Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S., Ł. A., M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 7 października 2025 r. nr 402.26/F-1/XIV/25 w przedmiocie budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2025 roku numer WPiRI.400.18.3.2016; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżących A. S., Ł. A., M. A. solidarnie kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżących A. S. i Ł. A. solidarnie kwotę 514,00 (pięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 października 2025r. nr 402.26/F-1/XIV/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po rozpatrzeniu odwołań Ł. A., A. S. oraz M. A. (następców prawnych S. A., dalej powoływanych jako: "Skarżący") od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2025r. nr WPiRI.400.18.3.2016 odmawiającej budowy/przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki o nr [...], obręb [...], położonej w Dąbrowie Białostockiej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 26 września 2018r. S. A. (dalej: "Wnioskodawca") zwrócił się do Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku o budowę/przebudowę zjazdu dotychczas istniejącego, a zlikwidowanego z uwagi na budowę drogi wojewódzkiej, do jego działki o nr [...].

Dyrektor Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku (dalej: "DPZDW") postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2019r. odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ("u.d.p.") wskazując, że przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. nie nakładał na inwestora drogi obowiązku wydania decyzji w sprawie odtworzenia lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących. W przypadku zjazdu z drogi publicznej na działkę nr [...], zjazd ten został zlikwidowany w związku z realizacją drogi wojewódzkiej nr 673 w ramach inwestycji "Budowa i rozbudowa drogi wojewódzkiej nr 673 wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku Dąbrowa Białostocka – Sokółka wraz z obejściami miejscowości". Inwestycja została zrealizowania na podstawie decyzji Wojewody Podlaskiego nr 12/2016 z dnia 2 września 2016r. o zezwoleniu na realizację w/w inwestycji drogowej (dalej: "decyzja zrid") i nie przewidziano żądanego zjazdu (po jego likwidacji) mając na względzie, że działka skarżącego ma dostęp do drogi gminnej z innej strony, a dla drogi klasy G należało ograniczyć liczbę zjazdów.

Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez SKO w Białymstoku, a skarga Wnioskodawcy na to postanowienie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2019r. o sygn. akt II SA/Bk 632/19 - oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 października 2020r. (sygn. akt I OSK 1069/20) uchylił jednak powyższy wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2019r. oraz postanowienia organów obydwu instancji odmawiające wszczęcia postępowania stwierdzając, że domaganie się przez właściciela działki od zarządcy drogi, na mocy art. 29 ust. 2 u.d.p. odbudowy/budowy zlikwidowanego zjazdu jest możliwe także po wybudowaniu drogi "gdy uzasadniona budowa lub przebudowa zjazdu" przez zarządcę drogi nie została wykonana. Zdaniem NSA jeśli zarządca drogi zgadza się z żądaniem wnioskodawcy, to wówczas wykonuje zjazd w ramach czynności materialno-technicznej, a jeżeli zarządca drogi neguje swój obowiązek, to wówczas zobowiązany jest wydać decyzję odmowną.

Rozpatrując w tym kierunku sprawę dyrektor PZDW w Białymstoku decyzją z dnia 10 marca 2021r., na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 4 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 124 ze zm.), odmówił budowy/przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 673 do działki o nr [...]. W uzasadnieniu podjętej decyzji przypomniał, że droga wojewódzka nr 673 została zrealizowana na podstawie decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 2 września 2016r. nr 12/2016 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowe (zrid), ale skoro Wnioskodawca w trakcie konsultacji społecznych poprzedzających wydanie tejże decyzji nie zgłaszał żadnych uwag, to w obecnej sytuacji brak jest obowiązku wykonania zjazdu, ponieważ nie przewidywał go, zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, projekt inwestycji drogowej. Przed przystąpieniem do realizacji projektu inwestor stwierdził, że działka nr [...] ma dostęp do drogi gminnej nr 665. Nadto, wymagany poziom bezpieczeństwa dla dróg typu G wymagał istnienia jak najmniejszej liczby zjazdów tym bardziej, że działka nr [...] jest położona w pobliżu skrzyżowania drogi wojewódzkiej z powiatową i zastosowano dodatkowy pas ruchu do skrętu w lewo.

Z decyzją tą nie zgodził się Wnioskodawca i wniósł od niej odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia 10 maja 2021r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając dodatkowo, że art. 29 ust. 2 u.d.p. koreluje z art. 11 f ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020r. poz. 1363, dalej "specustawa drogowa"), zgodnie z którym decyzja zezwalająca na realizacje inwestycji drogowej zawiera, w razie potrzeby, ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Z okoliczności sprawy nie wynika zaś, aby Wnioskodawca domagał się od zarządcy drogi budowy zjazdu podczas budowy drogi, której to budowa obecnie jest zakończona, a jej odbiór nastąpił 21 października 2020r.

Na skutek skargi Wnioskodawcy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2021r. sygn. akt II SA/Bk 514/21 uchylił decyzję organów obu instancji podkreślając, że organy nie zastosowały się do wytycznych wynikających z uprzedniego wyroku NSA i nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania dowodowego. Jak podkreślił Sąd w sprawie nie była sporna okoliczność, że przed wybudowaniem drogi wojewódzkiej nr 673 istniał zjazd do działki Skarżącego o nr [...], a wskutek wybudowania drogi został on tego zjazdu pozbawiony. Sąd zwrócił także uwagę na konsekwentne stanowisko Skarżącego, że nie jest prawdą twierdzenie Dyrektora PZDW, że zapewniono mu zjazd z działki nr [...] na drogę gminną nr 665, w sytuacji, gdy droga ta w rzeczywistości nie istnieje, a organ powyższej kwestii nie wyjaśnił. W aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek dokumentacji na ten temat, mapy ewidencyjnej oraz mapy obrazującej fragment aktualnego przebiegu drogi wojewódzkiej na wysokości działki nr [...]. Z tych też względów WSA w analizowanym wyroku wskazał aby organ przeprowadził oględziny celem wyjaśnienia, czy w istocie po dokonanej przebudowie drogi wojewódzkiej, Skarżący rzeczywiście nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Uwzględniając powyższe zalecenia PZDW dokonał ponownej analizy stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. W szczególności w dniu 11 stycznia 2022r. pracownicy PZDW, w obecności Wnioskodawcy, przeprowadzili oględziny przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których ustalono, że działka nr [...] nie posiada zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 673 co nie oznacza jednak, ze nie posiada dostępu do drogi publicznej. Potwierdzono także, że przy granicy przedmiotowej działki z drogą wojewódzką zlokalizowany jest rów przydrożny, a działka graniczy ze skrzyżowaniem drogi wojewódzkiej z drogą powiatową. Jednocześnie, na przeciwległym końcu działka ta graniczy z działką nr [...], która zgodnie z ewidencją gruntów stanowi własność gminy Dąbrowa Białostocka i jest użytkiem gruntowym ("dr"). W miejscu tym teren przylegający do działki [...] nosi ślady użytkowania jako dojazd do okolicznych pól i ruchu lokalnego. Ustalono jednocześnie, ze ślad drogi znajduje się na działkach prywatnych i jest w rzeczywistości przesunięty względem działki drogowej, której części są w rzeczywistości użytkowane rolniczo przez okolicznych rolników (dotyczy to nie tylko wnioskodawcy).

Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny sprawy oraz treść art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p. organ I instancji uznał, że dokumentacja projektowa dotycząca przebudowy drogi wojewódzkiej nr 673 nie przewidywała wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę o nr geod. [...]. Zdaniem organu wynikało to przede wszystkim z faktu, ze przedmiotowa działka posiadała dostęp do drogi gminnej nr 665, co potwierdza inwentaryzacja istniejących nawierzchni drogowych i zjazdów, wykonana przed przystąpieniem do realizacji projektu drogi wojewódzkiej. W ocenie organu znalazło to potwierdzenie w wynikach dokonanych oględzin nieruchomości i zrobionych w ich trakcie zdjęciach, gdzie stwierdzono, że teren na działce zlokalizowanej bezpośrednio przy działce Wnioskodawcy wykorzystywany jest faktycznie jako droga dojazdowa do okolicznych nieruchomości, w tym nieruchomości wnioskodawcy (droga jest faktycznie przesunięta na działki prywatne). Zdaniem organu nie wpływa to jednak na ocenę, iż działka posiada dostęp do działki gminnej stanowiącej drogę, zaś organ nie posiada kompetencji do oceny zgodności stanu faktycznego na nieruchomości ze stanem prawnym. W tym zakresie kompetencje posiadają właściciele nieruchomości (gmina) oraz właściwe organy geodezyjne.

Organ I instancji przeanalizował także, czy zasadne jest usytuowanie zjazdu z działki Skarżącego bezpośrednio na drogę wojewódzką uznając, że nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy była okoliczność, iż działka ta przylega do pasa drogi wojewódzkiej w rejonie skrzyżowania z drogą powiatową nr 2307B, a na skrzyżowaniu tym, na drodze wojewódzkiej, przewidziano zastosowanie dodatkowego pasa ruchu dla relacji skrętu w lewo. W konsekwencji organ I instancji uznał, że skoro Wnioskodawca posiada dojazd do swojej nieruchomości z drogi publicznej poprzez działkę gminną stanowiąca drogę i użytkowaną w rzeczywistości jako droga (jedynie przesuniętą), a względy techniczne nie przemawiają za wybudowaniem zjazdu bezpośredniego na drogę wojewódzką, to uzasadniona jest odmowa dokonania czynności materialno – technicznej, o której mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, polegającej na wybudowaniu zjazdu na działkę nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wnioskodawca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia 15 lipca 2022r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że jeśli zarządca drogi, który przebudowuje drogę publiczną nie dokona przebudowy istniejących, nawet legalnych zjazdów do nieruchomości osób trzecich, to organy administracji publicznej nie mogą w drodze jakiejkolwiek decyzji przymusić inwestora do takiej czynności. Jeżeli natomiast istniejące w dacie przebudowy drogi publicznej zjazdy nie były zjazdami wybudowanymi na podstawie decyzji zezwalającej i za zezwoleniem zarządcy drogi, to taki nielegalnie wybudowany przez właściciela działki wjazd i wyjazd, niespełniający wymogów ustawowych, powodujący, z uwagi na niekontrolowany wyjazd pojazdów, bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty zdrowia lub życia przez innych użytkowników drogi, nie będzie traktowany przez zarządcę drogi jako istniejący. Jak ustaliło Kolegium w rozpatrywanej sprawie nie istniał legalny zjazd na działkę Wnioskodawcy, a przed realizacją drogi wojewódzkiej istniało jedynie połączenie drogi wewnętrznej z nieruchomości Skarżącego, co nie daje jednak podstaw do uznania, że w świetle art. 29 ust. 2 u.d.p. spełniona została przesłanka dotychczas istniejącego zjazdu. Zarządca drogi nie miał zatem obowiązku ujęcia tego "zjazdu" w dokumentacji projektowej oraz budowy lub przebudowy zjazdu, który nie istniał jako zjazd z drogi publicznej. Kolegium podzieliło też pozostałe ustalenia organu I instancji, że przedmiotowa działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę drogową nr ew. [...], stanowiącą własność Gminy, zaś ewentualne uregulowanie faktycznego korzystania z przedmiotowych gruntów poprzez doprowadzenie terenu do zgodnego ze stanem prawnym należy do jej właściciela tj. Gminy Dąbrowa Białostocka, jednakże dopuszczalne było i jest korzystanie z tej działki na zasadzie przechodu i przejazdu (teren rolny).

Skargę na powyższą decyzję SKO do sądu administracyjnego wniósł Wnioskodawca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 listopada 2022r. sygn. akt II SA/Bk 678/22 oddalił wywiedzioną skargę. W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd w pierwszej kolejności przestawił elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy, w odniesieniu do zapadłych w tej sprawie wcześniejszych decyzji i wyroków uznając, że SKO w sposób prawidłowy dostrzegło istotę sprawy i w tym zakresie dokonało prawidłowych ustaleń. W ocenie sądu bezsporne w sprawie jest to, że droga nr 599 obręb [...] w Dąbrowie Białostockiej, z której Skarżący miał zjazd do swojej działki była drogą wewnętrzną ogólnodostępną. Poprzez wykonanie inwestycji drogowej na podstawie specustawy drogowej działka stanowiąca własność gminy została całkowicie przejęta pod drogę wojewódzką nr 673. Dalej WSA wskazał, że w związku ze zmianą przepisów definiujących pojęcie zjazdu należało wyjaśnić, czy zjazd Skarżącego z drogi nr 599 na działkę nr [...] (przed podziałem [...]) był zjazdem w rozumieniu definicji ustawowej, a co za tym idzie, czy roszczenie strony z art. 29 ust. 2 u.d.p. należało uznać za zasadne z powodu niewykonania tego zjazdu w trybie realizowania inwestycji drogowej ze specustawy drogowej. Konkludując sąd doszedł do przekonania, że z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka skarżącego, przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a jedynie pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną nr 599. Zatem wybudowanie drogi wojewódzkiej nr 673 nie spowodowało utraty bezpośredniego dostępu działki skarżącego do drogi publicznej, ponieważ formalnie nie istniał zjazd bezpośredni na drogę publiczną, a jedynie faktyczny zjazd na drogę wewnętrzną, będącą w posiadaniu gminy. WSA zauważył też, że dla prawidłowego rozumienia normy wywiedzionej z art. 29 ust. 2 u.d.p. istotne jest aby zjazd wybudowany został legalnie, a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowy zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowy lub zgłoszenia budowy. W ocenie sądu, który podzielił w tym zakresie stanowisko organów, pismo Burmistrza Dąbrowy Białostockiej z dnia 23 października 2018r. potwierdzało jedynie istnienie faktycznego zjazdu do działki skarżącego z drogi wewnętrznej nr 599. Tymczasem przez użyte w art. 29 ust. 2 u.d.p. określenie "zjazd dotychczas istniejący" należy rozumieć zjazd stanowiący połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze (art. 4 pkt 8 u.d.p.), a nie stan polegający na faktycznym istnieniu zjazdu w terenie. Zjazd z drogi wewnętrznej, niestanowiącej drogi publicznej, nie wyczerpuje definicji zjazdu, a tym samym art. 29 ust. 2 u.d.p. nie mógł mieć zastosowania. Konkludując WSA doszedł do wniosku, że w okolicznościach sprawy nie doszło do naruszenia art. 29 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA, w imieniu Wnioskodawcy – S. A. wniosła jego pełnomocnik radca prawny M. A., będąca jednocześnie jednym z jego trzech następców prawnych, którzy na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia wstąpili do postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego wnioskiem z 26 września 2018 r. oraz – we własnym imieniu, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o zawieszenie postępowania z urzędu z uwagi na śmierć Skarżącego.

