Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 2, § 3 ust. 1 - 2, § 4 ust. 1-3, § 6, § 9, § 14 ust. 1, § 15, § 16 ust. 2 i 4 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałej części oddala skargę, 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku.

Pismem z dnia [...] Prokurator Rejonowy w I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy R. (opublikowaną w Dz. U. Woj. Kuj. - Pom. z [...] r., Nr [...], poz. [...]), ustalającą Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy R. (zwany dalej "Regulaminem"), stanowiący załącznik do ww. uchwały. Prokurator wskazał, iż zaskarżeniu podlegają § 2 pkt 1-5, § 4 ust. 1, 3 i 5, § 6, § 9 ust. 2 i 4, § 14 pkt 1 i § 16 ust. 2 Regulaminu.

Zaskarżonym postanowieniom Regulaminu zarzucono naruszenie przepisów art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz § 115, § 135 i § 137 w zw. z § 143 i § 146 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) poprzez:

▪ regulowanie spraw wykraczających poza upoważnienie ustawowe,

▪ powtórzenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisów innych ustaw,

▪ formułowanie pojęć zawartych w ustawie upoważniającej i w innych ustawach.

Formułując powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż obowiązek uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego, nałożyła na rady gmin w art. 4 ust. 1 ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 zm.). W art. 4 ust. 2 ustawa sprecyzowała osiem zagadnień, których mają dotyczyć szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określone tym regulaminem. W opinii strony skarżącej zgodnie z intencją ustawodawcy zadaniem uchwały ustalającej regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy winno być jedynie określenie sposobu realizacji obowiązków, o których mowa w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Brak jest natomiast podstaw prawnych do poszerzania w uchwale zakresu obowiązków ustawowych. Nieuzasadnione jest również przywoływanie w treści uchwały obowiązków nakładanych na określone podmioty przez inne akty prawne. Podkreślono, iż uchwalając akt prawa miejscowego rada gminy powinna działać w sposób zgodny z obowiązującym porządkiem prawnym wynikającym z Konstytucji RP, w związku z czym może poruszać się tylko w ściśle określonym zakresie, wyznaczanym przez ustawowe upoważnienie.

Odnosząc się do kwestii regulowania spraw związanych z utrzymaniem czystości i porządku przez przepisy Regulaminu w sposób wykraczający poza ustawowe upoważnienie Prokurator wskazał, że regulacja § 4 ust. 1 wykracza poza ustawowe umocowanie, ponieważ nakłada na właścicieli nieruchomości w sposób ogólny obowiązek utrzymania czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości. Z kolei w § 16 ust. 3 przyjęto, że Wójt Gminy może zarządzić przeprowadzenie deratyzacji na wybranych obszarach i w odpowiednim czasie. Tymczasem ustawowe umocowanie dla rady gminy dotyczące tego zagadnienia przewiduje jedynie wyznaczanie przez nią obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez możliwości scedowania tych uprawnień na inne podmioty.

Zdaniem Prokuratora postanowienia Regulaminu powielają również szereg uregulowań rangi ustawowej, tj.:

▪ § 6, w którym zobowiązano właścicieli nieruchomości do wyposażenia ich w pojemniki służące do gromadzenia odpadów komunalnych, oraz § 9 ust. 1 w części, w której zobowiązano właścicieli nieruchomości do utrzymania pojemników, kontenerów w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym - powtarzają zapis zawarty w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

▪ § 9 ust. 2 - 4, ustanawiające zakazy gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne m. in gruzu budowlanego, szlamu, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, a także odpadów z działalności gospodarczej, oraz spalania w pojemnikach odpadów komunalnych - powtarzają stosowne uregulowania w tym

zakresie zawarte w ustawie o odpadach;

▪ § 14 pkt 1, w którym stwierdzono ogólnie, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do sprawowania należytej opieki nad zwierzętami oraz zapewnienia skutecznej kontroli zwierząt, aby nie stanowiły one uciążliwości i zagrożenia dla otoczenia, a także § 15, w którym wskazano, że zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolnej powinny być utrzymywane w sposób najmniej uciążliwy, nie stanowiący zagrożenia ekologicznego dla środowiska jak i nie powinny stwarzać dodatkowej uciążliwości dla okolicznych mieszkańców - dotyczą materii uregulowanej już w Kodeksie cywilnym, ustawie o ochronie zwierząt i ustawie o ochronie środowiska.

