II SA/Po 401/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-08-22	
Data wpływu	2024-06-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Robert Talaga /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Ubezpieczenie społeczne
Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2492; art. 1 § 1-2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 3 § 1, art. 145 § 1-3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 323; art. 3 pkt 1a, 2, 22, 23, 24, art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1-4b, art. 30 ust. 1; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Dz.U. 2017 nr 0 poz 2336; art. 16b; Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 300; art. 36aa ust. 1; Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.	
Sentencja
[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 sierpnia 2024 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] uznał, że kwoty wypłacone B. B. w łącznej kwocie [...]zł tytułem świadczeń rodzinnych tj.:

- zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: K. B., M. B., N. B., N. B.1, A. B., S. B. i J. B. za okres od dnia 1 kwietnia 2023 r. do dnia 31 sierpnia 2023 r.,

- dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła za okres od dnia 1 kwietnia 2023 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. na dzieci K. i M. B.,

- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywaniu dziecka w rodzinie wielodzietnej za okres od dnia 1 kwietnia 2023 r. do dnia 31 sierpnia 2023 r. na dzieci N. B., N.B.1, A. B., S. B. i J. B., które stanowią nienależnie pobrane świadczenia rodzinne i zobowiązał B. B. do ich zwrotu w terminie 30 dni.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w związku ze zmianą sytuacji dochodowej B. B. przeprowadził postępowanie weryfikacyjne za okres zasiłkowy 2023/2024 i ustalił, iż jej mąż D. B. uzyskał nowy dochód z tytułu zatrudnienia od [...] lutego 2023 r. w kwocie [...]zł (wynagrodzenie za marzec 2023 r.) w A. spółka z o.o., który stanowi dochód uzyskany w okresie zasiłkowym 2022/2023 (zatrudnienie do [...] sierpnia 2023 r.). Miesięczny dochód rodziny odwołującej od dnia 1 kwietnia 2023 r. po uwzględnieniu dochodów rodziny za 2021 r. wyniósł zatem [...] zł tj. [...] zł + [...] zł, co oznacza, iż miesięczny dochód rodziny w okresie od dnia 1 kwietnia 2023 r. do dnia 31 sierpnia 2023 r. w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł ([...] zł : 9) i tym samym przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń rodzinnych o kwotę [...]zł ([...] zł + [...] zł). W konsekwencji organ uznał, że świadczenia wypłacone B. B. były nienależnie pobrane i zobowiązał ją do ich zwrotu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. B. podnosząc, iż w lutym 2023 r. zaprzestała wykonywania działalności gospodarczej, którą wykreśliła z rejestru z dniem 21 listopada 2023 r. Odwołująca wskazała, iż w okresie od lutego do listopada 2023 r. nie uzyskiwała żadnych dochodów oraz nie opłacała składek na ubezpieczenie społeczne. Odwołująca podała, iż sytuacja finansowa rodziny jest bardzo trudna i spłata w/w zobowiązania jeszcze bardziej ją pogorszy.

Decyzją z dnia 5 kwietnia 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy decyzję w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 29 grudnia 2024 r., znak: [...]

