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być bowiem wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie ulega też wątpliwości, że nie mogą one regulować materii ustawowych, ani też wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa.

Reasumując w ustawie o drogach publicznych brak jest upoważnienia dla rady miejskiej do wydania przepisów prawa miejscowego określających inne rodzaje postępowania(zachowania) użytkownika pojazdu samochodowego, niż faktyczne nie wniesienie opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania, które należy traktować w świetle prawa jako nie uiszczenie opłaty za parkowanie zagrożone sankcją w postaci opłaty dodatkowej. Tym samym regulacja zawarta § 12 ust. 2 Regulaminu strefy płatnego parkowania nie ma umocowania w powołanej ustawie, zatem zapadła bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wieluniu wniosła o jej oddalenie.

Wskazała, że podstawą prawną do podjęcia przez Radę Miejską uchwały o ustanowieniu strefy płatnego parkowania był art. 13 ust. 1, art. 13b ust. 3, art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z § 1 pkt 6 Regulaminu strefy płatnego parkowania w Wieluniu stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały nr XXXVII/454/14 przez "bilet parkingowy – należy rozumieć dokument potwierdzający uiszczenie opłaty, o której mowa w załączniku nr 2 do uchwały, zawierający numer rejestracyjny pojazdu, na który został wystawiony".

Rada Miejska wskazała, że w granicach określenia sposobu pobierania opłaty, o którym mowa w art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy, w zaskarżonej uchwale uregulowała także sposób wykazania faktu prawidłowego uiszczenia należnej opłaty poprzez wpisanie na bilecie parkingowym numeru rejestracyjnego pojazdu. Służyć ma to ułatwieniu kontroli wniesienia opłat, zdyscyplinowania parkujących oraz skuteczności egzekucji należności Gminy.

Tym samym Rada podejmując uchwałę w części zaskarżonej przez Prokuratora zmieściła się w granicach wyznaczonych przez ustawę o drogach publicznych przez zastosowanie środkówułatwiających wykonanie uchwały. W przekonaniu rady literalne interpretowanie zapisów ustawy o drogach publicznych znacznie zawęziłoby zakres regulacji uchwał o ustaleniu strefy płatnego parkowania powodując trudności w ich wykonaniu. Takie działanie byłoby sprzeczne z intencja ustawodawcy, który z wprowadzeniem opłat określonego rodzaju wiąże obowiązek ich egzekucji.

Bezzasadne zdaniem organu jest stanowisko skarżącego, że Rada Miejska przekroczyła ustawowe upoważnienie zawarte w art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy przez to, że rozszerzyła w akcie prawa miejscowego pojęcie nieuiszczenia opłaty za parkowanie poprzez objęcie tym pojęciem także sytuacji, gdy kierowca uiścił opłatę, ale nie zamieścił na bilecie numeru rejestracyjnego czy też wpisał go mylnie.

Rada wskazała, że obowiązkiem parkującego kierowcy jest opłacenie czasu postoju w sposób określony w Regulaminie - § 6 Regulaminu. Zgodnie z § 7 ust. 2 Regulaminu dowód uiszczenia opłaty parkingowej zawierający numer rejestracyjny pojazdu w postaci wydruku z parkomatu umieszcza się niezwłocznie w widocznym miejscu za przednią szyba pojazdu. Z powyższego wynika, ze obowiązkiem parkującego kierowcy jest zamieszczenie na bilecie parkingowym prawidłowego numeru rejestracyjnego pojazdu i opłacenie czasu postoju pojazdu.

Zapis § 12 ust. 2 Regulaminu kwestionowany przez Prokuratora jest konsekwencją innych zapisów tego Regulaminu w szczególności § 1 pkt 6, § 6 i 7 niekwestionowanych przez nadzór Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W okolicznościach niniejszej sprawy, rzeczą Sądu działającego w oparciu o wskazane wyżej przepisy prawa, było dokonanie oceny zaskarżonego przepisu prawa miejscowego, pod kątem jego zgodności z prawem, w szczególności oceny tego, czy przepis nie narusza ustawowego upoważnienia, którym do jego uchwalenia legitymowała się Rada Miejska w Wieluniu .

Zasadne są zarzuty skargi naruszenia art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 3 i art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) poprzez wprowadzenie obowiązku karania opłatą dodatkową kierowców, którzy wnieśli opłatę za parkowanie, ale nie przedstawili dowodu uiszczenia opłaty parkingowej zawierającego numer rejestracyjny pojazdu.

Materialnoprawną podstawą uchwały Rady, zatem także kwestionowanego w skardze przepisu, był art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji Rady Gminy oraz art. 13 ust.1 pkt 1, art. 13b ust. 3-4, art. 13f ust. 1-2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 260) zwanej dalej: u.d.p.

Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.

Delegacja natomiast do działania dla rady gminy została zamieszczona w art. 13b ust. 3 u.d.p., stanowiąc, że rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. W świetle ust. 4 zaś - rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Należy zwrócić uwagę na delegację wynikającą z pkt 3, art. 13b ust. 1 - rada określa - sposób pobierania opłaty.

Następnie należy mieć na uwadze przepis art. 13f ust. 1 za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Zgodnie z ust. 2 - rada gminy (odpowiednio - rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania.

Badanie legalności zaskarżonego przepisu prawa, w kontekście cytowanych upoważnień ustawowych, prowadzi do wniosku, że ten wydany został z istotnym naruszeniem prawa i wbrew wywodom strony przeciwnej nie był podjęty w granicach ustawowego upoważnienia. Granice władztwa organów gminy są określone normami ustawowymi, które w rozpatrywanym przypadku przekroczono.

Kwestionowany zapis § 12 ust. 2 załącznika Nr 3 do uchwały Nr XXXVII/454/14 Rady Miejskiej w Wieluniu stanowiący, że w przypadku braku przedstawienia dowodu uiszczenia opłaty parkingowej zawierającego numer rejestracyjny pojazdu, na który została wystawiona opłata dodatkowa lub dokumentów uprawniających do zerowej stawki opłaty, reklamacja nie zostanie uwzględniona oznacza, że postawiono znak równości pomiędzy brakiem możliwości odczytania numeru rejestracyjnego pojazdu na dowodzie uiszczenia opłaty a faktycznym nieuiszczeniem opłaty za parkowanie. Tym samym, Rada wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej, bowiem objęła sankcją osoby, które opłaciły postój tyle, że np. dowód opłaty nie zawiera numeru rejestracyjnego pojazdu, czy też prawidłowego numeru rejestracyjnego pojazdu.

Sąd nie kwestionuje prawa Rady do nałożenia obowiązku udokumentowania uiszczenia opłaty przez wyłożenie dowodu jej uiszczenia w sposób umożliwiający jego odczytanie, ale kwestionuje (jako przekroczenie delegacji ustawowej) prawo Rady do nałożenia sankcji za fakt braków lub błędów w dowodzie uiszczenia opłaty, skoro opłatę dodatkową pobiera się (jak mówi ustawodawca) za nieuiszczenie opłaty.

Sąd orzekający podziela stanowisko zawarte w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2834/12, utrzymanego w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8.10.2013r. (I OSK 1674/13), gdzie stwierdzono, iż przesłanką ustawową do obciążenia opłatą dodatkową podmiotów parkujących pojazdy samochodowe w strefie płatnego parkowania jest obiektywny fakt parkowania pojazdu bez dokonania opłaty, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia bądź nieumieszczenia dowodu opłaty.

Przepis art. 13 f ust. 1 u.d.p. określa sposób poboru opłaty, zaś w tym pojęciu nie mieści się brak dowodu uiszczenia opłaty lub nieprawidłowe umieszczenie dowodu opłaty w pojeździe. Zapis kwestionowanej części uchwały przekracza zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 13 f ust. 2 u.d.p.

Takie działanie stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wykroczenie poza granicę upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.