Strona skarżąca zwróciła także uwagę na fakt powtarzania w Regulaminie definicji ustawowych bez wskazania cytowanego przepisu, podnosząc, iż definicje zawarte w § 2 pkt 1 - 4 powielają definicje zamieszczone w ustawie o odpadach oraz w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w I. w całości, wskazując, iż zawarte w niej zarzuty są nieuzasadnione, ponieważ zaskarżony akt został podjęty zgodnie z obowiązującym prawem.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego ogólnego sformułowania obowiązku właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno - higienicznego nieruchomości organ stwierdził, iż nie wykroczył w tym zakresie poza ustawowe umocowanie. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie było intencją ustawodawcy określanie jedynie sposobu realizacji obowiązków, o których mowa w ustawie, lecz jak wskazuje art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określenie zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

W opinii Rady Gminy § 4 ust. 3 Regulaminu jest zgodny z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ponieważ określa wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące wyłącznie problematykę uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Skarżony organ wyjaśnił również, że zapisanie w § 16 ust. 3 Regulaminu, iż Wójt Gminy, który jest organem wykonawczym tej jednostki samorządu terytorialnego, może zarządzić przeprowadzenie deratyzacji na wybranych obszarach i w odpowiednim czasie, miało na celu umożliwienie przeprowadzenia takich działań w sytuacjach nagłych i wyjątkowych np. zagrażających życiu lub zdrowiu mieszkańców.

Nie podzielono także zarzutów skargi dotyczących powielenia w Regulaminie szeregu uregulowań rangi ustawowej. Zdaniem Rady gminy postanowienia § 6 i § 9 Regulaminu nie powielają w całości wskazanego przez stronę skarżącą art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyjaśniono, iż zaskarżony § 6 zawiera podstawowy ogólny zapis dotyczący zapewnienia przez właściciela wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do gromadzenia odpadów komunalnych, który następnie zostaje rozwinięty w kolejnych paragrafach dotyczących m in. szczegółowych uregulowań co do minimalnej pojemności pojemników, czy ich ustawienia.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących przekroczenia umocowania ustawowego w § 9 ust. 2 i 4 Regulaminu organ skonstatował, iż skoro upoważniono gminę w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do określenia rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów i warunków rozmieszczenia tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, to jednocześnie upoważniono ją do wprowadzenia zakazów w zakresie gromadzenia w pojemnikach pewnych niebezpiecznych substancji, które mogą m.in. spowodować ich uszkodzenie. Zakazy te wpisują się w ogólne pojęcie "określenie warunków utrzymania w odpowiednim stanie", którego ustawodawca użył w przedmiotowym przepisie.

W kwestii zarzutów co do powielenia przez § 14 pkt 1 i § 15 Regulaminu regulacji ustawowych Rada Gminy podkreśliła, że przepisy te są zgodne z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podniosła, iż brak regulacji ustawowych, które stanowiłyby o ochronie konkretnych obszarów czy nieruchomości przed uciążliwościami powodowanymi przez zwierzęta, w związku z czym bezpodstawny jest zarzut powielenia takowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, uznaje skargę za zasadną, stwierdziwszy po zbadaniu załącznika do zaskarżonej uchwały w pełnym zakresie na podstawie kompetencji wynikających z art. 134 p.p.s.a., że zawarte w nim przepisy § 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 - 3, § 6, § 9, § 14 pkt 1, § 15, § 16 ust. 2 i 4 naruszają w sposób istotny prawo.

Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP obowiązuje na terenie jednostki samorządu terytorialnego, którego rada akt ten uchwaliła.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.), gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego również na podstawie ww. ustawy, w zakresie określonym w art. 40 ust. 2. Z kolei przepis art. 40 ust. 3 ww. ustawy stanowi, iż w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Zaskarżona uchwała, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", nie może wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia. Granice te zakreślone zostały w art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, i tylko w zakresie wskazanym w tym przepisie rada gminy mogła podjąć uchwałę stanowiącą regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Należy przyjąć, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prawodawca określił w sposób enumeratywny, co powinien zawierać regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zaś wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w tej regulacji stanowią rażące naruszenia prawa.

W ocenie Sądu Rada Gminy R. w przeważającej większości przepisów Regulaminu przekroczyła upoważnienie ustawowe, co skutkuje stwierdzeniem nieważności kontrolowanego aktu w zakwestionowanym zakresie.