W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowego ponownego przeliczenia dochodu rodziny odwołującej poprzez uwzględnienie okoliczności, iż mąż odwołującej uzyskał nowy dochód z tytułu zatrudnienia od 16 lutego 2023 r. w kwocie [...]zł (wynagrodzenie za marzec 2023 r.), co spowodowało konieczność doliczenia go do dochodu rodziny z 2021 r. w kwocie [...]zł tzw. dochodu uzyskanego za miesiąc marzec 2023 r w kwocie [...]zł. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ ustalił, iż dochód rodziny odwołującej przekracza kryterium dochodowe wynoszące 674 zł. Organ uznał bowiem, iż w skład dochodu rodziny wchodził wówczas dochód rodziny strony odwołującej z 2021 r. w kwocie [...]zł oraz dochód uzyskany z tytułu podjęcia zatrudnienia przez D. B. w kwocie [...]zł, co daje łącznie kwotę [...]zł i przeliczeniu na osobę w rodzinie [...] zł. Kryterium dochodowe zostało więc przekroczone o [...] zł, co spowodowało konieczność uznania wypłaconych odwołującej w/w świadczeń rodzinnych w okresie od 1 kwietnia 2023 r. do dnia 31 sierpnia 2023 r. Zestawienie wyliczonej kwoty z ustalonym przez ustawodawcę kryterium dochodowym (674,00 zł) nie budzi wątpliwości, iż odwołująca przekroczyła to kryterium. W tej sytuacji organ administracji zobligowany był do podjęcia decyzji o uznaniu przyznanego świadczeń rodzinnych za świadczenia nienależnie pobrane ww. okresie.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu organ odwoławczy podzielił pogląd, że skoro odwołująca nie wykreśliła działalności gospodarczej to organ nie miał możliwości uznania, iż odwołująca utraciła w marcu 2023 r. dochód z tytułu jej prowadzenia. Kolegium podzieliło przy tym stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 833/05 w myśl którego w świetle definicji legalnej, do dochodu utraconego należy zaliczyć jedynie dochód utracony w wyniku m.in. wyrejestrowania pozarolniczej działalności gospodarczej, a nie na skutek zawieszenia (niekontynuowania) tej działalności, czy też jakkolwiek prowadzenia działalności, lecz nie przynoszącej żadnych dochodów bądź z której osiągane są niższe dochody w porównaniu do dochodu uzyskanego w roku, z którego dochód się ustala. W przypadku osób prowadzących działalność gospodarczą jedynym kryterium przesądzającym o utracie dochodu jest zatem wyrejestrowanie tej działalności. Wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej staje się natomiast konieczne, gdy bez względu na powód ustaje działalność gospodarcza zgłoszona do ewidencji.

Ponadto na pojęcie "nienależnie pobrane świadczenie" składa się element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania oraz element subiektywny, czyli szczególny stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne. Przepis art. 3 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych wiąże zakwalifikowanie świadczenia jako nienależnie pobranego ze świadomością osoby, która świadczenie pobrała, iż świadczenie jej nie przysługuje. Jeśli osoba ubiegająca się o świadczenie rodzinne składa w tym celu wniosek, będąc właściwie pouczoną o braku prawa do pobierania świadczenia, warunek z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uznać za spełniony. Złożenie podpisu pod pouczeniem i oświadczeniem stanowi dowód na zrozumienie i przejęcie do wiadomości podpisanej treści. Żaden przepis powołanej ustawy nie nakłada na organ obowiązku ustalania, czy strona wnosząca o przyznanie świadczenia rodzinnego zrozumiała treść pouczenia, które podpisała.

Pismem z dnia 9 maja 2024 roku B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2024 roku.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że prowadząc działalność gospodarczą zawiesiła ją dnia [...] lutego 2023 roku i tym samym nie uzyskiwała żadnych dochodów do czasu jej wykreślenia z dniem 21 listopada 2023 roku. Sytuacja jej wieloosobowej rodziny była bardzo trudna i korzystała również z pomocy finansowej ośrodka pomocy społecznej. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych podają, że wypłacane świadczenia na dzieci mają na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dzieci, a więc zwrot świadczeń nienależnie pobranych w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatków na siedmioro dzieci obecnie pogorszy jej sytuację dochodową. Skarżąca nie pracuje obecnie zawodowo, a jej mąż pracuje dorywczo i oczekuje na umowę o pracę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniejsze stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. a 2024 r., poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

W ocenie Sądu przedmiotowa skarga okazała się uzasadniona.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2024 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrz Miasta i Gminy [...] z dnia 29 grudnia 2023 r., stanowił art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323) zgodnie z którym osoba która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.

Definicją nienależnie pobranego świadczenia zawiera art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który między innymi stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacane mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń w całości lub części jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. O tym czy w sprawie występuje świadczenie nienależnie pobrane rozważać należy w kontekście przepisów regulujących prawo do świadczeń rodzinnych. I tak, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł. Według art. 5 ust. 3 ustawy w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą, daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuję, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje.