WSA w Białymstoku postanowieniem z 9 lutego 2023 r. zawiesił prowadzone postępowanie, a po uzyskaniu w dniu 4 sierpnia 2023 r. informacji o spadkobiercach Wnioskodawcy (A.S., Ł.A. i M.A.) postanowieniem z 24 sierpnia 2023 r. podjął zawieszone postępowanie, o czym poinformował następców prawnych zmarłego.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skarg kasacyjnych: Ł.A., M. A., S. A. od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 24 listopada 2022 r. (sygn. akt II SA/Bk 678/22), wyrokiem z dnia 22 października 2024r. (sygn. akt II GSK 1153/24) uchylił zaskarżony wyrok WSA w całości (pkt 1) i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku z dnia 18 marca 2022 r. (pkt 2), przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie NSA na uwzględnienie zasługiwał zarzut skarżących kasacyjnie błędnej wykładni przez WSA przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p. w zakresie wykładni pojęcia "zjazdów dotychczas istniejących". Jak zaznaczył NSA poza sporem pozostaje, że sąd pierwszej instancji przyjął, że "zjazd dotychczas istniejący" z drogi publicznej, o jakim stanowi art. 29 ust. 2 u.d.p., to zjazd stanowiący połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, a nie stan polegający na faktycznym istnieniu zjazdu w terenie, w szczególności zjazdu z drogi wewnętrznej. Zdaniem NSA takie rozumienie pojęcia "zjazdów dotychczas istniejących" nie wyczerpuje treści art. 29 ust. 2 u.d.p. i ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do zjazdów, dla których wydano stosowne decyzje, jest ograniczeniem zakresu tego pojęcia nieznajdującym uzasadnienia w przepisach prawa. NSA uznał też, że bez wątpienia pojęcie "zjazdów dotychczas istniejących" powinno odnosić się do zjazdów legalnych, z tym jednak zastrzeżeniem, że zjazdem legalnym jest każdy zjazd, który wykonano na podstawie zezwolenia, ale także ten, który faktycznie istniał i w stosunku do podmiotu wykorzystującego taki zjazd nie podjęto działań zmierzających do jego usunięcia.

NSA zaznaczył przy tym, że oczywiście dostęp do drogi publicznej z budowanego lub przebudowywanego zjazdu może być reglamentowany, ale nie może to być czynione z naruszeniem ustawy, a ta wskazuje na kim ciąży obowiązek wykonania zjazdu w związku z przebudową drogi. Jak podkreślił NSA to na organie zarządzającym drogą ciąży obowiązek kontroli i nadzoru nad drogą, w tym dbania o usuwanie nielegalnych zjazdów. Zatem sam fakt fizycznego istnienia zjazdu nie może być podstawą domniemania, że jest to zjazd nielegalny skoro nie wykazano jednoznacznie tej nielegalności.

Konkludując NSA uznał, że skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to uchyleniu podlegał nie tylko wyrok WSA ale również zaskarżona decyzja SKO w Białymstoku i poprzedzająca jej wydanie decyzja Dyrektora PZDW w Białymstoku. Zalecił aby organ rozpoznając ponownie sprawę przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie przyjętego w niniejszym wyroku stanowiska odnośnie naruszenia art. 29 ust. 2 u.d.p., a następnie ocenił, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego są podstawy do zastosowania w stosunku do Skarżących tego przepisu.

Po dokonaniu ponownej analizy stanu faktycznego, Dyrektor PZDW decyzją z dnia 18 czerwca 2025r. nr WPiRI.400.18.3.2016 odmówił po raz trzeci budowy/przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 673 do działki o nr [...] obręb [...], położonej w Dąbrowie Białostockiej wywodząc, że przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem w odniesieniu do działki nr [...], nie można mówić o istnieniu "zjazdu dotychczas istniejącego" w rozumieniu tego przepisu. Jak podkreślił organ I instancji w dostępnych zasobach archiwalnych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, brak jest jakichkolwiek dokumentów, w tym map sytuacyjnych, ewidencyjnych czy projektowych, które potwierdzałyby istnienie w przeszłości zjazdu z działki nr [...] na drogę wewnętrzną oznaczoną nr geod. [...], która na podstawie decyzji ZRID z dnia 2 września 2016r. została przekształcona w drogę wojewódzką nr [...]. W aktach sprawy znajduje się co prawda pismo Urzędu Miejskiego w Dąbrowie Białostockiej z dnia 23 października 2018 r., w którym wskazano, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, niezaliczoną do kategorii dróg publicznych, będącą drogą ogólnodostępną i właściciel przyległej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] miał możliwość wykonania bezpośredniego zjazdu z własnej działki na drogę wewnętrzną, tym niemniej w piśmie tym nie zawarto żadnej informacji ani dowodu potwierdzającego faktyczne istnienie takiego zjazdu w przeszłości.

Podobne stanowisko, zdaniem organu I instancji, wyrażone zostało w piśmie Gminy Dąbrowa Białostocka z dnia 28 marca 2025r., w którym powtórzono wcześniejsze informacje oraz dodano, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem nie wydaje się decyzji zezwalających na lokalizację zjazdu z drogi wewnętrznej. Również i w tym przypadku brak jest jednak jakichkolwiek danych wskazujących, że taki zjazd rzeczywiście istniał. Przed przystąpieniem do realizacji zadania "Budowa i rozbudowa drogi wojewódzkiej nr 673 wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku Dąbrowa Białostocka - Sokółka, wraz obejściem miejscowości", została wykonana inwentaryzacja istniejących nawierzchni drogowych i zjazdów. Działka [...] (wcześniej [...]) posiadała dostęp do niepublicznych wewnętrznych dróg gminnych oznaczonych jako działki nr [...] oraz [...]. Nie stwierdzono jednak istniejących zjazdów do działki wnioskodawcy, co zdaniem organu I instancji, potwierdza dodatkowo analiza archiwalnych zdjęć lotniczych (ortofotomapy) udostępnianych przez serwis Geoportal.

W uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia organ nawiązał też do art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane podkreślając, że zjazd kwalifikowany jest jako budowla - a więc obiekt budowlany trwale związany z gruntem, stanowiący efekt celowego działania człowieka, polegającego na przekształceniu lub zagospodarowaniu terenu, m.in. poprzez jego utwardzenie, wykonanie nawierzchni, obramowania, krawężników itp. W związku z powyższym, aby można było uznać, że na danym gruncie istniał legalny zjazd, konieczne jest wykazanie, że obiekt ten istniał w sposób materialny jako budowla, a więc posiadał elementy konstrukcyjne charakterystyczne dla tego typu obiektów. Sam zatem fakt, że na pewnym odcinku granicy działki widoczne były ślady wynikające z przejazdu pojazdów mechanicznych (tzw. wyjeżdżony grunt), nie może zostać uznany za przesłankę stwierdzenia istnienia zjazdu w rozumieniu przepisów prawa. W konsekwencji organ uznał brak zarówno dokumentów potwierdzających istnienie zjazdu, jak i jakichkolwiek jego śladów w materiale kartograficznym i fotograficznym, wyklucza możliwość uznania, że przedmiotowa nieruchomość kiedykolwiek posiadała zjazd z nieistniejącej już niepublicznej drogi wewnętrznej. Tym samym, zdaniem organu, nie ma podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 29 ust. 2 u.d.p., który odnosi się wyłącznie do zjazdów dotychczas istniejących tj. realnie istniejących i materialnie obecnych budowli.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli Ł. A., A. S. oraz M. A. (następcy prawni S. A., dalej powoływani jako: "Skarżący").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku nie podzieliło zarzutów Skarżących i zaskarżoną decyzją z dnia 7 października 2025r. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora PZDW.

Nawiązując do ustaleń poczynionych w trakcie prowadzonego postępowania podkreśliło, że istniejący według Wnioskodawcy zjazd dotyczy drogi wewnętrznej położonej na działce nr [...], stanowiącej własność Gminy Dąbrowa Białostocka. Wnioskodawca nie udokumentował jednak w żaden sposób funkcjonowania takiego "zjazdu" ani miejsca jego wykonania. Wprawdzie ze stanowiska Gminy (pisma z dnia 23 października 2018r. i 28 marca 2025r.) wynika, że była możliwość zjazdu z tej drogi na nieruchomość nr [...] (przed podziałem [...]), jednakże – zdaniem SKO - sama możliwość "zjazdu" z drogi wewnętrznej na całej szerokości działki nr [...] nie oznacza, że był urządzony i widoczny "zjazd" z tej drogi w określonym miejscu Kolegium podkreśliło, że cechą charakterystyczną dróg wewnętrznych jest to, że zarządzanie nimi odbywa się w trybie cywilnoprawnym (przez właściciela lub zarządcę nieruchomości) i realizacja połączeń z takich dróg powszechnie dostępnych z nieruchomościami do niej przyległymi nie podlega reglamentacji, a więc nie musi być wyrażana zgoda właściciela działki, na której funkcjonuje droga wewnętrzna na wykonanie takiego połączenia ("zjazdu"). Dotyczy to zwłaszcza dróg wewnętrznych należących do gminy, tak jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Trudno jednak przyjąć, aby za "zjazd" z takiej drogi uznawać połączenie drogi z całą szerokością granicy nieruchomości przyległej do drogi. Brak konkretnego miejsca połączenia nieruchomości z drogą uniemożliwia ustalenie lokalizacji "zjazdu", co jest niezbędne do prawidłowego zastosowania art. 29 ust. 2 u.d.p. przez zarządcę budowanej lub przebudowywanej drogi. Brak faktycznego miejsca usytuowania wnioskowanego zjazdu potwierdzają dodatkowo nowe ustalenia faktyczne w postaci zdjęć lotniczych (ortofotomap z marca, lutego, sierpnia i grudnia 2016 r.), wykonanych przed wydaniem i po wydaniu decyzji zrid z dnia 2 września 2016 r.

Z podanych względów, zdaniem SKO, należało zakwestionować dotychczasowe ustalenia faktyczne, które były podstawą do zastosowania art. 29 ust. 2 u.d.p. albowiem ortofotomapy z terenu rzekomego zjazdu wyraźnie wskazują, że takowego "zjazdu" jako budowli lub widocznego miejsca połączenia nieruchomości Skarżącego z w/w drogą, nie było przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego w zakresie realizacji drogi wojewódzkiej. W konsekwencji nie było podstaw do ustalenia w decyzji zrid obowiązku budowy lub przebudowy "zjazdu" z drogi wewnętrznej na działkę nr [...] w oparciu o przepis art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit h) specustawy drogowej.

Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że nawet gdyby uznać, że taki "zjazd" istniał to nie odpowiadałby on treści przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p. jako "zjazd istniejący" albowiem dotyczyłby drogi wewnętrznej. Kolegium zaakcentowało przy tym, że w/w droga wewnętrzna nie mogła być wcześniej drogą publiczną z tego względu, że przepis art. 10 ust. 3 u.d.p. nie dopuszcza takiej możliwości. Zgodnie z treścią tego przepisu pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. A zatem, jeżeli dana droga miała nadaną kategorię drogi publicznej to jedynie można nadać jej nową kategorię albo wyłączyć z użytkowania. Innymi słowy droga publiczna nie może stać się drogą wewnętrzną i dalej funkcjonować jako taka droga. Reasumując Kolegium uznało, że w stanie faktycznym sprawy nie może być zastosowany art. 29 ust. 2 u.d.p., gdyż po pierwsze, brak było fizycznie istniejącego zjazdu z drogi publicznej do czasu wydania zezwolenia ze specustawy drogowej, a wnioskowany jako rzekomo istniejący "zjazd" dotyczy drogi wewnętrznej, po drugie nie było potrzeby ani możliwości zastosowania sankcji z art. 29a ustawy, gdyż ta odnosi się wyłącznie do dróg publicznych, a właściciel terenu, na którym funkcjonowała droga wewnętrzna, czyli Gmina Dąbrowa Białostocka nie stawiała przeszkód do korzystania z działki nr [...] jako drogi wewnętrznej do obsługi nieruchomości sąsiednich.

Odnosząc się do zarzutów Skarżących Kolegium stwierdziło, że nie mają one uzasadnienia w świetle poczynionych w sprawie - ustaleń. Jak podkreśliło w rozpatrywanej sprawie najbardziej wiarogodnym dowodem okazały się zdjęcia lotnicze (ortofotamapy), które naocznie obrazują stan faktyczny obejmujący nieruchomość Skarżących oraz drogę wewnętrzną przed realizacją inwestycji drogowej.

W skargach (tożsamych w zakresie zarzutów i treści) wywiedzionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący, tj. M. A. oraz A. S. i Ł. A. (reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata Z. P.) zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (dalej w skrócie: "u.d.p.") poprzez jego niezastosowanie (również w świetle wytycznych NSA), które nakazuje organowi obowiązek budowy lub przebudowy zjazdu w ramach realizacji inwestycji związanej z budową/przebudową drogi wojewódzkiej Nr 673 wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku Dąbrowa Białostocka - Sokółka wraz z obejściami miejscowości w przypadku uprzedniego istnienia zjazdu legalnego, co w konsekwencji pozbawiło stronę realnego dostępu do jakiejkolwiek drogi, którym to dostępem Wnioskodawca legitymował się przed realizacją inwestycji;

2) art. 29 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie w świetle wytycznych NSA, który nakazał organowi obowiązek budowy lub przebudowy zjazdu w ramach realizacji inwestycji związanej z budową/przebudową drogi wojewódzkiej Nr 673 wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku Dąbrowa Białostocka - Sokółka wraz z obejściami miejscowości w przypadku uprzedniego istnienia zjazdu legalnego, a istnienie zjazdu przez organ od 2018 roku nie było kwestionowane, zaś legalność istnienia i samo istnienie potwierdzona została ponownie dowodem z dokumentów zebranym w sprawie;

3) art. 76 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie co miało wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w fakcie rozstrzygnięcia organu w sprzeczności z treścią dokumentu urzędowego tj. pisma Urzędu Miejskiego w Dąbrowie Białostockiej z dnia 23 października 2018r. oraz z dnia 28 marca 2025r., które bezsprzecznie i jednoznacznie potwierdzają istnienie zjazdu legalnego do działki nr [...], co do którego organ nie podejmował żadnych działań zmierzających do jego usunięcia jako zjazdu nielegalnego;

4) art. 76 § 3 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie co miało wpływ na wynik sprawy, polegające na przeprowadzenie "przeciwdowodu" ponad związanie treścią dokumentów (pism z dnia 23 października 2018r. oraz z dnia 28 marca 2025r.) w postaci ortofotomap pobranych z Geoportalu (widok z lotu ptaka) z różnych okresów z 2016 r, zgodnie z którymi w ocenie organu nie było możliwości stwierdzenia istnienia cech charakterystycznych dla zjazdu (pomimo literalnego potwierdzenia przez sam organ w uzasadnieniu decyzji, iż te ortofotomapy wskazują na ślady użytkowania drogi i zjazdu na działkę nr [...]);

5) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, z uwagi na brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie, polegające na działaniu wbrew poczynionym ustaleniom w toku postępowania dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia przeczącego zebranym dowodom - w szczególności dokumentom urzędowym, w tym z pominięciem pełnej treści tych dokumentów;

6) art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w złamaniu zasady praworządności oraz zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek stosowania obowiązujących przepisów prawa oraz wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, podczas gdy dokonana przez organy w niniejszej sprawie ocena materiału dowodowego była dowolna, wybiórcza i całkowicie ukierunkowana na wydanie negatywnego dla strony skarżącej rozstrzygnięcia w sprawie i nie uwzględniała potwierdzonego dowodowo (dowodem z dokumentu) faktycznego istnienia zjazdu legalnego do działki nr [...].

Skarżący w uzasadnieniu wywiedzionych skarg rozwinęli podniesione zarzuty, przedstawili szczegółowo stan faktyczny sprawy oraz wydane w sprawie wyroki wnosząc w konkluzji o uchylenie decyzji organów obu instancji i zobowiązanie organu do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci wykonania zjazdu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślono, że naruszenie art. 29 ust. 2 u.d.p. ma charakter rzeczywisty i kluczowy w niniejszej sprawie. Postępowanie dowodowe przeprowadzono w ten sposób, by wydać rozstrzygnięcie negatywne dla strony skarżącej. Wypaczenie treści, a wyniku tego błędna ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie poprowadziła bezpośrednio do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego stronie wykonania przez organ obowiązku w trybie art. 29 ust. 2 u.d.p. Zdaniem skarżących organ II instancji wbrew wykładni nadanej wskazanemu przepisowi przez NSA w wyroku z dnia 22 października 2025r. stwierdził, że realizacja obowiązku wynikającego z powyższego przepisu może dotyczyć wyłącznie zjazdów z dróg publicznych, polemizując również z przesądzonym i popartym dowodami faktem istnienia zjazdu legalnego. Tymczasem NSA definitywnie przesądził o tym, że przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. nie odnosi się wyłącznie do zjazdów z dróg publicznych. Skarżący zaakcentowali również, że w sprawie istotne jest, że skoro Burmistrz Dąbrowy Białostockiej (poprzedni i ówczesny) potwierdził swoim podpisem pod dokumentem urzędowym istnienie do działki nr [...] zjazdu legalnego to orzekające w sprawie organy nie mogą orzekać ponad to i przeciwko temu co w tych dokumentach potwierdzono.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Uzupełniająco Kolegium wskazało, że przeprowadziło postępowanie wyjaśniające uwzględniając również nowe ustalenia faktyczne, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie to, że przedmiotowy "zjazd" w rzeczywistości nie istniał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem aktualnej kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2025r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku z 18 czerwca 2025r., którą orzeczono o odmowie budowy/przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 673 do działki o nr [...] położonej w Dąbrowie Białostockiej, a stanowiącej obecnie własność Skarżących.

Przedmiotowa sprawa zainicjowana wnioskiem S. A. (poprzednika prawnego Skarżących) z dnia 26 września 2018r. jest kontrolowana już po raz czwarty przez tut. Sąd. Wnioskodawca (poprzednik prawny Skarżących) swoje roszczenie do żądania budowy/przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 673 do jego działki nr [...] oparł na przepisie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm., dalej u.d.p.) wskazując, że jego nieruchomość posiadała zjazd istniejący z drogi, zaś w trakcie realizacji inwestycji "Budowa i rozbudowa drogi wojewódzkiej nr 673 wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku Dąbrowa Białostocka – Sokółka wraz obejściami miejscowości" została tego zjazdu pozbawiona.

W związku z tym, że zaskarżone i aktualnie kontrolowane decyzje zostały wydane na skutek wyroku NSA z dnia 22 października 2024r. sygn. akt II GSK 1153/24, który uchylił w całości wyrok tut. Sądu z dnia 24 listopada 2022r. o sygn. akt II SA/Bk 678/22 oraz decyzje administracyjne organów obu instancji wydane w przedmiocie odmowy budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej, dla dokonania prawidłowej oceny sądowej w niniejszej sprawie konieczne jest usystematyzowanie całości prowadzonego postępowania i zaakcentowanie tych elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy, które przesądzone zostały zarówno w ostatnim wyroku NSA, jak i we wcześniejszych prawomocnych wyrokach WSA zapadłych w ramach tegoż postępowania. Przypomnienie to jest tym bardziej istotne albowiem przedmiotowe postępowanie toczy się od 2018 roku, a zatem niemalże osiem lat, w sprawie zostało wydanych kilka prawomocnych wyroków sądowych, w których pewne - istotne dla rozstrzygnięcia sprawy - kwestie zostały już przesądzone, a tym samym były wiążące na obecnym etapie postępowania.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że zarówno obecnie orzekający skład sądu, jak i organy, były związane przede wszystkim opisanym powyżej wyrokiem NSA z dnia 22 października 2024r. (II GSK 1153/24) ale i prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 5 sierpnia 2021r. (II SA/Bk 514/21) oraz wyrokiem NSA z dnia 21 października 2020r. (I OSK 1069/20).

W tym miejscu trzeba zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170 p.p.s.a., w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku (zob. T. Woś (w:) H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 170). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter (w:) A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 170).

Związanie z kolei sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Przepis powyższy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji, a obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego jest wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (zob. wyroki NSA z: 5 marca 2019 r., II FSK 3044/18 i 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1751/17; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, "CBOSA").

Zaznaczyć zatem należy, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Takich okoliczności w zakresie zmiany stanu prawnego i faktycznego, sąd rozpatrujący aktualnie sprawę nie dopatrzył się w niniejszej sprawie, zatem zarówno skład orzekający, jak i organy administracyjne pozostawały związane - w myśl przytoczonych art. 153 i art. 170 p.p.s.a. - oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnych wyrokach NSA z 22 października 2024 r. (II GSK 1153/24), WSA z 5 sierpnia 2021r. (II SA/Bk 514/21) jak i NSA z 21 października 2020r. (I OSK 1069/20).

Analizując "historycznie" powołane orzeczenia, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że NSA w wyroku z dnia 21 października 2020r. przesądził, że domaganie się przez właściciela działki od zarządcy drogi, na mocy art. 29 ust. 2 u.d.p. odbudowy/budowy zlikwidowanego zjazdu jest możliwe także po wybudowaniu drogi "gdy uzasadniona budowa lub przebudowa zjazdu" przez zarządcę drogi nie została wykonana. Jeśli zaś zarządca drogi zgadza się z żądaniem wnioskodawcy, to wówczas wykonuje zjazd w ramach czynności materialno-technicznej, jeśli zaś neguje swój obowiązek, to wówczas jest zobowiązany wydać decyzję odmowną. W konsekwencji NSA uznał, że Wnioskodawca ma prawo dochodzić swego roszczenia w trybie art. 29 ust. 2 u.d.p., nawet jeśli wcześniej nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń w trakcie prowadzenia postępowania w przedmiocie decyzji zrid. W wytycznych co do dalszego postępowania NSA wskazał, że zarządca drogi powinien albo dokonać czynności materialno – technicznej, tj. wykonać zjazd, albo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w sytuacji nieuznania obowiązku budowy zjazdu - wydać decyzję odmowną.

Stosując się do tego orzeczenia Dyrektor PZDW decyzją z dnia 10 marca 2021r. odmówił budowy/przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 673 do działki Wnioskodawcy o nr [...], a SKO decyzją z dnia 10 maja 2021r. podzieliło tą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawomocnym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Bk 514/21) uchylił ww. decyzje wskazując, że organy nie zastosowały się do wytycznych wynikających z uprzedniego wyroku NSA i nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania dowodowego. W wyroku tym, co ma również znaczenie na obecnym etapie postępowania, skład orzekający przesądził natomiast, że "w sprawie nie była sporna okoliczność, że przed wybudowaniem drogi wojewódzkiej nr 673 istniał zjazd do działki skarżącego o nr [...], a wskutek wybudowania drogi skarżący został tego zjazdu pozbawiony". Sąd zaakcentował też, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii, czy prawdą jest twierdzenie organu I instancji, że Skarżącemu zapewniono zjazd z jego działki nr [...] na drogę gminną nr 665, skoro droga ta – jak wskazuje konsekwentnie skarżący - nie istnieje. Podkreślił dodatkowo, że w aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek dokumentacji na ten temat, mapy ewidencyjnej oraz mapy obrazującej fragment aktualnego przebiegu drogi wojewódzkiej na wysokości działki nr [...]. Z tych też względów zobowiązał organy do przeprowadzenia oględzin celem wyjaśnienia, czy w istocie Skarżący nie posiada żadnego dostępu do drogi publicznej po zlikwidowaniu zjazdu w związku z budową drogi wojewódzkiej nr 673.

PZDW ponownie rozpoznając sprawę przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których ustalił, że dokumentacja projektowa dotycząca przebudowy drogi wojewódzkiej nr 673 nie przewidywała wykonania zjazdu na działkę Skarżącego albowiem działka ta posiadała dostęp do drogi gminnej nr 665, co wynikało z inwentaryzacji istniejących nawierzchni drogowych i zjazdów wykonanej przed przystąpieniem do realizacji projektu drogi wojewódzkiej. Powyższa okoliczność oraz względy techniczne i bezpieczeństwa zdecydowały, zdaniem organu, za nieuwzględnieniem wniosku Skarżącego. SKO decyzją z 15 lipca 2022 r. utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie PZDW podkreślając, że jeśli zarządca drogi, który przebudowuje drogę publiczną nie dokona przebudowy istniejących, nawet legalnych zjazdów do nieruchomości osób trzecich, to organy administracji publicznej nie mogą w drodze jakiejkolwiek decyzji przymusić inwestora do takiej czynności.

WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 listopada 2022r. (II SA/Bk 678/22) oddalił wywiedzioną na te decyzje - skargę uznając, że z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka Wnioskodawcy przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a jedynie pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną nr 599. Wybudowanie drogi wojewódzkiej nie spowodowało zatem utraty bezpośredniego dostępu działki Skarżącego do drogi publicznej, ponieważ formalnie nie istniał zjazd bezpośredni na drogę publiczną, a jedynie faktyczny zjazd na drogę wewnętrzną, będącą w posiadaniu gminy. WSA zauważył też, że dla prawidłowego rozumienia normy wywiedzionej z art. 29 ust. 2 u.d.p. istotne jest aby zjazd wybudowany został legalnie, a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowy zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowy lub zgłoszenia budowy.

W tym miejscu należy jednak zaakcentować, że powyższy wyrok WSA (II SA/Bk 678/22) i zawarte w nim stwierdzenia zostały zakwestionowane przez NSA w ostatnim wydanym w kontrolowanej sprawie - wyroku z dnia 22 października 2024r. (II GSK 1153/24), którym to uchylono zarówno wyrok WSA jak i decyzje organów odmawiające budowy/przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej do działki Wnioskodawcy. W rzeczonym wyroku NSA przesądził zaś jednoznacznie, że skład orzekający w sprawie II SA/Bk 678/22 dokonał błędnej wykładni art. 29 ust. 2 u.d.p. w zakresie pojęcia "zjazdów dotychczas istniejących", przyjmując, że "zjazd dotychczas istniejący" z drogi publicznej, o jakim stanowi art. 29 ust. 2 u.d.p., to zjazd stanowiący połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, a nie stan polegający na faktycznym istnieniu zjazdu w terenie, w szczególności zjazdu z drogi wewnętrznej. Zdaniem NSA takie rozumienie pojęcia "zjazdów dotychczas istniejących" nie wyczerpuje treści art. 29 ust. 2 u.d.p. albowiem przepis ten posługuje się pojęciem ogólnym "istniejący". Przepis ten nie wskazuje o jaki rodzaj istnienia chodzi, a więc nie przesądza, że ma to być tylko formalne (prawne) istnienie, czy też istnienie faktyczne, a więc wykonanie zjazdu. W ocenie NSA ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do zjazdów, dla których wydano stosowne decyzje, jest ograniczeniem zakresu tego pojęcia nieznajdującym uzasadnienia w przepisach prawa. Sąd kasacyjny zaznaczył przy tym, że bez wątpienia pojęcie "zjazdów dotychczas istniejących" powinno odnosić się do zjazdów legalnych z tym tylko zastrzeżeniem, że zjazdem legalnym jest każdy zjazd, który wykonano na podstawie zezwolenia, ale także ten, który faktycznie istniał i w stosunku do podmiotu wykorzystującego taki zjazd nie podjęto działań zmierzających do jego usunięcia. Takie rozumienie terminu "zjazd dotychczas istniejący" mieści się – zdaniem NSA - w dyspozycji art. 29 ust. 2 u.d.p., skoro ustawodawca nie określił precyzyjnie terminu "istnienie" zjazdu.

NSA w analizowanym wyroku zaakcentował też, że ten sposób wykładni art. 29 ust. 2 u.d.p. gwarantuje ochronę podmiotom, których nieruchomości są położone w sąsiedztwie przebudowywanej drogi w sytuacji, gdy zjazdy zostały wykonane w przeszłości pod rządami różnych przepisów prawnych. Oczywiście dostęp do drogi publicznej z budowanego lub przebudowywanego zjazdu może być reglamentowany, ale nie może to być czynione z naruszeniem ustawy, a ta wskazuje na kim ciąży obowiązek wykonania zjazdu w związku z przebudową drogi. Ponadto to na organie zarządzającym drogą ciąży obowiązek kontroli i nadzoru nad drogą, w tym dbania o usuwanie nielegalnych zjazdów. Zatem sam fakt fizycznego istnienia zjazdu nie może być podstawą domniemania, że jest to zjazd nielegalny skoro nie wykazano jednoznacznie tej nielegalności. Końcowo NSA stwierdził, że ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona to ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem stanowiska zaprezentowanego w wyroku odnośnie naruszenia art. 29 ust. 2 u.d.p. i ocenić, czy w świetle zgromadzonego w ten sposób, rozpatrzonego i ocenionego materiału dowodowego są podstawy do zastosowania w stosunku do skarżących tego przepisu.

Nie ulega zatem żadnych wątpliwości, że po ww. wyroku NSA organ zobligowany był zbadać charakter prawny zjazdu, a mianowicie, czy był to zjazd legalny lub tolerowany, a tym samym czy można go uznać za "zjazd dotychczas istniejący" w rozumieniu art. 29 ust. 2 u.d.p. Jednakże punktem wyjścia powyższej oceny powinna być, przesądzona już uprzednio prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 5 sierpnia 2021r. (II SA/Bk 514/21) okoliczność, "że przed wybudowaniem drogi wojewódzkiej nr 673 istniał zjazd do działki skarżącego o nr [...], a wskutek wybudowania drogi Skarżący został tego zjazdu pozbawiony". Fakt istnienia zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 673 do działki Wnioskodawcy został zatem przesądzony w wyroku WSA z 5 sierpnia 2021r. i przejęty jako element stanu faktycznego sprawy, co było wiążące również na obecnym etapie postępowania. Taki stan faktyczny przyjął też jako podstawę orzekania NSA w wyroku II GSK 1153/24 nakazując organom zbadać jedynie charakter prawny zjazdu, a nie okoliczność istnienia samego zjazdu. W tym miejscu należy jeszcze przypomnieć, że z art. 153 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku sądu wiążą w sprawie zarówno sąd, jak i organ administracji publicznej. Przy czym związanie to obejmuje nie tylko wykładnię przepisów prawa, lecz także ustalenia faktyczne przyjęte przez sąd jako podstawa rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że organ rozpoznający sprawę ponownie nie jest uprawniony do przyjmowania ustaleń pozostających w sprzeczności z ustaleniami wynikającymi z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego.

Niewątpliwie umknęło to orzekającym w sprawie organom, które rozpoznając sprawę po wyroku NSA z 22 października 2024r. w ramach badania "charakteru prawnego" zjazdu z drogi nr 673 na działkę Wnioskodawcy ustaliły, że brak jest jakichkolwiek dokumentów, w tym map sytuacyjnych, ewidencyjnych czy projektowych, które potwierdzałyby istnienie w przeszłości zjazdu z działki nr [...] na drogę wewnętrzną oznaczoną nr 599, przekształconą na podstawie zrid w drogę wojewódzką nr 673. Posiłkując się analizą archiwalnych zdjęć lotniczych (ortofotomapy) udostępnianych przez serwis Geoportal organy doszły zatem aktualnie do wniosku, że takowego "zjazdu" jako budowli lub widocznego miejsca połączenia nieruchomości Skarżącego z w/w drogą, nie było przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego w zakresie realizacji drogi wojewódzkiej. Stanowisko to pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami przyjętymi w prawomocnym wyroku WSA z 5 sierpnia 2021r. Organ I instancji, a zanim SKO, de facto ponownie zakwestionowały okoliczność, którą sąd ten uznał za niesporną i przyjął jako element stanu faktycznego sprawy. Takie działanie stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a., albowiem jak zaakcentowano wyżej, organ rozpoznający sprawę ponownie nie może prowadzić postępowania w sposób zmierzający do podważenia ustaleń wynikających z prawomocnego wyroku sądu.

Niezależnie od powyższego stanowisko organów zaprezentowane w zaskarżonych decyzjach pozostaje – zdaniem składu orzekającego - sprzeczne również z samym materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Z pisma Burmistrza Dąbrowy Białostockiej z 23 października 2018 r., znajdującego się w aktach administracyjnych, wynika bowiem wprost, że z drogi wewnętrznej gminnej ogólnodostępnej istniała możliwość bezpośredniego zjazdu na działkę skarżącego nr [...] (przed podziałem [...]). Okoliczność istnienia zjazdu potwierdził dodatkowo Burmistrz Dąbrowy Białostockiej w piśmie z 28 marca 2025r. wskazując wprost, że działka skarżącego nr [...] (przed podziałem [...]) miała możliwość bezpośredniego zjazdu z tej drogi, a zjazd ten był zjazdem legalnym. Dokumenty te stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i jako takie korzystają z domniemania prawdziwości i autentyczności. Organy interpretując powyższe dokumenty doszły natomiast do zupełnie innej konkluzji uznając, że w pismach tych nie zawarto żadnej informacji ani dowodu potwierdzającego faktyczne istnienie takiego zjazdu w przeszłości, a sama możliwość wykonaniu zjazdu nie dowodzi, że taki zjazd w rzeczywistości istniał. W ocenie sądu zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji "interpretacja" powyższych pism urzędowych jest nie do zaakceptowania albowiem, jak słusznie wskazują Skarżący, podważa de facto to co zostało w nich urzędowo stwierdzone, tj. że działka nr [...] miała możliwość bezpośredniego zjazdu z tej drogi, a zjazd ten był zjazdem legalnym.

Konkludując tą część rozważań należy dojść do wniosku, że przed realizacją inwestycji drogowej nieruchomość Wnioskodawcy o nr [...] posiadała funkcjonalne połączenie z drogą publicznie dostępną o nr 673, które stanowiło – jak wynika wprost z pisma z 28 marca 2025r. - legalny zjazd. W tej sytuacji organ – stosując się do zaleceń NSA z wyroku II GSK 1153/24 powinien dokonać jedynie oceny, czy zjazd ten spełnia przesłanki "zjazdu dotychczas istniejącego" w rozumieniu art. 29 ust. 2 u,d,p.

Wprawdzie taką ocenę organy przeprowadziły w ramach ponownie prowadzonego postępowania, tym niemniej wnioski tej oceny zawarte w zaskarżonych decyzjach bezsprzecznie "zaprzeczają" stanowisku NSA zaprezentowanemu w wyroku z 22 października 2024r. Organy przyjęły bowiem, że w stanie faktycznym sprawy przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. nie mógł być zastosowany nie tylko z tego powodu, że brak było fizycznie istniejącego zjazdu z drogi publicznej na działkę Wnioskodawcy (do której to okoliczności sąd odniósł się powyżej) ale również z tego względu, że regulacja ta odnosi się wyłącznie do dróg publicznych, a nie dróg wewnętrznych. Tymczasem NSA w cytowanym wyroku wyraźnie zakwestionował to stanowisko, poprzednio wyrażone w wyroku o sygn. akt II SA/Bk 678/22, stwierdzając jednoznacznie, że WSA w tymże wyroku dokonał błędnej wykładni art. 29 ust. 2 u.d.p. w zakresie pojęcia "zjazdów dotychczas istniejących", przyjmując że "zjazd dotychczas istniejący" z drogi publicznej to zjazd stanowiący połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, a nie stan polegający na faktycznym istnieniu zjazdu w terenie, w szczególności zjazdu z drogi wewnętrznej. W ten sposób NSA definitywnie przesądził na kanwie przedmiotowej sprawy, że przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. nie odnosi się wyłącznie do zjazdów z dróg publicznych, jak błędnie zinterpretowały to organy, ale może dotyczyć też zjazdów z drogi wewnętrznej przekształconej w ramach zrid w drogę publiczną. Jak podkreślił NSA przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. posługuje się pojęciem ogólnym "istniejący" i nie wskazuje o jaki rodzaj istnienia chodzi, a więc nie przesądza, że ma to być tylko formalne (prawne) istnienie, czy też istnienie faktyczne, a więc wykonanie zjazdu. Wprawdzie NSA zaznaczył, że pojęcie "zjazdów dotychczas istniejących" powinno odnosić się do zjazdów legalnych, ale przyjął jednocześnie że zjazdem legalnym jest każdy zjazd, który wykonano na podstawie zezwolenia, ale także ten, który faktycznie istniał i w stosunku do podmiotu wykorzystującego taki zjazd nie podjęto działań zmierzających do jego usunięcia.

W tym miejscu należy wskazać na jeszcze jeden ważny element, na który zwrócił uwagę NSA, otóż ten sposób wykładni art. 29 ust. 2 u.d.p. gwarantuje ochronę podmiotom, których nieruchomości są położone w sąsiedztwie przebudowywanej drogi w sytuacji, gdy zjazdy zostały wykonane w przeszłości pod rządami różnych przepisów prawnych. Ponadto skoro to na organie zarządzającym drogą ciąży obowiązek kontroli i nadzoru nad drogą, w tym dbania o usuwanie nielegalnych zjazdów, to sam fakt fizycznego istnienia zjazdu nie może być podstawą domniemania, że jest to zjazd nielegalny skoro nie wykazano jednoznacznie tej nielegalności.

Z przytoczonych wyżej względów zawarte w konkluzji zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że w stanie faktycznym sprawy nie może być zastosowany art. 29 ust. 2 u.d.p. gdyż odnosi się on wyłącznie do dróg publicznych, a właściciel terenu, na którym funkcjonowała droga wewnętrzna, czyli Gmina Dąbrowa Białostocka nie stawiała przeszkód do korzystania z działki nr [...] jako drogi wewnętrznej do obsługi nieruchomości sąsiednich, jest ewidentnym zaprzeczeniem wykładni pojęcia "zjazdu dotychczas istniejącego" dokonanej przez NSA w omówionym wyżej wyroku, który wprost wskazał, że pojęcie to obejmuje również faktycznie istniejący zjazd w terenie, w szczególności zjazd z drogi wewnętrznej. Przyjęcie przez organ takiej zawężającej interpretacji przepisu doprowadziło w konsekwencji do jego niewłaściwego zastosowania oraz do wydania rozstrzygnięcia z pominięciem wskazań interpretacyjnych zawartych w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą jej wydanie decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organy dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie wiążących ustaleń wynikających z prawomocnego wyroku WSA z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 514/21 i ponowne zakwestionowanie okoliczności "istnienia" zjazdu z drogi nr 673 na działkę Wnioskodawcy o nr [...], pomimo że okoliczność ta została uznana przez ten skład orzekający za niesporną. Organy naruszyły też przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. albowiem nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności pism Burmistrza Dąbrowy Białostockiej z 23 października 2018r. i z 28 marca 2025r. potwierdzających istnienie oraz legalny charakter zjazdu z działki nr [...] (poprzednio [...]), a dokonana ocena tychże dowodów ma charakter dowolny i pozostaje w sprzeczności z ich treścią. W ocenie składu orzekającego organy naruszyły też art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez nieuprawnione zawężenie pojęcia "zjazdu dotychczas istniejącego" wyłącznie do przypadków zjazdów z dróg publicznych, a więc z pominięciem wykładni tego przepisu przyjętej i wyrażonej w sposób wiążący w wyroku NSA z dnia 22 października 2024r. (II GSK 1153/24).

Z tychże względów sąd w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi (200 zł) orzeczono w pkt 2 wyroku. O kosztach zastępstwa procesowego w postaci wynagrodzenia pełnomocnika skarżących A. S. i Ł. A., będącego adwokatem (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictw (2x17 zł), sąd orzekł w pkt 3 na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Sąd za właściwe uznał miarkowanie kosztów zastępstwa procesowego skarżących A. S. i Ł. A., ustalając wysokość wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika strony na kwotę 480 złotych. Zdaniem sądu kwota ta jest adekwatna do nakładu pracy pełnomocnika skarżących w niniejszej sprawie i wpisuje się w "uzasadniony przypadek" miarkowania kosztów postępowania, o jakim mowa w art. 206 p.p.s.a. Złożenie przez tego samego pełnomocnika do sądu dwóch skarg o tożsamej treści, zarzutach i argumentacji w sprawie dotyczącej tej samej decyzji organu, pozwalało istotnie zmniejszyć nakład pracy tegoż pełnomocnika konieczny dla wywiedzenia skarg opartych o jednobrzmiącą argumentację, a to uzasadniało miarkowanie kosztów postępowania.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. z uwagi na złożony przez SKO wniosek w tym zakresie przy równoczesnym braku zgłoszenia przez Skarżących żądania przeprowadzenia rozprawy.