Podając analizie regulacje zawarte w załączniku do zaskarżonej uchwały dostrzega się opisane poniżej nieprawidłowości.

W § 2 Regulaminu zawarte zostały definicje następujących pojęć: odpady, odpady komunalne, nieczystości ciekłe, właściciele nieruchomości, zbiorniki bezodpływowe, odpady komunalne wielkogabarytowe, odpady ulegające biodegradacji, odpady komunalne budowlane, firma wywozowa.

Odnosząc się do tej kwestii podkreślić należy, iż orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano (wyrok z dnia 27 listopada 2007 r., II SA/Wr 424/07, wyrok z dnia 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08), że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalony na podstawie powołanych wyżej przepisów, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Zasadne jest zatem przekonanie, że delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważniła Rady Gminy w R. do formułowania w Regulaminie definicji określonych pojęć (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06).

Postanowienia Regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, dlatego też nie mogą obejmować powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Rada, uchwalając przepisy prawa miejscowego, winna to czynić w zgodzie z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908). Zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Stosownie zaś do § 137 Zasad techniki prawodawczej, którego postanowienia zgodnie z cyt. wyżej § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów.

Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17) rozważając kwestię powodów niezgodności z prawem takich powtórzeń wyjaśnił, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Oceniając definicje poszczególnych pojęć zawartych w Regulaminie należy wskazać, że definicja "odpadów" (§ 2 pkt 1) stanowi powtórzenie regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 628 ze zm.). Podobnie wprowadzona do słowniczka zaskarżonego aktu definicja terminu "odpady komunalne" (§ 2 pkt 2) powtarza treść art. 3 ust. 3 pkt 4 ww. ustawy. To samo tyczy się zamieszczonej w § 2 pkt 7 definicji terminu "odpady ulegające biodegradacji", która wyraźnie nawiązuje do treści art. 3 ust. 2 pkt 7 ustawy o odpadach. Ponadto w zaskarżonej uchwale powtórzono definicje terminów "nieczystości ciekłe", "właściciele nieruchomości" i "zbiorniki bezodpływowe", zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Z kolei w § 2 pkt 6 Regulaminu zdefiniowano pojecie "odpadów komunalnych wielkogabarytowych" stwierdzając, że należy przez to rozumieć odpady, które nie mogą być umieszczane ze względu na swój rozmiar lub masę w typowych pojemnikach i podano jako przykład: pralki, stare meble, lodówki, telewizory. Natomiast w § 2 pkt 8 wprowadzono pojęcie "odpadów komunalnych budowlanych".

Przykłady zdefiniowanych odpadów wymienione zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1206). Zgodnie § 2 pkt 17 ww. rozporządzenia odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych) stanowią grupę 17. W grupie tej w załączniku do ww. rozporządzenia (katalog odpadów) wyróżnia się podgrupy: 01 - odpady materiałów i elementów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (np. beton, cegły, płyty, ceramika), 02 - odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych, 03 - odpady asfaltów, smół i produktów smołowych, 04 - odpady i złomy metaliczne oraz stopów metali, 05 - gleba i ziemia (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych oraz urobek z pogłębiania), itd. Natomiast odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie stanowią zgodnie z § 2 pkt 20 ww. aktu grupę 20, w której w katalogu odpadów pod pozycją 20 03 07 wymienia się odpady wielkogabarytowe.

W związku z powyższym katalogiem odpadów należy zwrócić uwagę na fakt, że zamieszczone w Regulaminie definicje wprowadzają w błąd, ponieważ zbyt wąsko definiują pojęcie odpadów budowlanych, natomiast jako przykłady odpadów wielkogabarytowych wskazują np. urządzenia elektryczne (lodówki, telewizory), które zgodnie z katalogiem odpadów należą do odpadów komunalnych segregowanych i gromadzonych selektywnie, lecz nie stanowią zarazem odpadów wielkogabarytowych.