Pod pojęciem "dochodu rodziny" zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny; a nie jak przyjął organ odwoławczy przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt la ustawy o świadczeniach rodzinnych za dochód ustawodawca uważa m. in. po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Ustawodawca przewidział jednak odstępstwa od powyższych zasad, posługując się m. in. pojęciem uzyskania dochodu. Przepisy te, oparte na zasadzie wyjątku od ogólnej reguły należy stosować ściśle. Przy czym chodzi tu o to, aby znajdowały one zastosowanie w przypadkach istotnych zmian w sytuacji dochodowej rodzin. I tak zgodnie z art. 3 pkt 24 ww. ustawy uzyskanie dochodu - oznacza między innymi uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem prawa do świadczenia rodzicielskiego.

Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiło ustalenie, że mąż B. B. uzyskał dochód z tytułu zatrudnienia od 16 lutego 2023 r. w kwocie [...]zł (wynagrodzenie za marzec 2023 r.), który stanowił dochód uzyskany w okresie zasiłkowym 2022/2023 (zatrudnienie do 31 sierpnia 2023 r.). Miesięczny dochód rodziny odwołującej od dnia 1 kwietnia 2023 r. po uwzględnieniu dochodów rodziny za 2021 r. wyniósł zatem [...] zł tj. [...] zł + [...] zł, co oznaczało, iż miesięczny dochód rodziny w okresie od dnia 1 kwietnia 2023 r. do dnia 31 sierpnia 2023 r. w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł ([...] zł : 9). Organ w uzasadnieniu wskazał, że po ponownym przeliczeniu dochodu rodziny ustalono, iż przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń rodzinnych o kwotę [...]zł ([...] zł + 674,00 zł). W konsekwencji organ uznał, że świadczenia wypłacone jako nienależnie pobrane i zobowiązał odwołującą do ich zwrotu. Jednakże w niniejszej sprawie należy pamiętać, że ustawodawca przesądził, iż przy obliczaniu dochodu stanowiącego kryterium przyznania świadczenia rodzinnego należy uwzględniać okoliczności uzyskania i utraty dochodu. Stosownie do treści art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę nie wziął pod uwagę, że B. B. prowadząc działalność gospodarczą zawiesiła ją dnia [...] lutego 2023 roku i tym samym nie uzyskiwała żadnych dochodów do czasu jej wykreślenia z dniem 21 listopada 2023 roku, co zostało przez nią już podniesione na etapie postępowania odwoławczego.

W myśl art. 3 pkt 23 lit. f ustawy o świadczeniach rodzinnych utrata dochodu oznacza m.in. utratę dochodu spowodowaną wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2019 r. poz. 299 i 303) lub art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300 ze zm.). W tym zakresie zdaniem Sądu zabrakło stosownych rozważań w kwestii zastosowania wskazanego przepisu w przywołanej wersji. Należy tutaj zaznaczyć, że co prawda powyższy przepis stanowi o wyrejestrowaniu działalności oraz o zawieszeniu wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad dzieckiem, to jednak wykładnia celowościowa i funkcjonalna przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadzi do wniosku, że zawieszenie działalności gospodarczej również z innych przyczyn należy traktować jako utratę dochodu. W istocie jednym z warunków pozwalających na zawieszenie działalności gospodarczej jest zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej sensu largo. W okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może zatem wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Zawieszenie działalności gospodarczej z punktu widzenia możliwości uzyskiwania dochodów z działalności gospodarczej wywiera zatem taki sam skutek, jak wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 420/13). Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej mieści się w definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zawieszenie prowadzonej działalności gospodarczej potraktować zatem należy jako utratę innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym bardziej, że tworząc przepisy mające na celu częściowe pokrycie przez Państwo wydatków na utrzymanie dzieci ustawodawca miał na uwadze realne dochody uzyskiwane przez członków rodziny. Odmienna sytuacja pozostawała równocześnie rażąco niespójna wobec uwzględnienia dodatkowych dochodów pobieranych przez męża skarżącej za analogiczny okres pobierania świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło również wyjaśnienia dlaczego dochody uzyskane w 2023 roku spowodowały konieczność ich doliczenia do dochodu rodziny z 2021 rok.

Wobec nie uwzględnienia powyższych okoliczności w odniesieniu do sytuacji B. B. oraz wobec braku wystarczających ustaleń faktycznych w sprawie przy rozpoznawaniu jej sprawy, zdaniem Sądu organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję.