II SA/Kr 977/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-01-21	
Data wpływu	2010-08-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa
Jan Zimmermann /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Kotulski	
Symbol z opisem	6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane	
Sygn. powiązane	I OSK 1337/13	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann / spr. Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Jacek Bursa Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 25 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. skargę oddala II. zasądza od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie – Skarbu Państwa koszty nieopłaconej pomocy prawnej oraz wydatków w ogólnej kwocie 282 / dwieście osiemdziesiąt dwa/ złotych na rzecz adw. J. H. K., Kancelaria Adwokacka w K. ul. [...]	
Uzasadnienie
II SA/Kr 977/10

UZASADNIENIE

W dniu 2 lipca 2001 r. J. W., zam. w K., przy ul. [...] skierował do prezydenta M. K. wniosek o zwrot działki Nr "1" obr. [...], o pow. 12658 m2, nabytej na rzecz Skarbu Państwa w dniu 11 lipca 1977 r., zgodnie z przepisami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. na cel budowy szpitala [...] w K.. Wnioskodawca napisał, że inwestycja ta nie została zrealizowana. Napisał on również, że część w/w działki została przekazana w dniu [...] sierpnia 1998 r. na rzecz [...] Fundacji [...], a druga jej część została włączona do działki Nr "2", stanowiącej własność Gminy K. i przeznaczona na budowę ul. [...], która też nie została zrealizowana.

W postępowaniu wszczętym przez w/w wniosek wydano szereg decyzji, l tak:

1. Prezydent M. K. decyzją z dnia 10 października 2001 r. orzekł o odmowie

zwrotu części działek Nr "2" i "3" (powstałych z dawnej działki Nr "1") uznając,

że wobec działki Nr "3" niepotrzebne jest rozpatrywanie jej zbędności na cele

wywłaszczenia, skoro stanowi ona własność w/w Fundacji a prawo to zostało

ujawnione w Księdze Wieczystej, Natomiast działka Nr "2" należy do Gminy

K. część drogi budowlanej z płyt betonowych, która będzie

przekształcona w ul. [...].

2. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 9 listopada 2001 r. uchylił w/w decyzję i

przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, gdyż organ ten

nie rozważył w pełni kwestii zbędności na cel wywłaszczenia działki Nr "2".

Zdaniem Wojewody konieczne było odszukanie planu realizacyjnego budowy szpitala, pozwalającego w sposób precyzyjny ustalić cel wywłaszczenia.

3. Prezydent M. K. decyzją z dnia 27 czerwca 2002 r. ponownie odmówił

zwrotu w/w nieruchomości.

4. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 23 sierpnia 2002 r. znów uchylił w/w

decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji nakazując ustalenie, czy nieruchomość Nr "2" została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

5. W dniu 20 lutego 2003 r. Prezydent M. K. wydał kolejną decyzję odmawiającą zwrotu w/w nieruchomości.

6. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 23 kwietnia 2003 r. znów uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji ponownie kwestionując postępowanie dowodowe, dotyczące kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

7. W dniu 21 lipca 2003 r. Prezydent M. K. wydał następną decyzję

odmawiającą zwrotu w/w nieruchomości. Odmowa ta uzasadniona została faktem, że

w terminie 7 lat na nieruchomości rozpoczęto prace związane z realizacja celu

wywłaszczenia. Dotyczy to również działki Nr "3", gdyż Wojewoda zalecił badanie

zbędności jej wykorzystania pomimo faktu, że jej właścicielem jest w/w Fundacja.

8. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 12 grudnia 2003 r. jeszcze raz uchylił w/w

decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

9. W dniu 12 grudnia 2003 r. Wojewoda Małopolski wyznaczył do rozpatrzenia

sprawy zwrotu działki Nr "2" Starostę [...]. Fakt, że działka ta należy do

Gminy K. uzasadniał bowiem wyłączenie Prezydenta M. K. z

prowadzenia tej sprawy.

10. Od tej pory przedmiotem rozpatrywanej tu sprawy stał się jedynie zwrot działki

Nr "3", należącej do Fundacji.

11. W dniu 24 czerwca 2004 r. Prezydent M. K. odmówił zwrotu działki Nr

"3".

12. Po wniesieniu odwołania od powyższej decyzji przez J. W. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 1 października 2004 r. zawiesił

postępowanie i zostało ono podjęte w dniu 24 lutego 2009 r.

13. Po podjęciu postępowania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 21 kwietnia 2009 r. uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji z uwagi na zmianę stanu prawnego, wyrażającą się w modyfikacji definicji zbędności i w zmianie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm. - cyt. dalej jako u.g.n.).

14. Na skutek skargi J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 września 2009 r. (II SA/Kr 1011/09) uchylił powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego.

W uzasadnieniu Sąd napisał, że aktualny sposób zagospodarowania działki nr "3" powoduje, że należy uznać iż został zrealizowany cel wywłaszczenia. Z uwagi na brak jednoznacznej dokumentacji precyzyjnie określenie terminu rozpoczęcia realizacji inwestycji nie jest możliwe. Nie mniej jednak zebrany przez organ l instancji materiał dowodowy wskazuje, że prace na nieruchomości rozpoczęły się przed upływem terminu siedmiu lat od daty nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wskazał również organ I instancji, że niezależnie od wskazanych powyżej przesłanek, nie można orzec o zwrocie nieruchomości ze względu na stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Działka nr "3" stanowi własność [...] Fundacji [...] w K.

Organ II instancji podniósł, że ustawą z dnia 28 listopada 2003 r., o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141, póz. 1492) nastąpiła nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nowelizacja ustawy dokonała zmian w zakresie art. 136 ust 3 u.g.n., jak również zmian definicji legalnej zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak się wydaje, organ odwoławczy dostrzega, że zmiana dotyczyła w istocie rzeczy treści art. 137 ust. 1 o tyle tylko, że wprowadziła w miejsce przesłanki utraty mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany, nową przesłankę nie zrealizowania celu mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Organ l instancji przeprowadził bardzo szerokie postępowanie dowodowe i w oparciu o jego wyniki ustalił że cel wywłaszczenia wprawdzie zmodyfikowany - został zrealizowany a prace na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości rozpoczęły się przed upływem terminu siedmiu lat od dat zbycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Sąd stwierdził dalej, że najważniejsza jest inna kwestia, którą ustala organ l instancji a którą całkowicie pomija organ odwoławczy. Chodzi o fakt, podnoszony przez organ l instancji, iż nie można orzec o zwrocie nieruchomości ze względu na jej stan prawny bowiem stanowi ona własność [...] Fundacji [...] w K.. Tę okoliczność organ II instancji całkowicie pomija milczeniem. A nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły czy też nie, przesłanki z art. 137 u.g.n. W tej sytuacji organy nie mają podstaw do zajmowania się kwestią wykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczenia i stwierdzenia w tej mierze nie mają znaczenia prawnego. Tak więc w pierwszym rzędzie organ odwoławczy winien zbadać czy stwierdzony przez organ I instancji stan prawny jest aktualny.

15. Po wyroku WSA w Krakowie, w dniu 25 czerwca 2010 r., Wojewoda Małopolski wydał decyzję Nr [...], mocą której uchylił w całości decyzję Prezydenta M. K. z dnia 24 czerwca 2004 r. (por. wyżej, pkt 11) i orzekł o odmowie zwrotu części działki nr nr "4", "5", "6", "7", "8", "9", "10" obr. [...] (dot. działka nr "3") w granicach wywłaszczonej działki nr "1" obr. [...] na rzecz poprzedniego właściciela J. W..

W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że Skarb Państwa lub gmina nie może odebrać gruntu lub budynków aktualnemu właścicielowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby uznano, że stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym. Wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 18 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 21 kwietnia 2009 r. W świetle uzasadnienia tego wyroku należy wskazać, iż negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości nie zapisaną w przepisach 136 - 138 u.g.n. stanowi okoliczność, iż nie może zostać zwrócona nieruchomość, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc podmioty te zbyły wywłaszczoną nieruchomość innej osobie prawnej lub osobie fizycznej to nieruchomość taka nie będzie mogła być zwrócona. Zarzuty przedstawione przez odwołującego dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia pozostają nieskuteczne z uwagi na fakt zadysponowania w/w nieruchomością na rzecz osób trzecich, co w tej sytuacji dyskwalifikuje możliwość jej zwrotu.

Aktualnie stan sprawy przed toczącej się przed sądem powszechnym, a dotyczącej stwierdzenia nieważności aktu notarialnego z dnia [...] września 1998 r., przedstawia się następująco: wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2007 r. oddalono apelację J. W. od wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2006 r. Następnie na tenże wyrok Sądu Apelacyjnego została złożona skarga kasacyjna przez M. S. i M. S., która postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. została odrzucona przez Sąd Apelacyjny w Krakowie. Jednakże na w/w postanowienie M. S. i M. S. złożyli zażalenie do Sądu Najwyższego. W dniu [...] sierpnia 2908 r. oddalono w/w zażalenie. Równocześnie od wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z [...] grudnia 2007 r. została złożona również odrębna od w/w skarga kasacyjna tym razem przez J. W..

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r. Sad Najwyższy orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej Pana J. W..

W dniu 19 lipca 2010 r. J. W. skierował na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zarzucił on na wstępie, że Wojewoda Małopolski w opisie stanu faktycznego pomija szereg istotnych faktów, w tym przebieg postępowania do 2004 r. Skarżący szczegółowo przedstawia ten przebieg i kolejne decyzje zapadłe w sprawie i fragmenty ich uzasadnień.

W dalszej części skargi J. W. zarzuca decyzji Wojewody niezgodność z prawem.

W pierwszym rzędzie zarzucił on naruszenie art.136 oraz art.137 u.g.n. poprzez wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, w której zostały spełnione wszystkie przewidziane przepisami u.g.n. przesłanki pozytywne zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i jednocześnie naruszenie art.229 u.g.n. poprzez wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, w której nie została spełniona jakakolwiek przewidziana przepisami u.g.n. negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący podniósł, że szpital, pod budowę którego przeznaczona miała być wywłaszczona nieruchomość, nie został wybudowany w ciągu 10 lat od dnia 11 lipca 1977 r., tj. od wywłaszczenia działki nr "1". Dlatego należy omawianą część działki nr "3" uznać za zbędną na cel jej nabycia. W niniejszej sprawie spełnione więc zostały przesłanki pozytywne, od których zależy istnienie roszczenia o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, a na przeszkodzie mogą ewentualnie stanąć tylko przesłanki negatywne. Taką jedyną negatywną przesłankę przewiduje art. 229 u.g.n

Skarżący stwierdził, że żadna z okoliczności wskazanych w art.229 u.g.n. nie zachodzi. Nieruchomości będące przedmiotem postępowania, nie zostały bowiem sprzedane przez Skarb Państwa przed dniem l stycznia 1998 r., tj. przed dniem wejścia w życie u.g.n. Co więcej, nieruchomości te nigdy nie zostały przez Skarb Państwa sprzedane, bowiem zdarzeniem prawnym, w wyniku którego Skarb Państwa przestał być właścicielem tychże działek nie stanowiła umowa sprzedaży, ale umowa darowizny (w odniesieniu do części nieruchomości) oraz akt wniesienia nieruchomości jako wkładu do [...] Fundacji [...] w K. (w odniesieniu do pozostałej części). Na nieruchomościach tych nie ustanowiono także nigdy prawa użytkowania wieczystego.

W dalszej części skargi zarzucono naruszenie art. 6 k.p.a., art. 107 § 3 in fine k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 87 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji w oparciu nie o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, lecz w oparciu o bliżej nieokreśloną, niebędącą prawem negatywną przesłankę zwrotu nie zapisaną w przepisach art. 136 -138 u.g.n., którą jakoby stanowi okoliczność, iż nie może zostać zwrócona nieruchomość, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi.

Zarzucono dalej naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., a także naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób odpowiadający wymogom prawa i brak wskazania w decyzji materialnoprawnej podstawy prawnej aktów normatywnych

Skarżący zarzuca również naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez złamanie zasady prawdy obiektywnej. Jego zdaniem organy administracyjne nie zgromadziły materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Przede wszystkim nie określono w sposób jednoznaczny przedmiotu postępowania poprzez geodezyjne wydzielenie części działki o dawnym numerze ewidencyjnym "1". Na podstawie zebranych materiałów nie sposób jest określić precyzyjnie, kiedy na wywłaszczonej nieruchomości rozpoczęto prace zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano tu, że został wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2009 r. Zgodnie z zapisem art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie były zatem zobowiązane do wykonania zaleceń i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w przywołanym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kluczowe dla niniejszej sprawy jest bezwzględne obowiązywanie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Regulacja ta oznacza, że w niniejszej sprawie zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak i organy administracyjne, które wydały zaskarżone decyzje, były i są związane wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 18 września 2009 r. (II SA/Kr 1011/09). Ani organy ani sąd nie mogą więc z wyrokiem tym polemizować ani podważać zawartej w nim (również w jego uzasadnieniu) oceny prawnej, ani wskazań co do dalszego postępowania.

W wyroku, o którym mowa, WSA w Krakowie odniósł się do dwóch podstawowych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: przesłanki pozytywnej (zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia (art. 136 ust. 3 u.g.n.) i przesłanki negatywnej (sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości - art. 229 u.g.n.). Interpretacja obu tych przesłanek w okolicznościach omawianej sprawy jest zresztą głównym przedmiotem skargi wniesionej przez J. W..

W kwestii zbędności działki Nr "3" na cel wywłaszczenia cyt. wyrok stwierdza, że "aktualny sposób zagospodarowania działki Nr "3" powoduje, że należy uznać iż został zrealizowany cel wywłaszczenia". Jak powiedziano wyżej, Sąd w obecnym składzie nie może z tym poglądem dyskutować. Nie mogły też go podważać organy prowadzące postępowanie, które w ślad za tym właśnie stwierdzeniem wyroku z dnia [...] września 2009 r. przyjęły, że przesłanka pozytywna zwrotu nie istnieje, gdyż nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Pozostaje tylko problem, czy zacytowany passus wyroku WSA jest "oceną prawną", czy tylko wypowiedzeniem się w zakresie stanu faktycznego. Zdaniem Sądu konieczne jest mówienie tu o ocenie prawnej, gdyż fakt zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy do kategorii tzw. "faktów wyróżnionych stosunkowo", tzn. faktów, które są interpretowane zawsze w "stosunku do prawa", czyli w zależności od brzmienia przepisu prawa. Należy tu dodać, że sam Sąd nie ma kompetencji do badania owej zbędności a ma tylko ocenić, czy organy administracyjne prawidłowo ją zbadały. W niniejszej sprawie organy, będąc związanymi wyrokiem WSA, musiały przyjąć, że nieruchomość Nr "3" nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, co zresztą pokrywa się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie.

W kwestii drugiej przesłanki (przesłanki negatywnej z art. 229 u.g.n.) problem jest innego rodzaju. Literalna wykładnia art. 229 u.g.n. wydaje się dowodzić, że roszczenie zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje tylko wtedy, gdy nieruchomość ta została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Z punktu widzenia tego przepisu byłby więc możliwy zwrot nieruchomości darowanej. Jednakże jest rzeczą oczywistą, przyjętą w utrwalonym już od dawna orzecznictwie sądowym, że nie można zwrócić prawa, którym się nie dysponuje. Nie można również bez podstawy prawnej odebrać czyjegoś prawa własności. Skoro zatem dana nieruchomość, w tym przypadku - co jest bezsporne - działka nr "3", nie jest własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, tylko została w księdze wieczystej już wpisana na rzecz trzeciego podmiotu, jej zwrot nie jest możliwy. Zwrot taki prowadziłby przecież do nielegalnego i nieformalnego wywłaszczenia aktualnego właściciela nieruchomości, którego chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w cyt. wyroku zauważył, że konieczne jest prawomocne rozstrzygnięcie losów umowy darowizny przenoszącej własność działki Nr "3" na rzecz Fundacji [...] w K.. Rozstrzygnięcie takie nastąpiło, gdyż postępowanie cywilne w sprawie unieważnienia tej umowy zakończyło się dla wnioskodawcy J. W. negatywnie. Wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r. Sąd Najwyższy orzekł o oddaleniu jego skargi kasacyjnej w stosunku do wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2007 r. w tejże sprawie. Organy orzekające w sprawie zwrotu - zgodnie z dyspozycją WSA - wzięły tę okoliczność pod uwagę i prawidłowo uznały istnienie przesłanki negatywnej, wynikającej nie z art. 229 u.g.n., ale z oczywistej zasady, że nie można zwracać nieruchomości nie będącej własnością Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W opisanych tu okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postanowiono na podstawie art. 250 tejże ustawy.