W ocenie Sądu pojęcie "firma wywozowa" wprowadzone zostało do Regulaminu bez upoważnienia ustawowego i może powodować nieporozumienia z uwagi na treść przepisów art. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zgodnie z § 2 pkt 9 Regulaminu termin ten oznacza "przedsiębiorcę, w rozumieniu odpowiednich przepisów (nie jest wiadome, o jakie przepisy chodzi), posiadającego wydane przez Wójta Gminy R. zezwolenie (...)". Tymczasem ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada wymóg uzyskania zezwolenia na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2), natomiast gminne jednostki organizacyjne prowadzące na obszarze własnej gminy działalność, o której mowa w ust. 1, na zasadach określonych w ustawie nie mają obowiązku uzyskania zezwoleń, o których mowa w ust. 1, ale muszą spełniać warunki wymagane przy udzielaniu takich zezwoleń (art. 7 ust. 5). Oznacza to, że działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych może być prowadzona przez przedsiębiorców z zezwoleniem oraz gminne jednostki organizacyjne bez zezwolenia. Definicja zawarta w Regulaminie może wprowadzać w błąd poprzez zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do prowadzenia działalności w zakresie odpadów.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że uregulowania zawarte w § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały zawierają bądź to definicje własne (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek zaskarżonej uchwały), do których sformułowania Rada nie została przez ustawodawcę upoważniona, bądź też zawierają powtórzenia definicji ustawowych, (co w oderwaniu od aktu pierwotnego powoduje m.in. zmianę znaczeniowo-prawną).

Naruszenie delegacji ustawowej zachodzi, gdy postanowienia aktu niższego rzędu wprowadzają do systemu prawnego nowe normy, bądź regulują zagadnienia pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulują określone zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego.

Sytuacja taka ma miejsce w przypadku uregulowania zawartego w § 3 Regulaminu.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 Regulaminu odpady komunalne należy segregować w sposób następujący: szkło, plastik, papier; segregowane odpady powinny być gromadzone w pojemnikach utrzymanych w odpowiednim stanie sanitarnym lub w jednorazowych workach różnego koloru. W art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazano, iż regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów. W dacie uchwalenia zaskarżonego aktu obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2005 r., Nr 219, poz. 1858). W opinii Sądu Rada Gminy nie ujęła w badanym Regulaminie wymagań obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych z uwzględnieniem zaleceń ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy.

Za przekraczający delegację ustawową wynikającą z 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uznać należy zapis § 4 ust. 1 Regulaminu, nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości. Należy zauważyć, iż w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca nie upoważnił gminy do wkraczania w stosunki własnościowe. Tymczasem w ocenie Sądu narzucenie właścicielom nieruchomości obowiązku utrzymania należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości wkracza w sferę prawa własności chronionego przez art. 21 Konstytucji RP.

Obowiązek nałożony w § 4 ust. 2 Regulaminu stanowi zaś powtórzenie obowiązku ustawowego z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto przepis ustawy obowiązkiem uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości obciąża wyłącznie właścicieli nieruchomości, natomiast Regulamin rozciąga ten obowiązek także na bliżej nieokreślone inne podmioty wskazane ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Również regulacja § 4 ust. 3 Regulaminu, narzucająca określony sposób realizowania obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, wprowadzona została z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Poza delegację ustawową wykracza również zapis § 4 ust. 5 Regulaminu, zgodnie z którym właściciele i administratorzy nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym lokali przeznaczonych na dyskoteki, są zobowiązani do prowadzenia działalności w sposób nieuciążliwy dla sąsiednich działek, w szczególności do utrzymania czystości i porządku wokół lokalu oraz zabezpieczenia przed hałasem. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do regulowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy spraw dotyczących uciążliwości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz z emitowaniem hałasu.

Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Tym samym regulacja zawarta w § 6 Regulaminu, nakładająca na właściciela nieruchomości obowiązek zapewnienia wyposażenia jej w urządzenia służące do gromadzenia odpadów komunalnych stanowi powtórzenie ustawowych obowiązków właścicieli nieruchomości. To samo tyczy się zapisu § 9 ust. 1 Regulaminu, zobowiązującego właściciela nieruchomości do utrzymania pojemników, kontenerów w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach;

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń.

Wprowadzenie zatem w § 9 ust. 2 i 3 Regulaminu zakazów w zakresie gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu itd. oraz spalania w pojemnikach jakichkolwiek odpadów komunalnych wykracza poza delegację ustawową, oraz jak słusznie dostrzegł autor skargi wkracza w materię uregulowaną w ustawie o odpadach. Mianowicie art. 10 ustawy o odpadach wprowadza nakaz selektywnego zbierania odpadów. Art. 11 tejże ustawy wprowadza zakaz mieszania odpadów, przez co w konsekwencji należy rozumieć również gromadzenie odpadów. W art. 13 ww. ustawa reguluje problematykę unieszkodliwiania odpadów, wprowadzając generalny zakaz unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania. W ocenie Sądu zakaz ten obejmuje również spalanie odpadów w pojemnikach. W związku z powyższym regulacja zawarta w § 9 ust. 2 i 3 Regulaminu rażąco narusza prawo, co w konsekwencji skutkuje również stwierdzeniem nieważności § 9 ust. 4, w którym nakazano stosować zakazy wprowadzone w ust. 2 i 3 również do koszy na odpady, ustawionych na drogach publicznych, przystankach komunikacyjnych oraz innych terenach użytku publicznego.

Oceniając dalsze postanowienia Regulaminu należy stwierdzić, iż zapisy § 14 pkt 1 i § 15, dotyczące problematyki utrzymywania zwierząt domowych i gospodarskich, stanowią powtórzenie obowiązków wynikających z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j: Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.) oraz Kodeksu wykroczeń.

Postępowanie ze zwierzętami domowymi i gospodarskimi reguluje ww. ustawa o ochronie zwierząt (art. 2 pkt 1 i 2). Art. 9 ust. 1 tejże ustawy dotyczy kwestii sprawowania opieki nad zwierzętami domowymi. Zgodnie z tym przepisem utrzymujący zwierzę domowe, ma obowiązek zapewnić mu pomieszczenie chroniące je przed zimnem, upałami i opadami atmosferycznymi, z dostępem do światła dziennego, umożliwiające swobodną zmianę pozycji ciała, odpowiednią karmę i stały dostęp do wody. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt utrzymujący zwierzęta gospodarskie jest obowiązany do zapewnienia im opieki i właściwych warunków bytowania.

Z kolei obowiązki w zakresie zapewnienia skutecznej kontroli nad zwierzęciem oraz utrzymywania zwierząt w sposób najmniej uciążliwy dla okolicznych mieszkańców i niestanowiący zagrożenia dla otoczenia, środowiska, dróg publicznych itd. można wyinterpretować z treści przepisów Kodeksu wykroczeń. Zgodnie bowiem z art. 51 Kodeksu wykroczeń "Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny". Dalej art. 77 Kodeksu wykroczeń stanowi: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Podobnie zakaz drażnienia zwierząt zagrożony sankcją zawarty jest w art. 78 Kodeksu wykroczeń. Natomiast w art. 91 Kodeksu wykroczeń wprowadzono sankcję za zanieczyszczanie dróg publicznych lub pozostawienie zwierzęcia w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym. Również art. 145 Kodeksu wykroczeń stanowi, że: "Kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność albo depcze trawnik lub zieleniec lub też dopuszcza do niszczenia ich przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem podlega karze grzywny do 1.000 złotych".

W ocenie Sądu realizacja ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie może polegać na zamieszczeniu w treści regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obowiązków o charakterze ogólnym, które wynikają wprost z regulacji rangi ustawowej. W związku z tym należało uznać za nieważne regulacje § 14 pkt 1 oraz § 15 Regulaminu.

Zdaniem Sądu postanowienia § 16 ust. 2 i 4 Regulaminu zostały wprowadzone niezgodnie z delegacją ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na mocy tego przepisu Rada Gminy upoważniona została do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Tymczasem w § 16 ust. 2 Regulaminu zamiast terminów przeprowadzania deratyzacji wskazano częstotliwość, z jaką powinno odbywać się wyznaczanie terenów podlegających deratyzacji, a w § 16 ust. 4 bez żadnego ustawowego upoważnienia zobowiązano właścicieli nieruchomości do pokrywania kosztów przeprowadzenia deratyzacji.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że zaskarżona uchwała zawiera powtórzenia definicji ustawowych, modyfikacje tych definicji, postanowienia regulujące zagadnienia wynikające wprost z poszczególnych norm ustaw i innych aktów normatywnych prawa powszechnie obowiązującego oraz postanowienia stanowiące przekroczenie upoważnienia ustawowego, należało uznać skargę za zasadną.

Dlatego też na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W kwestii wykonalności wyroku Sąd orzekł w oparciu o treść art. 152 p.p.s.a.